■李星吾 李滾源

“六張清單”探索政策跟蹤審計

■李星吾 李滾源

政策跟蹤審計已經(jīng)成為審計機關(guān)當(dāng)前工作重心，它是國家治理現(xiàn)代化賦予國家審計的一項新使命，但其實踐與理論研究尚處于起步階段。筆者試著從審計實務(wù)入手進(jìn)行探索，以期促進(jìn)政策跟蹤審計工作有效開展。

穩(wěn)增長政策；跟蹤審計；實務(wù)探索

近年來，為了推動經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，切實落實四個全面的戰(zhàn)略布局，黨中央國務(wù)院做出了穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等一系列重大的決策部署，出臺了涉及多個領(lǐng)域的重大政策措施，這些決策部署和重大政策措施的落地生根和不斷完善，是我國成功跨越“中等收入陷阱”、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的重要舉措。但在政策的傳遞和執(zhí)行過程中，不可避免地存在一些變形、遺漏或者偏差，正是在這樣的基礎(chǔ)上，政策跟蹤審計應(yīng)運而生。

政策跟蹤審計涉及的政策眾多，內(nèi)容非常廣泛。這項工作是國家治理現(xiàn)代化賦予國家審計的新使命，對于審計機關(guān)來說，是一項全新的工作。自2014年以來，全國審計機關(guān)已持續(xù)開展了三年，筆者全過程參與。從審計實踐的角度考量，筆者認(rèn)為，做好政策跟蹤審計，應(yīng)當(dāng)從“六張清單”入手。

一、熟知政策清單

作為一名審計人員，在政策跟蹤審計中，首先應(yīng)當(dāng)熟知國家各項政策的內(nèi)容、要求以及各地落實措施，然后督促這些政策措施最先一公里盡快啟程，最后一公里盡快打通。

1.熟知政策出臺背景。一項政策的出臺，總有它的歷史背景和現(xiàn)實意義，審計人員只有全面理解和掌握了政策出臺的背景，才能領(lǐng)會政策貫徹落實的現(xiàn)實意義，才能知曉政策跟蹤審計要做什么、怎么做？才能對政策的貫徹落實情況作出評判。如：“營改增”政策措施出臺背景，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，增值稅和營業(yè)稅并立打破了商品和勞務(wù)流轉(zhuǎn)課稅方式的統(tǒng)一性，進(jìn)而形成了不公平課稅格局。這種稅收體制不適應(yīng)、不完善的問題日益凸顯，已經(jīng)不利于、不適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要。正是在這樣的背景下，國務(wù)院今年全面調(diào)整稅收體制，在全國推行“營改增”政策。這項政策的出臺不只是簡單的稅制轉(zhuǎn)換，而是有利于消除重復(fù)征稅，平衡行業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型、服務(wù)業(yè)發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新、解決分稅制弊端、破解混合銷售和兼營造成的征管困境。

2.熟知政策主要內(nèi)容。近三年來，黨中央國務(wù)院先后出臺了300多項政策措施，為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險指明了方向，審計人員在政策跟蹤審計過程中，應(yīng)當(dāng)對這些政策措施進(jìn)行梳理，分門別類加以掌握。要熟知政策措施相關(guān)條款，并將這些條款內(nèi)容與實際工作進(jìn)行逐一對比，從中找出差距、分析原因。審計開始前，審計組長應(yīng)當(dāng)組織審計人員充分準(zhǔn)備，全面收集與審計事項相關(guān)的各項政策措施，必要時，組織大家共同學(xué)習(xí)、研究，深刻領(lǐng)會政策措施精髓，熟練應(yīng)用到審計工作當(dāng)中去。對不同行業(yè)、不同專業(yè)的相關(guān)政策，必要時還應(yīng)當(dāng)征詢和傾聽專家意見。

3.熟知政策例外原則。前面已經(jīng)提到，一項政策的出臺總有它的歷史背景，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東西發(fā)展懸殊一直存在，因此，某些政策的出臺可能會設(shè)置一定的限制條件和例外原則。作為審計人員，在全面掌握政策出臺背景和主要內(nèi)容的同時，還應(yīng)當(dāng)熟悉這些限制條件和例外原則，更好地應(yīng)用到實際工作中去，對不同的地方、不同的事項，不能千篇一律、照本宣科，要因地制宜、實事求是。當(dāng)然，審計人員也不能隨心所欲，任意枉為，要將限制條件和例外原則與實際工作進(jìn)行對照，逐一甄別，對符合例外原則的，要大力支持，對不符合例外原則的，則堅決制止。

