文/姚少平

踐行“大糧食安全觀”建設(shè)高水平糧食安全保障體系

文/姚少平

“民可百年無貨，不可一朝有饑?！奔Z食安全關(guān)乎民生，關(guān)系經(jīng)濟全局，影響社會穩(wěn)定和國家主權(quán)，是治國理政的頭等大事。2016年3月，浙江省委、省政府為貫徹落實國家糧食安全新戰(zhàn)略，切實履行“配置資源保安全，發(fā)展產(chǎn)業(yè)活經(jīng)濟”兩大使命，構(gòu)建高水平糧食安全保障體系，率先提出了牢固樹立“大糧食安全觀”的新理念、新要求。

一、新形勢下確立“大糧食安全觀”的必要性

近年來，我國糧食生產(chǎn)連年豐收、流通能力顯著提升，確保了糧食安全，使13億人的飯碗牢牢地端在自己手里，但同時出現(xiàn)了一些新情況、新問題，對糧食工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看：一是耕地、淡水等資源環(huán)境“硬約束”加劇，發(fā)展糧食生產(chǎn)的制約因素增多；二是產(chǎn)銷脫節(jié)，部分品種階段性過剩嚴重；三是種糧成本上升，高產(chǎn)量與低效益并存，農(nóng)民增收難、財政負擔重。從需求環(huán)節(jié)看：一是隨著二胎政策全面放開及城市化加速，糧食消費需求呈剛性增長趨勢不會改變；二是隨著居民收入水平提高，糧食消費升級加快，品種、品質(zhì)結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯。從糧食市場看：一是供求總量緊平衡狀況在較長時期內(nèi)不會改變；二是國有糧食企業(yè)庫存高企，價格倒掛，“去庫存”任務(wù)艱巨；三是糧食質(zhì)量安全隱患多。從政策層面看：農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨糧食提價和政策補貼兩個“天花板”，生態(tài)環(huán)境和資源條件兩道“緊箍咒”，可供選擇的政策余地越來越少。

筆者認為，這些問題和矛盾的存在，主要是傳統(tǒng)糧食安全觀已不適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，側(cè)重追求數(shù)量，生產(chǎn)與消費脫節(jié)，市場機制不夠健全。只有按照中央提出的“五大發(fā)展理念”，以深化糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為目標，才能破解糧食經(jīng)濟中存在的矛盾。這其中,確立“大糧食安全觀”十分必要。

一是貫徹落實國家糧食安全戰(zhàn)略的必然要求。2014年中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議確立了國家糧食安全新戰(zhàn)略，提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的二十字方針，劃定了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線，明確了“中國人要把飯碗牢牢端在自己手中”的目標。這是新常態(tài)下黨中央對我國糧食安全戰(zhàn)略的最新定位，實施這一新戰(zhàn)略，客觀要求摒棄過去那種只重生產(chǎn)、收儲，只重數(shù)量安全的傳統(tǒng)糧食安全觀，確立從“大糧食”出發(fā)，謀劃糧食安全完整生態(tài)鏈的“大糧食安全觀”。 國家糧食局為落實國家糧食安全新戰(zhàn)略提出了糧食工作“配置資源保安全，發(fā)展產(chǎn)業(yè)活經(jīng)濟”兩大使命，拓展了新形勢下糧食工作的內(nèi)涵，“大糧食安全觀”就是“兩大使命”浙江化的具體實踐。

二是提高糧食安全保障能力的客觀需要。浙江省“七山一水兩分田”，人均耕地面積僅0.5畝，不到世界平均水平的14%，約為全國人均耕地的1/3。隨著城市化步伐加快，1996年以來，全省年均凈增建設(shè)用地約40萬畝。糧食總產(chǎn)量自2006年以來連續(xù)十年低于80億公斤，糧食自給率平均每年以將近1個百分點的速度在下降，2015年自給率只有36.4%，產(chǎn)需缺口超過1300萬噸。浙江的糧食安全保障再也不能像過去那樣，眼睛只盯住半畝耕地，生產(chǎn)依賴水稻單一種類，政策偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要放眼整體國土面積，提高各類耕地及非耕地資源的利用 ；要著眼全方位“大種類”，堅持水稻與旱糧并重；要從糧食全產(chǎn)業(yè)鏈謀劃，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這就要求立足浙江省情糧情，牢固樹立“大糧食安全觀”的理念。

三是推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。近幾年來，國內(nèi)糧食市場高產(chǎn)量、高成本、高庫存、高進口“四高疊加”，收購與銷售、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、國內(nèi)與國際、原糧與成品糧價格“四個倒掛”，存在這些問題的深層次矛盾就是糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、供需不協(xié)調(diào)所導致的。要從根本上解決這一問題，必須從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，使糧食生產(chǎn)、購銷、儲備、加工、科技服務(wù)等圍繞“最終消費”這一目標來安排。要減少盲目的行政干預(yù)，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，逐步建立起以“消費為導向”的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體系，更好地滿足居民優(yōu)質(zhì)化、多元化糧食消費需求，推動糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效。

