付宗亮

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

精準(zhǔn)扶貧中的社會(huì)組織參與

付宗亮

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

通過(guò)分析社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的必要性，討論社會(huì)組織在精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、制定扶貧規(guī)劃、安排扶貧項(xiàng)目、資金管理、監(jiān)督等過(guò)程中的角色定位，并且在分析精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)組織參與的不足及其原因的基礎(chǔ)上，提出轉(zhuǎn)變理念、拓寬社會(huì)組織參與渠道、建立政府與社會(huì)組織間有效的合作機(jī)制等對(duì)策建議。

精準(zhǔn)扶貧；社會(huì)組織；參與

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧，我國(guó)貧困人口大量減少，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，目前我國(guó)仍然有7 000萬(wàn)人口處于貧困狀態(tài)，扶貧工作形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，已經(jīng)進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。

精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平總書記在新時(shí)期對(duì)扶貧工作提出的戰(zhàn)略思想之一，從2013年習(xí)近平總書記首次提出精準(zhǔn)扶貧至今，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵不斷豐富發(fā)展。2015年6月，習(xí)近平在貴州調(diào)研期間指出，扶貧開(kāi)發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作要切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力，動(dòng)員和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與。社會(huì)組織是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要主體之一，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧中的社會(huì)組織參與，不僅能夠有效降低政府開(kāi)展扶貧工作的成本，更能提高扶貧工作的效率和效果，還能夠保障扶貧工作的公正、公平、公開(kāi)，對(duì)于建立現(xiàn)代化國(guó)家扶貧治理體系具有重要的意義。

1 精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)組織參與的必要性

精準(zhǔn)扶貧是應(yīng)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作中目標(biāo)不準(zhǔn)、底數(shù)不明、效度欠佳等問(wèn)題的重要路徑[1]。精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)組織參與，主要是指非政府、非營(yíng)利性組織自愿參與到精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中去，通過(guò)與政府合作完成貧困人口識(shí)別、扶貧資源瞄準(zhǔn)、扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧效果評(píng)估等的一系列工作，以達(dá)到消除貧困的目的。

1.1 社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧是建構(gòu)現(xiàn)代化國(guó)家扶貧治理體系的迫切需要

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，治理體系現(xiàn)代化的基本要求就是治理主體的多元化，讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及公民個(gè)人，充分發(fā)揮各自的主體功能、共同參與社會(huì)治理[2]。國(guó)家治理的變革呼吁改變傳統(tǒng)以政府為單一扶貧主體的格局，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量尤其是社會(huì)組織的積極參與。傳統(tǒng)“政府部門輸血式”的扶貧已難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要。新形勢(shì)下政府應(yīng)當(dāng)與社會(huì)其他扶貧主體共同努力，合作扶貧，這也是建構(gòu)現(xiàn)代化國(guó)家扶貧體系的迫切需要。

1.2 社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧是降低政府扶貧成本的有效手段

精準(zhǔn)扶貧相對(duì)于傳統(tǒng)的“大水漫灌”式扶貧，在一定程度上能夠提高扶貧資金的使用效率、減少資源的浪費(fèi)。但是，政府部門在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中仍然面臨著嚴(yán)峻的人員、財(cái)政壓力，精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別與建檔立卡和精準(zhǔn)化的扶貧政策制定是一項(xiàng)工作量較大的工程，需要投入相當(dāng)多的資源和精力。社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧具有以下優(yōu)勢(shì)，一是可以分擔(dān)一些政府工作，緩解政府工作人員不足的壓力；二是能夠吸引社會(huì)資金，緩解政府的資金壓力；三是能夠強(qiáng)化對(duì)扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督，防止貪污腐敗等政府尋租行為的發(fā)生，保障扶貧資金的充分有效使用。