二、報送資料清單

政策跟蹤審計涉及面廣、政策性強，時間緊、工作量大。審計人員進(jìn)駐審計現(xiàn)場后，在開好審計進(jìn)點會，詳細(xì)布置任務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)要求各被審計對象準(zhǔn)備和提供審計資料，要開具報送資料清單，要求各被審計對象“照單吃面”。

1.報送資料清單要具體。當(dāng)前政策跟蹤審計實行分季度確定審計重點，明確上報要求的作法，審計人員在現(xiàn)場審計過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個季度確定的審計重點所涉及的被審計對象，逐一擬定報送資料清單。報送資料根據(jù)資料性質(zhì)分為項目建設(shè)資料、工作推進(jìn)資料、各類政策文件、各類工作總結(jié)、項目成果資料等；根據(jù)資料形成時間分為事前管理資料、事中形成資料、事后結(jié)果資料等；根據(jù)資料來源不同分為外部提供資料、內(nèi)部形成資料等。審計人員要根據(jù)審計實施方案要求，結(jié)合被審計對象特點，分門別類列示報送資料清單，報送資料清單要做到盡量完整、具體，能列示報送資料具體名稱的要列示名稱，能列示報送資料形成時間的要列示時間范圍，能說明用途的要說明用途，以便于被審計對象充分理解審計人員意圖，做到有的放矢、有效提交資料。報送資料清單切忌模棱兩可、模糊不清，讓人無所適從。審計人員不是萬能的，對一些不清楚、把握不準(zhǔn)確的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)虛心向被審計對象請教，特別是對一些專業(yè)性較強的事項，審計人員要在充分聽取被審計對象意見的基礎(chǔ)上，要求其提交相關(guān)資料，切忌過濫過雜，讓人感覺你是外行甚至反感，以致敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事。

2.資料報送要明確時間要求。政策跟蹤審計時間緊、任務(wù)重、要求高，有效收集相關(guān)資料是做好政策跟蹤審計的前提和關(guān)鍵所在。審計人員在向被審計對象列示報送資料清單的同時，應(yīng)當(dāng)明確提出提交資料的時間要求，特別是針對時效性強的審計事項，審計人員應(yīng)當(dāng)書面提出時間要求，并向被審計對象曉以利害，被審計對象資料報送時，審計人員應(yīng)當(dāng)注明收到時間，為下一步責(zé)任劃分奠定基礎(chǔ)。

3.資料報送要強調(diào)責(zé)任劃分。審計人員在要求被審計對象報送資料的同時，應(yīng)當(dāng)告知其不按時提供資料的責(zé)任，告知形式可以采取口頭告知，也可以書面告知，口頭告知又可分為當(dāng)面告知、電話告知，書面告知包括傳真告知、信函告知、信息告知等。對重大事項提交資料時間應(yīng)當(dāng)以書面告知為主。在資料提供環(huán)節(jié)進(jìn)行責(zé)任劃分，不是審計人員推卸責(zé)任，政策跟蹤審計的關(guān)鍵和出發(fā)點是為了促進(jìn)工作，沒有被審計對象的積極配合、認(rèn)真整改，政策跟蹤審計就發(fā)揮不了作用，這一環(huán)節(jié)強調(diào)責(zé)任劃分實質(zhì)上是為了促使被審計對象高度重視，積極配合審計。

三、審計重點清單

政策跟蹤審計各個時期有不同的審計重點，審計人員要做到了然于心，要根據(jù)審計實施方案分工具體、責(zé)任明確。審計組長要全面負(fù)責(zé)，要對審計組成員知根知底、合理分配任務(wù)；對重大審計事項，要制定切實可行的取證方案，列示取證路徑，建立完整的證據(jù)鏈；復(fù)雜疑難事項要充分取證，分析背景，分清責(zé)任。

1.嚴(yán)格實施審計方案。審計實施方案是審計人員現(xiàn)場審計的指揮棒、路線圖，一個審計項目的成功與否取決于審計實施方案的可行性和可操作性，組建審計組時，應(yīng)當(dāng)充分考慮項目的特殊性，合理配備審計人員，審計組長在制定審計實施方案時，要充分考慮審計組成員的構(gòu)成和專業(yè)特點，合理確定取證范圍和重點，逐一進(jìn)行人員分工和調(diào)配，明確取證責(zé)任。審計實施方案的制定不能好高騖遠(yuǎn)、不切實際，也不能敷衍塞責(zé)、馬虎了事，方案一旦制定，就要付諸實施。取證過程中，審計組長還應(yīng)當(dāng)關(guān)注審計組成員取證工作進(jìn)展，適時調(diào)整分工。