四是轉(zhuǎn)變糧食工作理念方法的明智選擇。糧食安全問題“上熱下冷”傾向明顯。不少地方在上個世紀末實施的糧食流通體制改革中，只重“減法”甩包袱，忽視“加法”謀發(fā)展。有的市縣糧食管理部門，職能弱化，人員配置不足，難以高質(zhì)量完成工作任務(wù)。有的地方糧食部門基本上只管糧食“收購”和“儲備”，糧食局似乎成了“收購局、儲備局、流通局”，路子越走越窄，糧食部門也日趨邊緣化。確立和踐行“大糧食安全觀”，要求糧食工作從收儲為主向收儲加運銷全方位轉(zhuǎn)變，管理服務(wù)對象從國有糧食企業(yè)擴展到全社會， 真正做到“立足糧食、跳出糧食”，從經(jīng)濟、民生、發(fā)展的大局出發(fā)，立足長遠謀劃糧食工作和事業(yè)發(fā)展，走出一條持續(xù)發(fā)展的糧食工作新路子。

二、“大糧食安全觀”的主要內(nèi)涵

“大糧食安全觀”是指在遵循自然法則、尊重經(jīng)濟規(guī)律的前提下，從大糧食視角謀劃，全面促進糧食經(jīng)濟全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，以滿足人們?nèi)找尕S富、不斷增長的消費需求的糧食安全工作新理念。其主要內(nèi)容從產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系上看包括生產(chǎn)、加工、購銷、儲備、消費和科技服務(wù)安全，從邏輯關(guān)系上看包括數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)安全。它是產(chǎn)能安全與產(chǎn)量安全、供給安全與消費安全、流通安全與儲備安全、生態(tài)安全與質(zhì)量安全、糧食安全與食物安全并重的全新的糧食安全觀。其核心要義和實現(xiàn)路徑就是要樹立“五大理念”，做到“五個并重”：

（一）樹立“大種類”的理念，堅持水稻與旱糧并重，重點在旱糧端發(fā)力

“粗糧產(chǎn)業(yè)化、雜糧主食化”是國家新糧食安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是向非耕地資源要糧食的重要舉措，它既能提高土地利用率和糧食生產(chǎn)能力，又能適應(yīng)消費多樣化、營養(yǎng)化的需要。浙江省人多地少，且糧經(jīng)爭地矛盾突出。在耕地開發(fā)已近極限的情況下，發(fā)展旱糧生產(chǎn)的潛力不小。要維持相應(yīng)的糧食生產(chǎn)能力，減緩糧食自給率下降速度，提高糧食安全保障水平，必須牢固樹立“大種類”的理念，堅持水稻與旱糧一起抓，并在大力促進旱糧生產(chǎn)上做好文章。

（二）樹立“大儲備”的理念，堅持“官儲”與“民儲”并重，重點在“民儲”端發(fā)力

我國現(xiàn)行糧食儲備體系是以國家和各級政府儲備為主的一種機制，分散的生產(chǎn)者很少有正常儲備，廣大消費者很少有安全儲備，經(jīng)營者逐利考慮買漲不買落，往往是糧價上漲趨勢中多儲，下跌中少儲或基本不儲。一旦遭受自然災(zāi)害或突發(fā)事件，加工、物流、供應(yīng)等環(huán)節(jié)很難適應(yīng)居民每天消費需要的短期沖擊，而且加重了國家財政負擔。所以踐行“大糧食安全觀”，大力倡導社會化儲備，儲糧于民，補齊糧食儲備體系短板，既是當前去庫存、緩解國儲壓力、減輕財政負擔的需要，也是完善糧食儲備體系和安全應(yīng)急體系的客觀要求。

（三）樹立“大糧源”的理念，堅持省內(nèi)、省外糧源并重，重點在供給端發(fā)力

2005年以來，浙江每年糧食產(chǎn)需缺口超過100億公斤，目前自給率只有1/3左右。資源、環(huán)境空間約束和剛性需求增加雙重擠壓，產(chǎn)需缺口大的狀況難以改變，“十三五”期間糧食對外依存度將達68%左右。因此浙江省糧食工作必須長期樹立“大糧源”理念，堅持“兩種手段”結(jié)合并用，“兩個市場”“兩種資源”一起利用，以保障糧食消費和經(jīng)濟發(fā)展需要。

（四）樹立“大產(chǎn)業(yè)”的理念，堅持政府有形之手和市場無形之手并重，重點在糧食產(chǎn)業(yè)端發(fā)力

浙江是經(jīng)濟強省，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟卻與整體經(jīng)濟發(fā)展水平很不相稱，2015年全省糧油加工企業(yè)總產(chǎn)值在各省（區(qū)、市）中排名靠后，并且普遍規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)層次較低，區(qū)域分布不平衡，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，競爭力不強。多數(shù)糧油加工企業(yè)以初加工為主，糧食轉(zhuǎn)化與主食產(chǎn)業(yè)化企業(yè)只占15.6%。為此，浙江省政府于2016年10月出臺了《關(guān)于加快糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的意見》，積極探索具有浙江特色的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展新路子，促進糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并邁上中高端水平。