1.3 社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧是提高扶貧工作效率和效果的重要途徑

第三者政府理論認(rèn)為，必須區(qū)分作為“資金和指導(dǎo)的提供者”的政府和“服務(wù)遞送者”的政府這2種角色。政府應(yīng)該主要扮演資金提供者的角色，在福利項(xiàng)目提供中充當(dāng)掌舵的角色，而把具體的執(zhí)行和實(shí)施交給非政府組織，借助于大量的第三方組織來(lái)實(shí)施政府功能[3]。社會(huì)組織能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈與政府失靈，成為協(xié)同政府治理的重要主體[4]。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)公共服務(wù)，社會(huì)組織積極參與，與政府進(jìn)行協(xié)作和配合，勢(shì)必會(huì)提高扶貧工作的效率和效果。

1.4 社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧是保證扶貧工作公正公平公開(kāi)的外在保障

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，當(dāng)今政府的作用主要體現(xiàn)在與私營(yíng)及非私營(yíng)組織一起，為社區(qū)所面臨的問(wèn)題尋找解決辦法。政府的作用將更多地體現(xiàn)在構(gòu)建政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的平等協(xié)商對(duì)話機(jī)制，共商社會(huì)應(yīng)該如何發(fā)展[5]。在精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)靶向上，社會(huì)組織很大程度上能夠真實(shí)代表貧困民眾的需求，改變傳統(tǒng)扶貧以區(qū)域瞄準(zhǔn)、盲目扶貧的狀態(tài)，真正做到“扶真貧、真扶貧”[6]，做到因戶施策、因人施策。在精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行過(guò)程中，由社會(huì)組織來(lái)具體實(shí)施，能保證項(xiàng)目及資金運(yùn)行的公正、公平、公開(kāi)。在精準(zhǔn)扶貧的評(píng)估考核中，社會(huì)組織的參與能夠客觀實(shí)際地評(píng)估各地區(qū)采取措施的執(zhí)行力和有效性，避免相關(guān)部門的弄虛作假。

2 精準(zhǔn)扶貧中的社會(huì)組織參與角色定位

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)包括計(jì)劃、決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督、評(píng)估的過(guò)程，具體來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的計(jì)劃和決策階段包括精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、精準(zhǔn)制定扶貧規(guī)劃，執(zhí)行和管理階段包括精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目和資金、精準(zhǔn)管理和動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，監(jiān)督和評(píng)估階段包括對(duì)于扶貧全過(guò)程的監(jiān)督和扶貧效果的評(píng)價(jià)考核[7]。社會(huì)組織應(yīng)該明確自身定位，積極參與到精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，提高精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際效能。

2.1 精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、制定扶貧規(guī)劃中的社會(huì)組織參與

精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、制定扶貧規(guī)劃需要廣泛調(diào)研、深入探討以及科學(xué)決策，社會(huì)組織貼近基層，具有信息上的資源優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織參與到這些環(huán)節(jié)中來(lái)，能夠協(xié)助政府精準(zhǔn)識(shí)別真正的貧困人口，反映貧困人口的真實(shí)需求，不斷提高政府決策的科學(xué)化和民主化，使扶貧政策更加具有針對(duì)性和實(shí)效性。在精準(zhǔn)扶貧措施出臺(tái)的過(guò)程中，決策部門應(yīng)該為社會(huì)組織參與提供制度和路徑安排，例如，通過(guò)政策咨詢、聽(tīng)證會(huì)議等，讓社會(huì)組織參與政策制定，有助于糾正政府部門決策的偏差。

2.2 精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目和資金運(yùn)行管理的社會(huì)組織參與

精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目執(zhí)行與管理階段是發(fā)揮社會(huì)組織優(yōu)勢(shì)的重要階段，在這一階段中，政府的主要作用是提供資金和政策保障，社會(huì)組織應(yīng)是扶貧項(xiàng)目實(shí)施的重要主體，即充當(dāng)?shù)氖恰胺?wù)遞送者”角色。參與扶貧的社會(huì)組織具有專業(yè)性、靈活性和公益性[8]，并且貼近基層，對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境都比較熟悉，能夠針對(duì)性地開(kāi)展扶貧工作。保證扶貧資源真正用到農(nóng)村貧困戶身上，解決某一家、某一戶的貧困問(wèn)題[4]。社會(huì)組織吸納一部分社會(huì)資金的參與，以彌補(bǔ)政府的資金短缺，提高精準(zhǔn)扶貧的廣度和深度。由社會(huì)組織來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理項(xiàng)目資金，以避免政府部門冗長(zhǎng)的程序以及部門間的利益博弈，提高資金運(yùn)行的效率。

