文/姚少平

踐行“大糧食安全觀”建設(shè)高水平糧食安全保障體系

文/姚少平

“民可百年無貨，不可一朝有饑?！奔Z食安全關(guān)乎民生，關(guān)系經(jīng)濟(jì)全局，影響社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家主權(quán)，是治國(guó)理政的頭等大事。2016年3月，浙江省委、省政府為貫徹落實(shí)國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，切實(shí)履行“配置資源保安全，發(fā)展產(chǎn)業(yè)活經(jīng)濟(jì)”兩大使命，構(gòu)建高水平糧食安全保障體系，率先提出了牢固樹立“大糧食安全觀”的新理念、新要求。

一、新形勢(shì)下確立“大糧食安全觀”的必要性

近年來，我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收、流通能力顯著提升，確保了糧食安全，使13億人的飯碗牢牢地端在自己手里，但同時(shí)出現(xiàn)了一些新情況、新問題，對(duì)糧食工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看：一是耕地、淡水等資源環(huán)境“硬約束”加劇，發(fā)展糧食生產(chǎn)的制約因素增多；二是產(chǎn)銷脫節(jié)，部分品種階段性過剩嚴(yán)重；三是種糧成本上升，高產(chǎn)量與低效益并存，農(nóng)民增收難、財(cái)政負(fù)擔(dān)重。從需求環(huán)節(jié)看：一是隨著二胎政策全面放開及城市化加速，糧食消費(fèi)需求呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)不會(huì)改變；二是隨著居民收入水平提高，糧食消費(fèi)升級(jí)加快，品種、品質(zhì)結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯。從糧食市場(chǎng)看：一是供求總量緊平衡狀況在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)改變；二是國(guó)有糧食企業(yè)庫(kù)存高企，價(jià)格倒掛，“去庫(kù)存”任務(wù)艱巨；三是糧食質(zhì)量安全隱患多。從政策層面看：農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨糧食提價(jià)和政策補(bǔ)貼兩個(gè)“天花板”，生態(tài)環(huán)境和資源條件兩道“緊箍咒”，可供選擇的政策余地越來越少。

筆者認(rèn)為，這些問題和矛盾的存在，主要是傳統(tǒng)糧食安全觀已不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，側(cè)重追求數(shù)量，生產(chǎn)與消費(fèi)脫節(jié)，市場(chǎng)機(jī)制不夠健全。只有按照中央提出的“五大發(fā)展理念”，以深化糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為目標(biāo)，才能破解糧食經(jīng)濟(jì)中存在的矛盾。這其中,確立“大糧食安全觀”十分必要。

一是貫徹落實(shí)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的必然要求。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議確立了國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，提出了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的二十字方針，劃定了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的底線，明確了“中國(guó)人要把飯碗牢牢端在自己手中”的目標(biāo)。這是新常態(tài)下黨中央對(duì)我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的最新定位，實(shí)施這一新戰(zhàn)略，客觀要求摒棄過去那種只重生產(chǎn)、收儲(chǔ)，只重?cái)?shù)量安全的傳統(tǒng)糧食安全觀，確立從“大糧食”出發(fā)，謀劃糧食安全完整生態(tài)鏈的“大糧食安全觀”。 國(guó)家糧食局為落實(shí)國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略提出了糧食工作“配置資源保安全，發(fā)展產(chǎn)業(yè)活經(jīng)濟(jì)”兩大使命，拓展了新形勢(shì)下糧食工作的內(nèi)涵，“大糧食安全觀”就是“兩大使命”浙江化的具體實(shí)踐。

二是提高糧食安全保障能力的客觀需要。浙江省“七山一水兩分田”，人均耕地面積僅0.5畝，不到世界平均水平的14%，約為全國(guó)人均耕地的1/3。隨著城市化步伐加快，1996年以來，全省年均凈增建設(shè)用地約40萬畝。糧食總產(chǎn)量自2006年以來連續(xù)十年低于80億公斤，糧食自給率平均每年以將近1個(gè)百分點(diǎn)的速度在下降，2015年自給率只有36.4%，產(chǎn)需缺口超過1300萬噸。浙江的糧食安全保障再也不能像過去那樣，眼睛只盯住半畝耕地，生產(chǎn)依賴水稻單一種類，政策偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要放眼整體國(guó)土面積，提高各類耕地及非耕地資源的利用 ；要著眼全方位“大種類”，堅(jiān)持水稻與旱糧并重；要從糧食全產(chǎn)業(yè)鏈謀劃，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這就要求立足浙江省情糧情，牢固樹立“大糧食安全觀”的理念。

