■劉孟乾

基層民生資金內(nèi)部控制探析

■劉孟乾

本文針對(duì)基層民生資金投入不到位、撥付不規(guī)范、使用不合理、會(huì)計(jì)核算不合規(guī)等問題，提出了健全民生資金管理體系、強(qiáng)化民生資金日常管理、加強(qiáng)民生資金的監(jiān)督等對(duì)策。

基層；民生資金；內(nèi)部控制

一、引言

近年來，湖南省長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)政府堅(jiān)持民生優(yōu)先，在搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，大力構(gòu)建和諧社區(qū)，在實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時(shí)做到民生配套，連續(xù)多年將80%以上的財(cái)力投向民生領(lǐng)域。2015年區(qū)本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算總支出462235萬元，民生支出占比達(dá)85.24%。其中7200余萬元保障低保、救助、優(yōu)撫和殘疾人事業(yè)，1700萬元用于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)，12400余萬元支持學(xué)校的修建和設(shè)備采購，10800余萬元用于瀏陽河文旅產(chǎn)業(yè)帶和東岸風(fēng)光帶建設(shè)，55900余萬元用于推進(jìn)農(nóng)安老舊社區(qū)等改造，32300余萬元用于“大拆違”，較好地保證了全區(qū)民生福祉的投入和建設(shè)。民生資金的內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、對(duì)象多、項(xiàng)目雜。隨著人口老齡化程度的不斷深入，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，社會(huì)民眾受益規(guī)模不斷擴(kuò)大，民生資金內(nèi)部控制的壓力逐漸加大，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)陡增。加強(qiáng)基層民生資金的內(nèi)部控制，有利于完善地方政府財(cái)政管理的職能，為社會(huì)民眾謀福祉，預(yù)防“雁過拔毛”式財(cái)政腐敗。

二、基層民生資金內(nèi)部控制存在的問題

（一）資金投入管理欠到位

由于民生資金申報(bào)審核不嚴(yán)，導(dǎo)致少數(shù)單位采取虛報(bào)人數(shù)、偽造名冊(cè)等手段套取上級(jí)撥付的財(cái)政資金；由于地方財(cái)政財(cái)力有限，無法提供配套資金；由于審核不嚴(yán)，部分地方?jīng)]有嚴(yán)格按照中央和省市有關(guān)規(guī)定合理分配民生資金；由于主管部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，出現(xiàn)民生資金多頭管理、資金安排重復(fù)或交叉現(xiàn)象，導(dǎo)致資金浪費(fèi)、效率低下。個(gè)別單位通過非正常渠道，打通各種關(guān)系，向上級(jí)申報(bào)所謂的“帶帽”專項(xiàng)資金，以彌補(bǔ)自身經(jīng)費(fèi)不足，而不是用在民生刀刃項(xiàng)目上。

（二）資金撥付不及時(shí)

民生資金涉及部門多、項(xiàng)目雜、資金分散，部分地方財(cái)政部門或主管部門未按規(guī)定及時(shí)撥付資金，造成資金滯撥，影響民生資金應(yīng)急救濟(jì)的效應(yīng)；部分地方財(cái)政部門沒有嚴(yán)格按照民生項(xiàng)目資金財(cái)政報(bào)賬制度和財(cái)政直接支付制度的規(guī)定進(jìn)行資金撥付，而是將民生資金直接撥付到主管部門，由主管部門將資金支付到項(xiàng)目實(shí)施單位，造成資金監(jiān)管的漏洞。甚至還有少數(shù)地方財(cái)政部門未按規(guī)定通過“一卡通”或“一折通”方式發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼資金給相應(yīng)的救助對(duì)象，采取現(xiàn)金發(fā)放的方式顯然不利于資金的監(jiān)管。

（三）資金使用不合規(guī)

近年來，從養(yǎng)老金、優(yōu)撫金、新農(nóng)合資金到征地補(bǔ)償、危房補(bǔ)償?shù)让裆Y金成為基層腐敗的重災(zāi)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貴州省紀(jì)委2015年通報(bào)的13件發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，9件與扶貧資金、危房改造補(bǔ)助等有關(guān)。部分基層單位采取人為降低標(biāo)準(zhǔn)的方式，截留、挪用民生資金；個(gè)別基層干部利用職務(wù)之便弄虛作假，偽造申報(bào)材料，虛報(bào)、冒領(lǐng)民生資金，甚至不擇手段貪占低保金、騙取救災(zāi)款、克扣困難補(bǔ)助、侵吞征地補(bǔ)償款。個(gè)別單位借其他已完工的項(xiàng)目做替身，通過簽訂虛假合同、編制虛假預(yù)決算、虛列支出等方法騙取民生專項(xiàng)資金；通過虛報(bào)大項(xiàng)目，實(shí)際實(shí)施小項(xiàng)目，虛增項(xiàng)目工程量，以此騙取和套取專項(xiàng)資金；通過資金回流方式，以?？?、贊助、設(shè)計(jì)等名義從項(xiàng)目單位收回部分專項(xiàng)資金，導(dǎo)致民生資金的流失和浪費(fèi)。