2.3 精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督的社會(huì)組織參與

在以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制下，政府部門作為權(quán)利的委托代理人，具有信息資源上的優(yōu)勢(shì)，如果不實(shí)行有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，僅僅依靠行政監(jiān)督來(lái)監(jiān)督政府行為，就極易可能導(dǎo)致權(quán)力異化，出現(xiàn)尋租或腐敗等現(xiàn)象，導(dǎo)致精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)偏離正常軌道[9]。2013年，審計(jì)署對(duì)6個(gè)省的19個(gè)縣進(jìn)行了扶貧專項(xiàng)資金審查工作，發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金2.34億元，其中，1 500萬(wàn)元被浪費(fèi)和貪污。國(guó)家每年撥付大量扶貧資金，但是基層貧困人民卻感受不到扶貧資金帶來(lái)的實(shí)際效果，這樣的現(xiàn)象在貧困農(nóng)村十分普遍。扶貧資金使用不到位、甚至被占用挪用、利用扶貧資金搞面子工程等是影響扶貧效果的重要因素。社會(huì)組織作為社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，對(duì)于扶貧資金的監(jiān)督比普通公眾具有更高的積極性和更強(qiáng)的專業(yè)性，因而，現(xiàn)階段應(yīng)積極發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督作用，通過(guò)社會(huì)組織參與到精準(zhǔn)扶貧的全過(guò)程，保障項(xiàng)目資金運(yùn)營(yíng)的公開(kāi)透明。此外，社會(huì)組織的監(jiān)督還有利于帶動(dòng)全體社會(huì)成員的監(jiān)督意識(shí)，促進(jìn)全社會(huì)共同參與扶貧事業(yè)。

3 精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)組織參與的不足與原因

3.1 精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)組織參與的不足

3.1.1 參與程度低目前國(guó)家相關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)力量是扶貧開(kāi)發(fā)的重要生力軍，中央和地方政府也在不斷出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的政策。但就實(shí)際情況而言，社會(huì)組織的參與程度并不高，主要體現(xiàn)在：我國(guó)扶貧系統(tǒng)總體上依然是傳統(tǒng)的由中央到基層的垂直管理系統(tǒng)，政府基本上壟斷了扶貧資源[10]，扶貧項(xiàng)目仍然以政府為主導(dǎo)，貧困人口的識(shí)別主要依靠政府，政府信息封鎖現(xiàn)象嚴(yán)重。在此背景下，雖然政府在大政方針上支持社會(huì)力量的參與，但在具體行政操作中，仍然大包大攬，給社會(huì)組織設(shè)置了各種門檻，社會(huì)組織的參與面臨“玻璃門”。而且我國(guó)貧困人口總體來(lái)說(shuō)文化程度較低，思想素質(zhì)不高，加上缺乏自力更生的物質(zhì)基礎(chǔ)，基本處于“等待政府補(bǔ)貼”、“伸手拿要”的狀態(tài)，加大了精準(zhǔn)扶貧的難度。

3.1.2 參與形式單一當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織特別是慈善組織的扶貧方式較為單一，多是募集衣物、善款等方式，然后捐贈(zèng)給有需求的貧困戶，這些都是“輸血式”扶貧，只能解決一時(shí)的窘境，不能真正使貧困群體脫貧。即使在現(xiàn)今做得較好的教育扶貧領(lǐng)域，同樣也存在形式單一的問(wèn)題。社會(huì)各界對(duì)于貧困農(nóng)村的教育關(guān)注度和公益熱情很高，但是社會(huì)組織或個(gè)人的支教活動(dòng)，持續(xù)性不足，準(zhǔn)入門檻較低，質(zhì)量難以得到充分保障。