三是推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。近幾年來，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)高產(chǎn)量、高成本、高庫(kù)存、高進(jìn)口“四高疊加”，收購(gòu)與銷售、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、國(guó)內(nèi)與國(guó)際、原糧與成品糧價(jià)格“四個(gè)倒掛”，存在這些問題的深層次矛盾就是糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、供需不協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的。要從根本上解決這一問題，必須從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，使糧食生產(chǎn)、購(gòu)銷、儲(chǔ)備、加工、科技服務(wù)等圍繞“最終消費(fèi)”這一目標(biāo)來安排。要減少盲目的行政干預(yù)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，逐步建立起以“消費(fèi)為導(dǎo)向”的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，更好地滿足居民優(yōu)質(zhì)化、多元化糧食消費(fèi)需求，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。

四是轉(zhuǎn)變糧食工作理念方法的明智選擇。糧食安全問題“上熱下冷”傾向明顯。不少地方在上個(gè)世紀(jì)末實(shí)施的糧食流通體制改革中，只重“減法”甩包袱，忽視“加法”謀發(fā)展。有的市縣糧食管理部門，職能弱化，人員配置不足，難以高質(zhì)量完成工作任務(wù)。有的地方糧食部門基本上只管糧食“收購(gòu)”和“儲(chǔ)備”，糧食局似乎成了“收購(gòu)局、儲(chǔ)備局、流通局”，路子越走越窄，糧食部門也日趨邊緣化。確立和踐行“大糧食安全觀”，要求糧食工作從收儲(chǔ)為主向收儲(chǔ)加運(yùn)銷全方位轉(zhuǎn)變，管理服務(wù)對(duì)象從國(guó)有糧食企業(yè)擴(kuò)展到全社會(huì)， 真正做到“立足糧食、跳出糧食”，從經(jīng)濟(jì)、民生、發(fā)展的大局出發(fā)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃糧食工作和事業(yè)發(fā)展，走出一條持續(xù)發(fā)展的糧食工作新路子。

二、“大糧食安全觀”的主要內(nèi)涵

“大糧食安全觀”是指在遵循自然法則、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，從大糧食視角謀劃，全面促進(jìn)糧食經(jīng)濟(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，以滿足人們?nèi)找尕S富、不斷增長(zhǎng)的消費(fèi)需求的糧食安全工作新理念。其主要內(nèi)容從產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系上看包括生產(chǎn)、加工、購(gòu)銷、儲(chǔ)備、消費(fèi)和科技服務(wù)安全，從邏輯關(guān)系上看包括數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)安全。它是產(chǎn)能安全與產(chǎn)量安全、供給安全與消費(fèi)安全、流通安全與儲(chǔ)備安全、生態(tài)安全與質(zhì)量安全、糧食安全與食物安全并重的全新的糧食安全觀。其核心要義和實(shí)現(xiàn)路徑就是要樹立“五大理念”，做到“五個(gè)并重”：

（一）樹立“大種類”的理念，堅(jiān)持水稻與旱糧并重，重點(diǎn)在旱糧端發(fā)力

“粗糧產(chǎn)業(yè)化、雜糧主食化”是國(guó)家新糧食安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是向非耕地資源要糧食的重要舉措，它既能提高土地利用率和糧食生產(chǎn)能力，又能適應(yīng)消費(fèi)多樣化、營(yíng)養(yǎng)化的需要。浙江省人多地少，且糧經(jīng)爭(zhēng)地矛盾突出。在耕地開發(fā)已近極限的情況下，發(fā)展旱糧生產(chǎn)的潛力不小。要維持相應(yīng)的糧食生產(chǎn)能力，減緩糧食自給率下降速度，提高糧食安全保障水平，必須牢固樹立“大種類”的理念，堅(jiān)持水稻與旱糧一起抓，并在大力促進(jìn)旱糧生產(chǎn)上做好文章。