2.重點事項集體研究。政策跟蹤審計開展以來，自上至下制定出臺了審計工作方案，明確了審計重點，主要包括五個方面：重大建設(shè)工程的推進(jìn)情況、項目資金到位和財政資金統(tǒng)籌盤活情況、重大政策措施的貫徹落實情況、簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，釋放市場活力情況、防范風(fēng)險隱患情況等，審計人員主要圍繞這五大工作目標(biāo)開展審計，并突出不同階段、不同地方的工作特色。針對這五大工作重點，審計組在制定審計實施方案時，應(yīng)當(dāng)堅持重大事項集體研究，科學(xué)制定取證方法。首先，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項目地的實際，明確取證方向；其次，應(yīng)當(dāng)結(jié)合取證復(fù)雜程度，明確取證方法；第三，應(yīng)當(dāng)結(jié)合取證結(jié)果，明確定性定責(zé)；第四，應(yīng)當(dāng)結(jié)合整改可能，明確建議意見。

3.充分聽取不同意見。政策跟蹤審計的根本出發(fā)點是促進(jìn)政策落地生根，對一些發(fā)生在改革層面的問題，要允許先行先試；對一些破壞改革進(jìn)程的問題，要大膽披露；對一些與改革相悖的問題，要敢于亮劍。審計過程中，充分聽取被審計對象意見，不能人云亦云，如：對簡政放權(quán)政策的審計，我們經(jīng)常會碰到，隔一段時間國務(wù)院就會公布取消和下放的行政審批權(quán)的情況，但是這些行政審批權(quán)的下放和取消是不是落到了實處，有關(guān)部門是真取消還是假取消，是真下放還是假下放，是明放暗不放還是放虛不放實等，就應(yīng)當(dāng)多方面、多層次聽取意見，既要聽取當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)職能部門的意見，也要聽取企業(yè)和當(dāng)事者的意見，以利推動簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、釋放市場活力政策措施落到實處。

四、發(fā)現(xiàn)問題清單

現(xiàn)場審計結(jié)束后，審計人員應(yīng)當(dāng)對照審計實施方案，根據(jù)審計分工，及時提交發(fā)現(xiàn)問題清單，審計組長應(yīng)當(dāng)對照審計工作底稿，逐一查漏補缺，提出補證要求。發(fā)現(xiàn)問題清單要符合取證要求，既要做到充分、合法，又要做到合理、有效。

1.要做好證據(jù)分類。單一的審計證據(jù)證明力是有限的、孤立的，審計人員應(yīng)當(dāng)善于將審計證據(jù)進(jìn)行分類，分析同類問題的共性并加以剖析。這里所指的證據(jù)分類，不是指理論上的分類，而是指審計證據(jù)與審計實務(wù)對應(yīng)的分類，也就是說，要對照審計實施方案所確定的審計重點，逐一排查審計證據(jù)，按照審計報告排序所需進(jìn)行歸類，分析審計證據(jù)是否已經(jīng)滿足審計報告需要，由此確定是否進(jìn)一步補充證據(jù)。

2.要分析證據(jù)關(guān)聯(lián)。孤立的審計證據(jù)有時不能說明問題，審計人員就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析證據(jù)，將所有指向同一事件的審計證據(jù)篩查出來，分析這些證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，找出和提煉問題的本質(zhì)特性，指出問題形成的主、客觀原因。如：在“雁過拔毛”式腐敗專項整治審計中，發(fā)現(xiàn)某單位存在向企業(yè)違規(guī)收費問題，該單位給出的解釋是經(jīng)費不足，這一理由看似成立，但進(jìn)一步審計其經(jīng)費開支時發(fā)現(xiàn)其存在違規(guī)發(fā)放津補貼現(xiàn)象，將兩者關(guān)聯(lián)起來分析，不難發(fā)現(xiàn)其經(jīng)費不足的理由就站不住腳了。

