陳思含

（河海大學公共管理學院，江蘇南京210098）

農(nóng)業(yè)用地市場化流轉分析
——以池州市為例

陳思含

（河海大學公共管理學院，江蘇南京210098）

農(nóng)用地流轉是提高農(nóng)用地利用效率和顯化農(nóng)用地市場價值的重要手段。通過對池州市農(nóng)用地市場化流轉情況的調研。結果發(fā)現(xiàn)，轉包和出租是主要流轉方式，本村村民和村外人員是主要流轉對象。基于以上結果指出，池州市農(nóng)地市場化流轉的限制因素為：商服和建設用地需求的增加導致農(nóng)用地規(guī)?；a(chǎn)的阻礙增加；農(nóng)地流轉市場不健全，土地市場信息不對稱；農(nóng)地市場管理混亂，缺乏良好的流轉運行機制。并針對性提出制定合理的專業(yè)配套政策；健全農(nóng)用地流轉退出機制；加強市場監(jiān)管，維護農(nóng)戶基本權益；因地制宜，對不同種類農(nóng)用地流轉進行分類指導等建議。

農(nóng)業(yè)用地；流轉；市場化；對策

農(nóng)地流轉關系到農(nóng)民收入的增加、農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展[1]。推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉變，是落實科學發(fā)展觀、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢和客觀要求[2]。隨著城市化與工業(yè)化發(fā)展進程的加快，土地作為城鎮(zhèn)化的載體，逐步完善農(nóng)地流轉機制以滿足城鎮(zhèn)建設用地需求，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉與城鎮(zhèn)化建設相互協(xié)調，具有十分重要的理論與現(xiàn)實意義[3]。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，客觀上要求農(nóng)村集體建設用地使用權進行流轉[4]。而以市場為機制的土地流轉方式，能體現(xiàn)出土地市場供需的一般規(guī)律，并促使市場主體農(nóng)地流轉行為趨于理性化和規(guī)范化[5]。現(xiàn)階段我國農(nóng)地流轉制度存在諸多問題，導致農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉不暢，流轉率偏低[6]。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紛紛進行了一些農(nóng)村土地流轉方面的實踐探索，取得了有目共睹的成效，也出現(xiàn)了一些不容回避的問題[7]。在這樣的背景下，農(nóng)用地市場化流轉已經(jīng)成為一種必然的趨勢。

農(nóng)用地流轉市場化是指在農(nóng)村土地進入市場過程中進行的自愿、有償、依法的流轉交易。其核心是農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、用途、方式的改變[8]。在市場機制和政府調控的雙向作用下，采用市場化的農(nóng)地流轉可以達到優(yōu)化農(nóng)地資源配置、合理利用農(nóng)地資源的目的。農(nóng)用地流轉市場化的實質是市場機制在農(nóng)用地領域的一種表現(xiàn)形式，這種形式是市場供求關系、市場競爭、價值規(guī)律及邊際效用遞減等多種規(guī)律綜合作用的結果，對農(nóng)用地市場具有激勵、引導、約束、服務的功能。目前，我國土地市場發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的趨勢呈現(xiàn)出正態(tài)分布，而市場配置土地范圍的擴大以及市場行為的規(guī)范化則是推進農(nóng)用地市場化進程的必然選擇。農(nóng)戶生產(chǎn)能力、農(nóng)地流轉的交易對象、流轉程序復雜性、流轉契約形式、畝均經(jīng)營收益和流轉價格是決定農(nóng)戶農(nóng)地流轉市場參與的主要因素[9]。

2008年中共中央發(fā)布了《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，在政策方面對于農(nóng)用地流轉給予大力支持。黨中央在2009年中央一號文件中也進一步強調了建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場的重要性和緊迫性[10]。近幾年，隨著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設已經(jīng)提上日程，并且已經(jīng)進入實施階段。據(jù)2015年最新統(tǒng)計，雖然在我國現(xiàn)階段農(nóng)地流轉面積已經(jīng)達到2.536億hm2，約占農(nóng)用地總面積的30%，農(nóng)用地流轉的比例較小。在這些已經(jīng)流轉的農(nóng)用地中，僅有45%左右的農(nóng)戶將土地低價乃至無價進行流轉，大部分已流轉的農(nóng)用地難以集中在愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民手中。此外，我國很多地區(qū)的農(nóng)用地在流轉過程中缺乏書面合同等證明文件，相關的申請、登記、備案等配套制度和程序并不完善[11]。這些問題一方面阻礙了我國農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，另一方面也限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為此，筆者根據(jù)在安徽省池州市梅龍鎮(zhèn)周邊村莊的實地調查結果，分析了目前池州市農(nóng)業(yè)用地在市場化流轉中的流轉對象，同時也探討了池州市農(nóng)地市場化流轉的一些限制性因素，旨在為我國農(nóng)用地市場化流轉制度的完善和農(nóng)用地市場化流轉對象的明確提出合理的意見和建議。