（二）樹立“大儲(chǔ)備”的理念，堅(jiān)持“官儲(chǔ)”與“民儲(chǔ)”并重，重點(diǎn)在“民儲(chǔ)”端發(fā)力

我國(guó)現(xiàn)行糧食儲(chǔ)備體系是以國(guó)家和各級(jí)政府儲(chǔ)備為主的一種機(jī)制，分散的生產(chǎn)者很少有正常儲(chǔ)備，廣大消費(fèi)者很少有安全儲(chǔ)備，經(jīng)營(yíng)者逐利考慮買漲不買落，往往是糧價(jià)上漲趨勢(shì)中多儲(chǔ)，下跌中少儲(chǔ)或基本不儲(chǔ)。一旦遭受自然災(zāi)害或突發(fā)事件，加工、物流、供應(yīng)等環(huán)節(jié)很難適應(yīng)居民每天消費(fèi)需要的短期沖擊，而且加重了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以踐行“大糧食安全觀”，大力倡導(dǎo)社會(huì)化儲(chǔ)備，儲(chǔ)糧于民，補(bǔ)齊糧食儲(chǔ)備體系短板，既是當(dāng)前去庫(kù)存、緩解國(guó)儲(chǔ)壓力、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的需要，也是完善糧食儲(chǔ)備體系和安全應(yīng)急體系的客觀要求。

（三）樹立“大糧源”的理念，堅(jiān)持省內(nèi)、省外糧源并重，重點(diǎn)在供給端發(fā)力

2005年以來，浙江每年糧食產(chǎn)需缺口超過100億公斤，目前自給率只有1/3左右。資源、環(huán)境空間約束和剛性需求增加雙重?cái)D壓，產(chǎn)需缺口大的狀況難以改變，“十三五”期間糧食對(duì)外依存度將達(dá)68%左右。因此浙江省糧食工作必須長(zhǎng)期樹立“大糧源”理念，堅(jiān)持“兩種手段”結(jié)合并用，“兩個(gè)市場(chǎng)”“兩種資源”一起利用，以保障糧食消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

（四）樹立“大產(chǎn)業(yè)”的理念，堅(jiān)持政府有形之手和市場(chǎng)無形之手并重，重點(diǎn)在糧食產(chǎn)業(yè)端發(fā)力

浙江是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)卻與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不相稱，2015年全省糧油加工企業(yè)總產(chǎn)值在各?。▍^(qū)、市）中排名靠后，并且普遍規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)層次較低，區(qū)域分布不平衡，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。多數(shù)糧油加工企業(yè)以初加工為主，糧食轉(zhuǎn)化與主食產(chǎn)業(yè)化企業(yè)只占15.6%。為此，浙江省政府于2016年10月出臺(tái)了《關(guān)于加快糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》，積極探索具有浙江特色的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路子，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并邁上中高端水平。

（五）樹立“大消費(fèi)”的理念，堅(jiān)持糧食數(shù)量和結(jié)構(gòu)并重，重點(diǎn)在結(jié)構(gòu)端發(fā)力

隨著居民生活水平不斷提高，人們的膳食觀念日趨科學(xué)合理，對(duì)食物的多元化需求已然成了一種客觀趨勢(shì)。人們不但要求“吃得飽”，更要求“吃得好”“吃得安全”、“吃得營(yíng)養(yǎng)”、“吃得健康”。把糧食功能從填飽肚子提升到健康營(yíng)養(yǎng)，意義重大，糧食部門要順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，從注重?cái)?shù)量向重視品質(zhì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以滿足消費(fèi)為目標(biāo)，讓“中國(guó)好糧油”走進(jìn)市場(chǎng)、走進(jìn)家庭，把糧食這篇文章做得更大更強(qiáng)、更加豐富多彩。

三、貫徹落實(shí)“大糧食安全觀”的思路舉措

樹立和落實(shí)“大糧食安全觀”，浙江的糧食工作要立足糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線，圍繞“五糧五保”發(fā)展重點(diǎn)，補(bǔ)齊短板、強(qiáng)化支撐、提升發(fā)展，努力構(gòu)建高水平糧食安全保障體系。到2020年，實(shí)現(xiàn)“糧源更充裕、儲(chǔ)糧更生態(tài)、產(chǎn)業(yè)更壯大、市場(chǎng)更活躍、監(jiān)管更規(guī)范”的目標(biāo)。