（四）會(huì)計(jì)核算不規(guī)范

部分基層單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，支出手續(xù)不完善，報(bào)賬手續(xù)不嚴(yán)、未按規(guī)定分賬核算，專戶管理，不能清晰反映資金收支及結(jié)余情況；在專項(xiàng)資金的列支中，個(gè)別單位借項(xiàng)目申報(bào)前期費(fèi)用名義記入單位的經(jīng)費(fèi)賬，混淆視聽，形成了事實(shí)上的擠占挪用。

三、完善基層民生資金內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）健全民生資金管理體系

1.夯實(shí)民生資金的預(yù)算管理。

根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，制定分年度的民生資金計(jì)劃。財(cái)政部門依據(jù)政府制定的中長(zhǎng)期民生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合預(yù)算年度民生工作的重點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)與評(píng)估，合理編制財(cái)政民生資金支出預(yù)算，力求民生項(xiàng)目預(yù)算精細(xì)化，確保各項(xiàng)民生政策落到實(shí)處。進(jìn)一步深化財(cái)政資金支付制度改革，全面推進(jìn)國(guó)庫集中支付制，逐步減少財(cái)政實(shí)撥資金的范圍，明確民生資金申報(bào)與實(shí)施程序，簡(jiǎn)化資金撥付環(huán)節(jié)，推行限時(shí)辦結(jié)，促使民生資金按進(jìn)度及時(shí)足額撥付。對(duì)于上級(jí)財(cái)政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付民生資金，應(yīng)限時(shí)下達(dá)到有關(guān)部門、辦事處和街道社區(qū)，確保民生支出預(yù)算執(zhí)行到位。

2.實(shí)施民生資金鏈的全程管控。

民生資金鏈管理涉及到政府、業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門、民政部門等多環(huán)節(jié)作業(yè)，包含了政策理解、指標(biāo)核對(duì)、資金落實(shí)、會(huì)計(jì)核算等內(nèi)容。為此，一方面，按照民生資金有關(guān)民生資金管理規(guī)定，主管部門、地方財(cái)政預(yù)算、國(guó)庫、資金對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)財(cái)、社保、經(jīng)建、監(jiān)督等涉及的科室應(yīng)相互協(xié)調(diào)與合作，保證資金鏈暢通。財(cái)政部門嚴(yán)格資金審批程序，明確部門申報(bào)時(shí)限，嚴(yán)格執(zhí)行申報(bào)—調(diào)查—初審—復(fù)核—審批—撥款程序，強(qiáng)化資金撥付事前監(jiān)管；地方人力資源和社保管理部門定期對(duì)離退休人員、精簡(jiǎn)退職人員、遺屬補(bǔ)助對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格審查，有效防止虛報(bào)冒領(lǐng)工資補(bǔ)助或“吃空餉”問題的出現(xiàn)；民政部門對(duì)社會(huì)救助資金實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，通過銀行直接將相關(guān)款項(xiàng)打入救助對(duì)象賬戶，減少中間環(huán)節(jié)，降低資金管理風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)從民生專項(xiàng)項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、指標(biāo)劃撥、資金配套、撥付、使用和后續(xù)持續(xù)性監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)矩陣，梳理各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作流程，制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，揭示節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)的應(yīng)對(duì)措施,提高民生資金縱向管理的效能。

3.規(guī)范民生資金會(huì)計(jì)核算。

嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度和社會(huì)保障會(huì)計(jì)制度等進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。實(shí)行專戶管理、專賬核算、封閉運(yùn)行的報(bào)賬制管理，做到支出核算明確到具體項(xiàng)目層級(jí)，杜絕民生資金串戶使用。

4.開展民生資金專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)。

積極探索以績(jī)效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的民生支出績(jī)效考評(píng)體系，建立民生資金使用管理的“問效制”和“問責(zé)制”，對(duì)民生資金項(xiàng)目的組織申報(bào)、篩選立項(xiàng)、實(shí)施管理、監(jiān)督檢查等進(jìn)行全過程評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行、項(xiàng)目資金的使用情況等進(jìn)行重點(diǎn)考核，將民生資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度同類項(xiàng)目預(yù)算資金分配與調(diào)整的主要依據(jù)。對(duì)于民生資金閑置與浪費(fèi)的項(xiàng)目，應(yīng)減少下年度預(yù)算資金安排，并將民生支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與地方單位年度考核、領(lǐng)導(dǎo)干部考核掛鉤，做到“用錢必問效、無效必追責(zé)”，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)與緊迫感，構(gòu)建事前有績(jī)效目標(biāo)、事中有績(jī)效監(jiān)控、事后有績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程預(yù)算績(jī)效管理體系。

