■王小平

財政扶貧資金管理問題及對策

■王小平

最近，南城縣審計局在全市扶貧移民資金交叉審計中發(fā)現(xiàn)：財政扶貧資金存在項目多、資金少、使用散、不精準等問題。究其原因，筆者認為：財政扶貧資金管理方面存在一定問題，亟待于采取措施、認真改進。

1.財政扶貧項目審批機制亟待完善。一是審批方式要完善。目前扶貧項目的審批立項主要是由發(fā)改委負責，扶貧資金的撥付主要由財政部門負責，具體扶貧項目的實施主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負責。一方面，國家和省有關(guān)部門在項目審批、資金分配時，往往以年初預算資金總數(shù)及下級部門申報項目所需資金數(shù)為依據(jù)，采取打折的方式進行，縣、鄉(xiāng)兩級部門為爭取更多的資金，多報、虛報、重報項目情況有所發(fā)生；另一方面，由于上級審批部門大多數(shù)不了解下情，下級部門也沒有項目審批發(fā)言權(quán)，所批準的項目可能不是下級部門最需要的項目，難以充分調(diào)動縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府加強扶貧資金管理的積極性，也常常導致扶貧項目資金計劃下達后調(diào)整大、資金改變投向多。二是審批程序要精簡。要得到一個財政扶貧項目資金，首先要主管部門提出意見，做好可行性報告、報財政審核，縣發(fā)改委立項后，層層報上級有關(guān)部門審核、審批、立項，項目審批和資金撥付鏈條長、程序繁瑣、運行成本高、資金運作效率低。三是審批部門要歸口。同一項目由不同部門審批，造成同一區(qū)域的不同部門之間常常協(xié)調(diào)不足，扶貧資金分散，難以形成合力。同時，扶貧資金與其他各種項目資金建設內(nèi)容相互重疊、交叉，既加大了項目監(jiān)管難度，也給地方部門重復申報、多頭申報、虛假申報項目套取財政扶貧資金以可乘之機。

2.財政扶貧項目內(nèi)容亟待調(diào)整。一要調(diào)整貧困農(nóng)民投勞投工直接增加收入的項目。如“以工代賑”項目主要是通過貧困農(nóng)民投勞投工方式參加小型基礎設施建設，獲得勞動報酬，直接增加收入，但目前農(nóng)村普遍存在多數(shù)青年外出務工，留守在農(nóng)村普遍是婦女、兒童和老人，無力參加體力勞動的現(xiàn)象，該項目已失去直接增加貧困農(nóng)民收入的現(xiàn)實基礎。二要調(diào)整“整村搬遷”“易地搬遷”的項目。過去該項目實施旨在將生活在先存條件較差、自然條件惡劣、社會發(fā)展程度低、社會服務水平差的貧困農(nóng)民，搬遷安置到生產(chǎn)生活條件較好的地區(qū)，并通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，幫助搬遷人口逐步脫貧致富。然而，實際工作中，由于搬遷費用高、后續(xù)扶持力度不足等原因，造成搬遷農(nóng)民缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，特別是貧困地區(qū)的貧困人口因高額的搬遷費用，根本無法享受該類政策的優(yōu)惠。三要調(diào)整“重當前輕長遠”明顯的項目。直接針對農(nóng)戶的生產(chǎn)和創(chuàng)收性的扶貧項目在短期內(nèi)效果明顯，而針對農(nóng)民技術(shù)培訓及農(nóng)村基礎設施等方面的項目，卻需要較長的時間才能逐步發(fā)揮作用，如一味追求短期內(nèi)通過補貼資金等方式帶動貧困農(nóng)民增產(chǎn)增收，卻無法提高農(nóng)民的思想觀念、教育水平、文化技能等綜合素質(zhì)，不能消除農(nóng)村貧困的根源。因此，既要重視增強扶貧項目中的“輸血”功能，更要重視增強扶貧項目中的“造血”功能。