1 池州市農(nóng)地市場化流轉現(xiàn)狀

1.1 調研區(qū)域基本概況

近幾年，隨著城鄉(xiāng)一體化的實施，以及城市多項惠民及農(nóng)民工政策的出臺，農(nóng)村土地流轉步伐加快，在流轉規(guī)模、流轉主體、流轉形式等方面出現(xiàn)了一些新的變化[12]?；诖?，調查選取了池州市梅龍鎮(zhèn)轄下的梅龍村、進步村和先進村。這3個行政村位于梅龍鎮(zhèn)西部，農(nóng)用地面積較大。根據(jù)2015年池州市統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這3個行政村農(nóng)用地面積約為1 211.9 hm2，約占梅龍鎮(zhèn)農(nóng)用地面積的36%。此外，由于該地區(qū)外出務工人員較多，2015年務工人員約有1.86萬人，占該地區(qū)總人口的64%，農(nóng)田閑置率高，農(nóng)戶對農(nóng)地市場化的流轉意愿強烈。2013年這些村莊曾被選定為池州市農(nóng)地市場化流轉的改革試點地區(qū)，擁有農(nóng)地市場化政策試行的經(jīng)驗。

1.2 池州市農(nóng)地市場化流轉現(xiàn)狀

調查采用問卷的形式，主要調查對象為梅龍村、進步村和先進村的農(nóng)用地所有權的所有者。本次調查共發(fā)放問卷350份，回收有效問卷347份，問卷有效率為99.14%。

該區(qū)域共流轉的耕地面積是2 786.54 hm2（表1），從流轉方式來看，轉包面積1 226.08 hm2，轉讓面積125.39 hm2，出租面積1 039.38 hm2，集體入股面積395.69 hm2。因此，轉包和出租已經(jīng)成為該地農(nóng)用地流轉的主要方式。然而，從具體的流轉方式來看，轉包流轉的對象主要是種糧大戶，他們通過轉包擴大其農(nóng)用地面積，為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。對于非耕地型的農(nóng)用地而言，出租和入股是主要的流轉方式；轉讓是較為少見的流轉方式，其原因是該地的農(nóng)業(yè)勞動力流動性較大，農(nóng)用地的保障性功能促使當?shù)剞r(nóng)民保留農(nóng)地使用權，以保證其未來的生計來源。

表1 3個行政村農(nóng)村土地流轉模式統(tǒng)計

由表2可知，池州市周邊被調查農(nóng)村地區(qū)土地流轉主要對象是本村村民，流轉的區(qū)域主要在本村范圍內(nèi)（約占50%），而村外人員也占據(jù)了相當?shù)谋壤s占1/3），主要是抽樣村附近其他村莊的居民。另外，也有極少部分土地流轉進入了企業(yè)科研單位（主要是牲畜養(yǎng)殖場和農(nóng)產(chǎn)品加工廠）。

表2 被調查農(nóng)村土地流轉對象統(tǒng)計

通過對調查結果的分析，可以得出以下結論。第一，池州市農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權流轉的了解程度普遍較高；第二，農(nóng)民作為被調查者對自身承包地的土地所有權歸屬知識了解較少，且了解的意愿不強；第三，農(nóng)民對于維護自身土地權益的途徑了解較少，對相關法律知識也知之甚少，因此，若農(nóng)民的農(nóng)地使用權和承包權受到侵害，農(nóng)民很難通過法律手段維護自身的合法權益。