（一）內(nèi)外聚糧保糧源

穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)特別是旱糧生產(chǎn)，省內(nèi)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在750萬噸左右，確保一定的糧食自給率。完善“訂單糧食”收購(gòu)政策，做好糧食收購(gòu)工作，推進(jìn)糧食收購(gòu)“一站式”機(jī)械化服務(wù)。建立“三位一體”的糧食產(chǎn)銷合作模式，重點(diǎn)推進(jìn)周邊省、東北地區(qū)，以及河南、山東等中部糧食主產(chǎn)省的合作，省外糧源基地達(dá)到500萬畝。充分利用國(guó)際市場(chǎng)糧源，重點(diǎn)進(jìn)口浙江短缺的糧食品種。通過多措并舉，吸引省外、國(guó)外糧源進(jìn)入浙江市場(chǎng)，彌補(bǔ)并滿足浙江巨大的糧食產(chǎn)需缺口和消費(fèi)需求。

（二）生態(tài)儲(chǔ)糧保應(yīng)急

按照“倉(cāng)廩現(xiàn)代化、儲(chǔ)糧生態(tài)化、信息智慧化、管理星級(jí)化”的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)“四無糧倉(cāng)”向現(xiàn)代“四化糧庫(kù)”的跨越，全面提升糧庫(kù)建設(shè)和管理水平，有效儲(chǔ)備倉(cāng)容達(dá)到700萬噸。大力推廣應(yīng)用綜合控溫、充氮?dú)庹{(diào)、倉(cāng)頂光伏發(fā)電等綠色生態(tài)儲(chǔ)糧新技術(shù)，全省綠色生態(tài)儲(chǔ)糧倉(cāng)容達(dá)到有效儲(chǔ)備倉(cāng)容的50%，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)糧生態(tài)化，確保糧食儲(chǔ)得好、調(diào)得動(dòng)、用得上。大力推廣和鼓勵(lì)重點(diǎn)糧食消費(fèi)（伙食）單位、城鄉(xiāng)居民適度儲(chǔ)存糧食，實(shí)現(xiàn)“官儲(chǔ)”與“民儲(chǔ)”相結(jié)合，建立健全全社會(huì)糧食安全共擔(dān)機(jī)制，切實(shí)提高全社會(huì)糧食安全保障水平。

（三）產(chǎn)業(yè)興糧保發(fā)展

立足糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，按照糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的要求，以先進(jìn)科技、人才為引領(lǐng)，以規(guī)?；?、品牌化為抓手，以糧食加工為重點(diǎn)，積極探索具有浙江特色的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路子。全省糧油加工能力達(dá)到1500萬噸，糧食產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1000億元。糧食加工業(yè)布局更加合理、發(fā)展水平明顯提升，糧食產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力明顯增強(qiáng)、質(zhì)量效益顯著提高。

（四）市場(chǎng)活糧保供應(yīng)

充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府指導(dǎo)作用，科學(xué)規(guī)劃糧食市場(chǎng)布局，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育多元市場(chǎng)主體，推進(jìn)流通方式創(chuàng)新，打造“糧食+互聯(lián)網(wǎng)”，加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、高效暢通、安全規(guī)范的糧食市場(chǎng)體系。全省糧食批發(fā)市場(chǎng)現(xiàn)貨交易量達(dá)到800萬噸，網(wǎng)上市場(chǎng)交易量達(dá)到300萬噸，80%以上社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成“放心糧油”示范店，散糧流通份額占原糧流通總量達(dá)到80%以上。

（五）依法管糧保質(zhì)量

按照建設(shè)法治糧食和依法行政的要求，加強(qiáng)監(jiān)管糧食隊(duì)伍建設(shè)，認(rèn)真履行法定職責(zé)，建立健全糧食質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、超標(biāo)糧食召回、糧食質(zhì)量安全信用檔案、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、舉報(bào)投訴等五大管糧機(jī)制，嚴(yán)格依法管糧，確保糧油質(zhì)量安全。

（作者系浙江省糧食局黨組書記、局長(zhǎng)）