5.推進(jìn)民生資金使用信息公開。

進(jìn)一步完善民生資金使用信息公開公示制度，嚴(yán)格按照相關(guān)程序?qū)嵉睾瞬?、審批民生資金撥付對(duì)象，并及時(shí)張榜公示。對(duì)與群眾利益息息相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障以及“三農(nóng)”等方面的財(cái)政專項(xiàng)支出，應(yīng)予以重點(diǎn)公開。地方政府相關(guān)部門和單位應(yīng)建立長(zhǎng)期專用的公示欄，確保永久性公示制度落實(shí)到位，打造民生資金支出的“陽光錢柜”，提高民生資金使用的透明度。

（二）構(gòu)建民生資金監(jiān)督機(jī)制

1.實(shí)行民生資金使用全過程的監(jiān)督。

實(shí)行民生資金使用全過程的監(jiān)督需做好以下工作：第一，圍繞民生資金總體情況，全面掌握民生資金管理基本情況、收支規(guī)模、資金來源、類型結(jié)構(gòu)、資金投向和全部項(xiàng)目安排，檢查資金計(jì)劃、資金投向是否符合政策要求，是否按照規(guī)劃下達(dá)計(jì)劃和分配資金，是否按規(guī)定程序進(jìn)行申報(bào)、審批（備案）和立項(xiàng)。第二，指定專人負(fù)責(zé)民生資金的分類監(jiān)管，采取前期核實(shí)、實(shí)地考查和抽樣檢查相結(jié)合的方法，對(duì)民生資金的申報(bào)、撥付、管理和使用情況進(jìn)行全程監(jiān)督。建立基層街道、社區(qū)監(jiān)督小組及特邀監(jiān)督員崗位，按類別分項(xiàng)目逐項(xiàng)稽查，重點(diǎn)稽查撥款程序是否合規(guī)、撥款手續(xù)是否完善、資金撥付是否及時(shí)、資金使用是否合理。

2.加強(qiáng)民生資金的專項(xiàng)審計(jì)。

地方政府審計(jì)部門應(yīng)強(qiáng)化民生資金的專項(xiàng)審計(jì)功效，具體應(yīng)做好以下工作：一是做好審前調(diào)查，了解民政專項(xiàng)資金的申報(bào)、審核、發(fā)放流程，了解主要業(yè)務(wù)的操作流程、民政資金賬號(hào)等相關(guān)內(nèi)容，從源頭上掌握民政資金的分布狀況。二是嚴(yán)格項(xiàng)目審查，審查民政專項(xiàng)資金享受對(duì)象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定，有無弄虛作假、冒名頂替、人為調(diào)整補(bǔ)助等現(xiàn)象；審查有無隨意擴(kuò)大民政專項(xiàng)資金使用范圍，有無擠占、挪用、串用、私分和虛列支出等問題。三是及時(shí)獲取審計(jì)證據(jù)，包括街鎮(zhèn)及直發(fā)民政專項(xiàng)資金安排明細(xì)表，五保戶、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保人員、優(yōu)撫對(duì)象的名單、身份證、“一卡通”賬號(hào)等資料或電子數(shù)據(jù)，核實(shí)發(fā)放金額是否與財(cái)政撥入金額相符。四是出具專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，從發(fā)放程序是否合規(guī)、是否及時(shí)足額發(fā)放，管理和使用是否有效等方面作出審計(jì)評(píng)價(jià)，提出審計(jì)建議。

3.加大對(duì)民生資金腐敗問題的查處力度。

地方政府紀(jì)檢監(jiān)察部門定期進(jìn)行民生資金的重點(diǎn)專項(xiàng)整治，對(duì)發(fā)生在低保醫(yī)保、扶貧救濟(jì)、拆遷補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域的截留、擠占、挪用以及權(quán)錢交易、貪污私分等“雁過拔毛”式腐敗問題堅(jiān)決保持“零容忍”，做到露頭就打，以查促防。加大對(duì)民生資金違法、違紀(jì)、違規(guī)問題的懲處力度，對(duì)已查出的問題及時(shí)作出處理，對(duì)發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行檢查核實(shí)，對(duì)問題突出的單位和部門要限期整改，對(duì)拒不整改或整改不到位、不徹底的要嚴(yán)肅追究責(zé)任，減少民生資金領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”，確保民生資金使用的安全、高效。

［1］盧輝.創(chuàng)新民生資金整合機(jī)制［J］.政策，2016，（1）.

［2］劉佳妮.加強(qiáng)民生資金監(jiān)管的對(duì)策與建議［J］.廣西教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（2）.

（作者單位：湖南省長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)財(cái)政局）

2016年度湖南省會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)科研重點(diǎn)課題《基層財(cái)政內(nèi)部控制應(yīng)用研究》階段性成果。