（五）樹立“大消費”的理念，堅持糧食數(shù)量和結(jié)構(gòu)并重，重點在結(jié)構(gòu)端發(fā)力

隨著居民生活水平不斷提高，人們的膳食觀念日趨科學合理，對食物的多元化需求已然成了一種客觀趨勢。人們不但要求“吃得飽”，更要求“吃得好”“吃得安全”、“吃得營養(yǎng)”、“吃得健康”。把糧食功能從填飽肚子提升到健康營養(yǎng)，意義重大，糧食部門要順應(yīng)這個趨勢，從注重數(shù)量向重視品質(zhì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，大力推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以市場為導向、以滿足消費為目標，讓“中國好糧油”走進市場、走進家庭，把糧食這篇文章做得更大更強、更加豐富多彩。

三、貫徹落實“大糧食安全觀”的思路舉措

樹立和落實“大糧食安全觀”，浙江的糧食工作要立足糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線，圍繞“五糧五?！卑l(fā)展重點，補齊短板、強化支撐、提升發(fā)展，努力構(gòu)建高水平糧食安全保障體系。到2020年，實現(xiàn)“糧源更充裕、儲糧更生態(tài)、產(chǎn)業(yè)更壯大、市場更活躍、監(jiān)管更規(guī)范”的目標。

（一）內(nèi)外聚糧保糧源

穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)特別是旱糧生產(chǎn)，省內(nèi)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在750萬噸左右，確保一定的糧食自給率。完善“訂單糧食”收購政策，做好糧食收購工作，推進糧食收購“一站式”機械化服務(wù)。建立“三位一體”的糧食產(chǎn)銷合作模式，重點推進周邊省、東北地區(qū)，以及河南、山東等中部糧食主產(chǎn)省的合作，省外糧源基地達到500萬畝。充分利用國際市場糧源，重點進口浙江短缺的糧食品種。通過多措并舉，吸引省外、國外糧源進入浙江市場，彌補并滿足浙江巨大的糧食產(chǎn)需缺口和消費需求。

（二）生態(tài)儲糧保應(yīng)急

按照“倉廩現(xiàn)代化、儲糧生態(tài)化、信息智慧化、管理星級化”的標準，實現(xiàn)從傳統(tǒng)“四無糧倉”向現(xiàn)代“四化糧庫”的跨越，全面提升糧庫建設(shè)和管理水平，有效儲備倉容達到700萬噸。大力推廣應(yīng)用綜合控溫、充氮氣調(diào)、倉頂光伏發(fā)電等綠色生態(tài)儲糧新技術(shù)，全省綠色生態(tài)儲糧倉容達到有效儲備倉容的50%，實現(xiàn)儲糧生態(tài)化，確保糧食儲得好、調(diào)得動、用得上。大力推廣和鼓勵重點糧食消費（伙食）單位、城鄉(xiāng)居民適度儲存糧食，實現(xiàn)“官儲”與“民儲”相結(jié)合，建立健全全社會糧食安全共擔機制，切實提高全社會糧食安全保障水平。

（三）產(chǎn)業(yè)興糧保發(fā)展

立足糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，按照糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的要求，以先進科技、人才為引領(lǐng)，以規(guī)?；⑵放苹癁樽ナ?，以糧食加工為重點，積極探索具有浙江特色的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展新路子。全省糧油加工能力達到1500萬噸，糧食產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到1000億元。糧食加工業(yè)布局更加合理、發(fā)展水平明顯提升，糧食產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活力明顯增強、質(zhì)量效益顯著提高。

（四）市場活糧保供應(yīng)

充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同時更好發(fā)揮政府指導作用，科學規(guī)劃糧食市場布局，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育多元市場主體，推進流通方式創(chuàng)新，打造“糧食+互聯(lián)網(wǎng)”，加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序、高效暢通、安全規(guī)范的糧食市場體系。全省糧食批發(fā)市場現(xiàn)貨交易量達到800萬噸，網(wǎng)上市場交易量達到300萬噸，80%以上社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成“放心糧油”示范店，散糧流通份額占原糧流通總量達到80%以上。

（五）依法管糧保質(zhì)量

按照建設(shè)法治糧食和依法行政的要求，加強監(jiān)管糧食隊伍建設(shè)，認真履行法定職責，建立健全糧食質(zhì)量安全風險監(jiān)測、超標糧食召回、糧食質(zhì)量安全信用檔案、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、舉報投訴等五大管糧機制，嚴格依法管糧，確保糧油質(zhì)量安全。

（作者系浙江省糧食局黨組書記、局長）