3.1.3 扶貧資源分配不均目前，我國(guó)社會(huì)組織的扶貧仍存在“選擇”式扶貧的現(xiàn)象，多數(shù)社會(huì)組織對(duì)貧困人口進(jìn)行識(shí)別，傾向于選擇扶貧難度小、見(jiàn)效快的對(duì)象，導(dǎo)致扶貧資源分配不均勻，有些地方資金重復(fù)投入、大量浪費(fèi)，有些地方卻資金匱乏、走投無(wú)路。社會(huì)投資風(fēng)險(xiǎn)較高，吸引力小[11]。例如，在醫(yī)療救助方面，社會(huì)組織的救助集中在“效果好花費(fèi)少”的病種，而其他周期長(zhǎng)、花費(fèi)大的病種則成為救助的“淺盲區(qū)”。此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代放大了社會(huì)組織扶貧的盲目性，往往出現(xiàn)“會(huì)哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象，被網(wǎng)絡(luò)媒體報(bào)道的貧困人口受到很大的關(guān)注，接受大量的扶貧資源，而其他地區(qū)貧困人口仍然處于困境。

3.2 精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)組織參與不足的原因

3.2.1 社會(huì)組織自身發(fā)育不良我國(guó)社會(huì)組織幾乎是從20世紀(jì)90年代建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始興起的，發(fā)育時(shí)間較短，自身能力和影響力有限，因而，社會(huì)組織參與扶貧事業(yè)仍處于探索階段。從外部環(huán)境而言，由于長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)組織處于政府管控之下，在夾縫中求生存謀發(fā)展，先天發(fā)育不足。從內(nèi)部因素而言，由于社會(huì)組織缺少規(guī)范的內(nèi)部管理，尚未形成完善的內(nèi)部管理制度，組織內(nèi)部管理相對(duì)松散和隨意，特別是貼近貧困基層的草根組織。除此之外，社會(huì)組織一般屬于公益性機(jī)構(gòu)，社會(huì)認(rèn)可度不高，難以吸引優(yōu)秀人才的參與，因而，難以發(fā)展壯大。

3.2.2 社會(huì)組織間缺少扶貧資源共享機(jī)制扶貧事業(yè)是一項(xiàng)關(guān)乎社會(huì)公平正義的事業(yè)，在過(guò)去的粗放扶貧模式中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些分配不均的現(xiàn)象?！熬珳?zhǔn)”的目的是為了最大限度地整合社會(huì)的各類資源，力促公平合理的分配秩序，保證社會(huì)公平正義。然而在目前的扶貧中，社會(huì)組織多以某一扶貧項(xiàng)目的方式運(yùn)作，而且不同地域、不同領(lǐng)域的社會(huì)組織間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，貧困地區(qū)往往只能享受到一項(xiàng)或幾項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，難以解決其他困境。此外，資源共享機(jī)制的缺乏也導(dǎo)致扶貧資源呈碎片化狀態(tài)。

3.2.3 社會(huì)組織與政府間缺乏有效的合作機(jī)制

社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧程度低的主要原因在于缺乏有效的合作機(jī)制。其一，在貧困人口的識(shí)別上，在傳統(tǒng)的行政體制中，地方政府官員作為理性經(jīng)濟(jì)人，不愿意將扶貧權(quán)力分配給社會(huì)組織。其二，在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施上，規(guī)模較大的基金會(huì)、協(xié)會(huì)、慈善總會(huì)等，其組織設(shè)置和活動(dòng)方式類似于行政機(jī)構(gòu)，缺乏社會(huì)組織應(yīng)有的透明性[12]。而真正了解貧困人口需求、具有靈活性的草根社會(huì)組織卻被隔離在扶貧項(xiàng)目之外。