3.要提取證據(jù)要件。審計取證過程中，審計人員要善于提取證據(jù)要件，一份完整的審計證據(jù)，要將事件的來龍去脈說得清楚明白，要將事件產(chǎn)生的原因和后果剖析透徹，要將事件的責(zé)任和處置擺列出來。政策跟蹤審計中，我們經(jīng)常會涉及重大建設(shè)項目推進(jìn)情況，在對重大建設(shè)項目進(jìn)行審計取證時，我們就應(yīng)當(dāng)針對項目建設(shè)內(nèi)容、計劃投資、建設(shè)工期、報建手續(xù)、施工管理、竣工驗收、資金撥付等要件逐項取證，并將這些證據(jù)有效串聯(lián)起來，形成一個完整的證據(jù)鏈，來說明要揭示的問題和問題形成的原因、解決辦法等。

五、審計整改清單

政策跟蹤審計注重的是事前介入、事中跟進(jìn)、事后評估，這一審計模式更注重的是治病救人、懲治結(jié)合、重在整改。審計機關(guān)在跟蹤審計結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)開出整改清單、提出整改要求、明確整改時限、落實整改責(zé)任。

1.整改內(nèi)容要完整。整改清單是要求被審計對象進(jìn)行整改的具體事項，整改清單要完整地列示整改內(nèi)容，整改內(nèi)容應(yīng)當(dāng)言簡意賅、分項列示，不能雜亂無章、產(chǎn)生歧義。

2.整改要求要具體。整改清單的目的是促使被審計對象整改，因此，整改要求應(yīng)當(dāng)明確、具體，要有可操作性，對于一些既定事實，確實無法整改的，應(yīng)當(dāng)提出制止性意見，或移交或問責(zé)，以儆效尤，杜絕類似事件再次發(fā)生。

3.整改時限要明確。政策跟蹤審計是一項時效性很強的工作，因而整改時限尤顯重要，審計機關(guān)在發(fā)送整改清單時，針對不同的審計對象和審計事項，應(yīng)當(dāng)明示整改時限，限期整改。

六、成果轉(zhuǎn)化清單

政策跟蹤審計不同于傳統(tǒng)審計，不能只局限于監(jiān)督，要更多地發(fā)揮服務(wù)、促進(jìn)作用，因此，要注重審計成果轉(zhuǎn)化。

1.成果轉(zhuǎn)化要切中要害。審計成果轉(zhuǎn)化是有效發(fā)揮審計作用的重要手段，審計不能成為一個“悶葫蘆”，特別是政策跟蹤審計，應(yīng)當(dāng)適時將審計成果提煉，揭示帶普遍性、周期性的問題。成果轉(zhuǎn)化時，要剝?nèi)ケ砻娆F(xiàn)象，揭示問題的本質(zhì)，切中問題的要害，不能泛泛而談，要一語中的，要切實起到揭示一個、觸動一片、影響一方的作用。

2.成果轉(zhuǎn)化要方式合理。成果轉(zhuǎn)化的目的是為促進(jìn)工作、當(dāng)好參謀，轉(zhuǎn)化方式要合理，不能圖一時之快，也不應(yīng)繞開地方黨委、政府，要逐級上報，層層傳導(dǎo)壓力。審計機關(guān)要充分利用審計信息、審計要情、審計專報、綜合報告等方式合理轉(zhuǎn)化審計成果，成果轉(zhuǎn)化要注重實效，合理控制披露范疇，要防止成果轉(zhuǎn)化帶來負(fù)面效應(yīng)。要適當(dāng)探索專題會議、審計公告等新型成果轉(zhuǎn)化方式，發(fā)揮審計震懾作用。

3.成果轉(zhuǎn)化要跟蹤問效。審計成果提煉后，審計機關(guān)還應(yīng)當(dāng)跟蹤問效，根據(jù)審計成果利用范疇不同，適時跟進(jìn)，對促進(jìn)工作的，要跟蹤建議意見采納情況；對追究責(zé)任的，要跟蹤問責(zé)結(jié)果；對修訂制度的，要查看修訂效果；對逐級上報的，要詢問采納情況。

［1］袁野.國家治理現(xiàn)代化工程中的國家審計新使命［J］.

［2］郝書辰.新常態(tài)下國家審計的新使命［J］.

［3］郭克莎.穩(wěn)增長政策和跟蹤審計的重要性［J］.

［4］蘇明.審計要發(fā)現(xiàn)問題，更要深挖問題［J］.

［5］凌琦.穩(wěn)增長政策跟蹤審計存在的問題及對策［J］.

［6］李修文.政策落實跟蹤審計問題探討［J］.

（作者單位：湖南省岳陽市審計局）