以上調查結果表明，池州市農(nóng)地市場化流轉仍處在起步階段，相比于東部沿海農(nóng)村地區(qū)來說，農(nóng)地流轉的規(guī)模差距較大。本村村民主要通過擴大農(nóng)用地面積來獲得規(guī)模性的收益，而村外人員主要將流轉的農(nóng)用地開發(fā)為商業(yè)用地。究其原因，主要由于本村人數(shù)較少，農(nóng)用地面積較大，具備開展農(nóng)用地規(guī)模利用的條件；與此同時，該地風景旅游區(qū)眾多，商業(yè)服務用地和設施缺乏，因此，借助農(nóng)用地流轉的方式可以獲取建設賓館和商業(yè)街區(qū)的建設用地，為當?shù)氐穆糜螛I(yè)開發(fā)服務。

1.3 池州市農(nóng)地市場化流轉限制因素分析

1.3.1 商服用地和建設用地需求的增加導致農(nóng)用地規(guī)?；a(chǎn)的阻礙增加由于當?shù)仫L景區(qū)眾多、旅游業(yè)較為發(fā)達，商服用地的數(shù)量和擴張速度加快。而商業(yè)用地的高收益也使得大量的村外人員通過轉包和轉讓等途徑進行農(nóng)地流轉，以獲得高額的土地收益。據(jù)統(tǒng)計，2015年池州市農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地和其他用地的數(shù)量達到了39.147 hm2，比2014年增加7.1%[13-14]。大量的農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地（尤其是商服用地），導致農(nóng)用地數(shù)量急劇減少，農(nóng)用地的規(guī)?；?jīng)營受到了較大的阻礙。

1.3.2 農(nóng)地流轉市場不健全，土地市場信息不對稱

農(nóng)地流轉的實質問題其實是市場行為問題。在對池州市周邊農(nóng)村的調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民分布比較分散，市場信息渠道較為閉塞，制約了土地長期有序的流轉，使得土地資源難以真正地流動起來，也為適度的經(jīng)營規(guī)模帶來了困難。

由于農(nóng)用地市場化流轉過程較為復雜多樣，需要高效的信息平臺發(fā)布流轉信息。分析目前池州市農(nóng)地流轉現(xiàn)狀可知，農(nóng)村土地的供需信息網(wǎng)絡平臺尚未建立，農(nóng)地流轉信息的傳遞較為滯后。另外，缺乏專業(yè)性的農(nóng)地流轉中介服務組織，使得農(nóng)用地供應和需求雙方的信息難以有效對接，給農(nóng)用地的流轉造成了諸多不便，甚至可能導致農(nóng)用地流轉僵化的局面。

1.3.3 農(nóng)地市場管理混亂，缺乏良好的流轉運行機制在當前池州市的農(nóng)用地流轉市場管理混亂，流轉機制和體系不夠完善。農(nóng)民在農(nóng)地經(jīng)營權流轉中采取的主要方式是直接的“戶戶流轉”，即每一家農(nóng)戶之間的直接流轉。該方式缺乏完整的登記備案程序和資料，導致土地流轉戶的合法權益難以得到保證。一些種糧大戶希望通過轉包的方式獲得大面積的農(nóng)用地，但是往往不愿意付出高額的成本，這種情況可能導致農(nóng)地非法占用現(xiàn)象頻發(fā)，尤其是在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，這種現(xiàn)象更加普遍。此外，在某些村鎮(zhèn)，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，加上缺乏有效的行政管理體制，造成土地利用管理失控[15]，由此衍生出了較為猖獗的隱形土地交易行為。

2 對策與建議

2.1 制定合理的專業(yè)配套政策，發(fā)揮專業(yè)配套政策在農(nóng)用地流轉中的基礎性作用

在農(nóng)用地流轉過程中，專業(yè)配套政策的制定和實施會為其提供良好的外部政策制度環(huán)境，促使流轉雙方形成互利共贏的合作局面。一方面，專業(yè)配套政策為承租人進行大規(guī)模的農(nóng)用地經(jīng)營提供了政策的指導和保障[16]；另一方面，專業(yè)配套政策可以針對農(nóng)用地在流轉之后的土地用途進行用途管制，發(fā)揮農(nóng)用地的綜合效益，提高農(nóng)用地利用水平[17]。