4 加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧中社會(huì)組織參與的建議

4.1 轉(zhuǎn)變理念，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與精準(zhǔn)扶貧

扶貧開(kāi)發(fā)是全社會(huì)的責(zé)任，不能單一的依靠行政手段、行政力量來(lái)推動(dòng)，應(yīng)善于運(yùn)用市場(chǎng)的手段和方式，依靠市場(chǎng)的力量、社會(huì)的資源來(lái)推動(dòng)。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育不健全的重要原因在于缺乏促進(jìn)社會(huì)組織成長(zhǎng)、提高社會(huì)組織參與積極性的環(huán)境。因此，在精準(zhǔn)扶貧中，應(yīng)當(dāng)擯棄全能型政府的邏輯，重視對(duì)社會(huì)組織的培育，破解社會(huì)組織發(fā)展的體制和機(jī)制障礙，在設(shè)立登記、公共財(cái)政支持和能力扶持等方面給予相應(yīng)的保障和幫助[13]，同時(shí)要為其參與精準(zhǔn)扶貧提供組織路徑和制度安排，鼓勵(lì)社會(huì)組織廣泛地參與到精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中去，提高精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際效能。及時(shí)總結(jié)各地引導(dǎo)社會(huì)組織參與扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成一批可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的好模式、好典型。

4.2 敢于創(chuàng)新，拓寬社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的渠道

社會(huì)組織參與渠道的不足致使社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的程度較低和形式單一。為此，應(yīng)當(dāng)不斷拓寬社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的渠道，努力構(gòu)建政府、社會(huì)組織和社會(huì)公眾相互合作的協(xié)同機(jī)制，保障社會(huì)組織可以參與到精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，從人群識(shí)別到項(xiàng)目落實(shí)再到效果評(píng)估，以最大程度發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)同正效應(yīng)。促使各類社會(huì)組織在文化教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、貧困群體關(guān)愛(ài)救助、社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)等項(xiàng)目領(lǐng)域發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助政府部門解決貧困群體脫貧致富的實(shí)際困難和難題，打造社會(huì)組織參與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

4.3 協(xié)調(diào)溝通，建立政府與社會(huì)組織間有效的合作機(jī)制

我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)的官僚主義導(dǎo)致“信息壁壘”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域尤為突出。一些地方政府不愿意將識(shí)別出來(lái)的貧困人口數(shù)量、名單和貧困程度等公布于眾，有的甚至公布虛假數(shù)據(jù)。在我國(guó)法律法規(guī)體系不夠健全的情況下，為保障社會(huì)組織的順利發(fā)展，必須將善治理念中的透明公開(kāi)制度作為核心制度貫徹到其發(fā)展的全過(guò)程[14]。因此，首先，應(yīng)打破信息保護(hù)主義的限制，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的信息公開(kāi)機(jī)制建設(shè)，切實(shí)保障扶貧實(shí)效。其次，建立政府與社會(huì)組織間平等對(duì)話的協(xié)商合作機(jī)制[15]，例如，舉辦精準(zhǔn)扶貧聽(tīng)證會(huì)，政府、社會(huì)組織及公眾政府，共同商討扶貧項(xiàng)目、扶貧方式等。再次，加快推進(jìn)面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，使各類社會(huì)組織能夠通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式，積極參加政府面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)工作。

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Study on the Participation of Social Organizations in Targeted Poverty Alleviation

FUZongliang
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Through the analysis of the necessity of social organizations to participate in targeted poverty alleviation,the paper discusses the role of the social organizations in the process of accurate identification of poverty,poverty alleviation plan formulation, arrangements for poverty alleviation projects,funds management and supervision.And it points out the shortages of targeted poverty alleviation of social organizations to participate in and the reasons,and raises countermeasures and suggestions on converting concepts, extending participation paths for social organizations and establishing cooperative mechanism between government and social organizations.

targeted povertyalleviation;social organization;participate

F323.8

A文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：1002-2481（2017）02-0304-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.39

2016-10-06

付宗亮（1992-），男，河南信陽(yáng)人，在讀碩士，研究方向：農(nóng)村扶貧與治理政策。