3.財政扶貧資金管理方式亟待改進。一是要改進資金分配管理制度與相關(guān)部門管理方式的不銜接性。目前，有關(guān)部門在分配直補型扶貧資金時，未能完全利用農(nóng)村專用于發(fā)放政府補給的“一卡通”、“一折通”等資金分配渠道，既降低了行政運行效益，又難以監(jiān)管先進發(fā)放鏈條，也給個別部門和人員擠占挪用扶貧資金，甚至中飽私囊、貪污私分扶貧資金提供了便利。二是要改進“重項目申報、輕資金監(jiān)管”的不依規(guī)性。當前普遍存在扶貧項目前期缺乏有效論證，項目資金到位后倉促上馬，扶貧辦既是項目實施單位、項目管理驗收單位，扶貧項目的組織實施缺乏相應的監(jiān)督，容易出現(xiàn)個別部門和單位虛報冒領(lǐng)等手法套取扶貧資金情況。三是要改進不脫貧有補助與等靠要的不合理性。按照現(xiàn)行的財政扶貧機制，被評為國家或省級扶貧工作重點單位，會獲得更多的財政資金支持，上級撥付的財政扶貧資金與本級扶貧工作的好壞沒有直接關(guān)系，在向農(nóng)戶分配資金時也存在“越窮越分、越分越窮”的現(xiàn)象，在一些人的眼中，貧困不再是一個窮與富的問題，而是一個上級補助有與無、多與少的問題，影響了貧困地方貧困人員脫貧致富的積極性。

針對以上問題，筆者認為必須及時采取措施，加強扶貧資金管理，改進扶貧管理方式，真正達到精準扶貧，同步富裕的目標。

一要改革財政扶貧項目審核審批機制。為提高資金使用效率，避免地方政府、各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)多頭申報項目，建議省對財政扶貧項目進行審批權(quán)限分級管理和適當下放。建立權(quán)責明晰分級負責、各司其職、各負其責、密切配合、財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政扶貧資金和項目管理責任體系。在加強扶貧項目嚴格審查監(jiān)督的基礎上，審批權(quán)限逐步下放到項目實施同級政府，采取項目、資金、任務、責任下放到縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的辦法，充分調(diào)動縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扶貧開發(fā)的主動性和積極性。

二要改革財政扶貧項目動態(tài)調(diào)整機制。貧困地區(qū)致貧原因的多樣性和扶貧對象需求的復雜性，決定了扶貧項目需要具備負責的功能以與之相適應，要在項目設置、運作方式、配套設施等細節(jié)上下功夫，通過實地調(diào)研、結(jié)合貧困地區(qū)的不同特點，及時調(diào)整財政扶貧項目的設置，資金投入的方向和重點，使財政扶貧資金真正發(fā)揮作用，把國家扶貧政策真正落到實處。同時應推進專項扶貧向綜合扶貧發(fā)展，加強教育扶貧、醫(yī)療扶貧、技術(shù)扶貧，因地制宜設立創(chuàng)業(yè)扶貧。通過提升貧困地區(qū)的綜合能力，改善貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，留住人才、吸引人才，激發(fā)貧困地區(qū)自身活力和創(chuàng)造性，真正實現(xiàn)“造血式”扶貧。

三要改革財政扶貧項目資金分配機制。改革財政扶貧資金“一刀切”的分配方式，在兼顧公平的基礎上，強化以績效為導向的資金競爭性分配機制。財政扶貧資金分配，除保障中央和省級統(tǒng)一規(guī)劃和重大任務、重點項目外，應綜合考慮農(nóng)村貧困人口、農(nóng)民人均純收入、人均地方財力和績效考評結(jié)果等因素，實行評分制分配。在評分指標體系中應加大前期扶貧項目資金績效的占分比重，形成“項目完成得越好、資金使用效益越高，得到的財政支持越多”的良性導向。

四要改革財政扶貧項目全面監(jiān)管機制。對財政扶貧項目的監(jiān)管應覆蓋項目實施全過程，確保項目事前有預算、事中有跟蹤、事后有評估，形成上級審計部門抽審、本級審計部門輪審、同級審計部門交叉審以及項目內(nèi)部審計機構(gòu)自審的全方位立體監(jiān)管模式。同時，健全項目公告公示制度，利用扶貧開發(fā)公眾信息網(wǎng)、縣政府網(wǎng)站、當?shù)刂髁髅襟w、政務村務公開欄等平臺將扶貧項目計劃、分配、實施、驗收等有關(guān)情況向社會公開，接受群眾監(jiān)督，增加扶貧項目資金使用效益。對限時內(nèi)不能達到脫貧目標的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導不能提拔、重用、異地交流，達到不獲全勝，決不收兵的要求。

（作者單位：南城縣審計局）