2.2 健全并完善農(nóng)用地流轉退出機制

健全高效的農(nóng)用地流轉退出機制對完善農(nóng)地流轉市場具有重要的意義。明確土地流轉退出機制，可以避免土地項目空心化，同時防止承租人或企業(yè)因資金、技術、設備等問題違約而導致的土地撂荒和農(nóng)民經(jīng)濟利益受損等問題。農(nóng)用地流轉退出的核心問題在于承租人的利益調整和風險管控。因此，在完善農(nóng)用地流轉退出機制的過程中，必須明確風險管控和農(nóng)地退出機制之間的關系，建立健全農(nóng)地流轉的風險管理方法，加強承租人的權利意識，提高承租人農(nóng)地流轉的自由度和靈活度[18]，最大限度地保障承租人或企業(yè)的基本權益不受損害。

2.3 加強農(nóng)地流轉市場監(jiān)管，維護農(nóng)戶的基本權益

由于農(nóng)地流轉涉及到農(nóng)地規(guī)模化利用、農(nóng)業(yè)科技成果創(chuàng)新以及農(nóng)地非農(nóng)化利用等方面的情況，因此，加強對農(nóng)用地市場的監(jiān)督管理，對維護農(nóng)用地市場穩(wěn)定和促進農(nóng)用地優(yōu)化利用具有重要意義。有的業(yè)主企業(yè)或承包方因為技術、資金等原因，可能出現(xiàn)無法兌現(xiàn)承諾的情況。因此，為了卓有成效地推進土地承包經(jīng)營權的市場化流轉，必須有針對性地探索并建立相應的制度安排，必須要加強市場監(jiān)管，完善有關法律法規(guī)，對承包方企業(yè)進行有效跟蹤，確保其履行職能[19]。

2.4 因地制宜，針對不同種類農(nóng)用地流轉進行分類指導

農(nóng)村中的農(nóng)用地質量和種類存在差異，不同種類的農(nóng)地在流轉過程中所遇到的問題和情況不盡相同?，F(xiàn)階段應加大政府推動和引導多種農(nóng)用地流轉模式的力度；建立多樣化的農(nóng)用地流轉方式[20]。傳統(tǒng)意義上，農(nóng)用地流轉的形式主要包括出租、互換、轉包、入股以及四荒拍賣等等，這幾種農(nóng)地流轉形式針對不同的農(nóng)用地類型都起到了一定的促進作用。例如，四荒拍賣對農(nóng)村中無法利用或者利用效率不高的農(nóng)荒地采用拍賣的方式，使其轉變?yōu)榉寝r(nóng)用地用于非農(nóng)建設；出租則適用于土壤肥力較高但缺乏農(nóng)村勞動力地區(qū)的農(nóng)戶進行流轉；入股則適用于大面積的農(nóng)地規(guī)?；茫瑢⑼恋貎r值量化為股權，使得農(nóng)地價值易于實現(xiàn)，同時也擴大了農(nóng)業(yè)資本的支配范圍。

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Analysis of Marketing Circulation in Agricultural Land—Taking Chizhou as an Example

CHENSihan
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing210098，China）

The circulation ofagricultural land is an important means to improve the efficiency ofagricultural land use and to manifest the market value of agricultural land.Through the practice of marketing circulation in agricultural land about Chizhou,we can clear the transfer mode and main transfer objects.The results indicate that the main transfer modes are transfer ofcontractingland use and farm tenancy,and the main transfer objects are the villagers in their own village and staffs from outside of village.Based on above results,we can analyze the limitingfactor ofmarketingcirculation about agricultural land in Chizhou.The increase ofcommercial land and construction land have caused the increase ofblock in agricultural land large scale production.The order ofcirculation in agricultural land is unstable,the information in land market is asymmetric.The management ofland market is in chaos,lacking ofprobable operational mechanisms.At last,we also put forward four reasonable suggestions,such as setting reasonable professional supporting policies,amplifying the withdrawal mechanism ofagricultural land transfer,reinforcing the market supervision and maintaining the basic rights and interests,adjustingmeasures tolocal conditions and makingclassification guidance todifferent kinds ofcirculation ofagricultural land.

agricultural land;circulation;marketization;countermeasure

F321.1

A文獻標識碼：1002-2481（2017）02-0288-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.35

2016-10-14

國家社會科學基金重大項目（13&ZD172）

陳思含（1990-），男，浙江杭州人，在讀碩士，研究方向：土地資源與移民管理。