●鄭曉芳 毛暉

PPP模式在環(huán)境治理中的應用探討

●鄭曉芳 毛暉

隨著我國環(huán)保資金需求的不斷增長，引入PPP模式已成當下解決環(huán)保資金缺口的重要途徑。但目前，PPP模式在我國環(huán)保領域的應用仍面臨諸多困境，包括法律的缺位，政策缺乏統(tǒng)一性，環(huán)保PPP項目性質(zhì)與社會資本投資偏好的矛盾，環(huán)境服務價格補償與調(diào)整機制以及社會信用體系尚未健全等。為了更好地促進環(huán)保PPP模式的發(fā)展，我國迫切需要健全PPP法律法規(guī)體系，推動PPP創(chuàng)新模式的發(fā)展，同時建立有效的風險分擔和信用約束等配套機制。

環(huán)境治理PPP模式信用風險環(huán)?；?/p>

一、引言

近年來，隨著我國生態(tài)文明建設的推進，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。但由于環(huán)保具有較強公益性，故長期以來，主要依靠政府財政投資，資金來源渠道較單一。而當前我國經(jīng)濟發(fā)展已步入新常態(tài)，財政收入增速放緩，僅依靠政府財政投入，已無法滿足日益增長的環(huán)保投資需求。此時，引入公私合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，則成為解決環(huán)境保護資金短缺的有效途徑。

2016年10月11日，財政部發(fā)布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）明確提出，“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要‘強制’應用PPP模式”。

PPP模式通過引入社會資本，不僅拓寬了資金的來源渠道，緩解了財政支出的壓力，同時有助于提高投入資金的使用效率及公共產(chǎn)品和服務的供給效率。據(jù)美國環(huán)保部門估算，相較公共部門，私營企業(yè)的環(huán)境基礎設施運營成本要低10%-20%。根據(jù)國際經(jīng)驗，污染治理投資占GDP的比例達2%-3%時，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善。2015年，中國GDP約67萬億元。如果達到2%，污染治理投資應超過1萬億元。未來中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場，也為PPP模式的發(fā)展帶來契機。

二、文獻綜述

公私合作伙伴關系（PPP）的概念，最早產(chǎn)生于英國，是指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。20世紀90年代，PPP模式便在世界范圍內(nèi)開始廣泛應用。PPP模式通過將逐利的私人公司和非營利性的政府機構結合在一起，使雙方能夠發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢（Barry Keating、Maryann Keating，2013）；并且投資本身可以激勵私人部門，讓他們獲得動力去努力進行技術轉(zhuǎn)移，進而降低了項目開發(fā)成本，提高了投資效率（Moszoro、Gasiorowski，2008）。

關于環(huán)保投資，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）曾指出，PPP模式將公共部門的公共考慮、社會責任、環(huán)境保護意識融合到私人部門的技術、資金、有效管理和企業(yè)家精神中，提供了一個比只考慮公共部門或只考慮私人部門更好的選擇。在環(huán)保領域引入PPP模式的可行性方面，Daniel Albalate，GermàBe，R.Richard Geddes（2013）對美國水務領域PPP項目的私人參與程度進行了研究，發(fā)現(xiàn)投資收益能否覆蓋成本，是私人參與與否的重要驅(qū)動力之一，因此可通過控制投資回收風險、尋求低成本私人合作方等方式，來提高私人資本的參與性。孫潔（2015）在分析了PPP模式的特點和特征后，得出PPP模式適合應用于諸如城市污水處理等提供非純公共物品或服務的領域，并指出在PPP模式的選擇上，需要根據(jù)污水處理廠的不同形態(tài)選擇具體的管理模式。

部分學者則基于某一特定的環(huán)保領域或環(huán)保項目，對PPP模式的運用進行研究。孫艷麗、岳樹杰等（2015）在剖析霧霾現(xiàn)狀和霧霾治理投融資現(xiàn)狀的基礎上，提出基于環(huán)保PPP模式的霧霾治理投融資管理。孟春、李曉慧等（2014）在分析了江蘇省常州市餐廚垃圾項目的PPP運行模式后，認為政府明確責任意識和服務意識，注重PPP的合作伙伴關系，實現(xiàn)項目風險共擔等，是PPP合作成功的重要因素。

我國在環(huán)保領域推進PPP模式的實踐中，還存在一系列的問題。目前，我國環(huán)保行業(yè)存在大量中低利潤項目，導致環(huán)保項目吸引力較低、投資不足，大量的社會資本與環(huán)保投資需求難以融合（孫廣見，2015）。為解決這一問題，有學者提出了PPP創(chuàng)新模式，即建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、將高利潤項目與中低利潤項目進行合理的組合打包，以保證企業(yè)的盈利（藍虹、劉朝暉，2015；李建強、張淑翠，2015）。此外，在PPP模式的推行過程中，還暴露出了諸如責任主體不明、存在監(jiān)管漏洞、項目評價標準與體系不明確等問題（劉俊敏、李夢嬌，2016）。另有學者通過借鑒國際金融組織和一些發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，并結合我國環(huán)境領域PPP模式運行現(xiàn)狀，提出推進我國環(huán)境領域PPP進程的建議，包括完善政策法規(guī)體系，推動環(huán)保企業(yè)參與PPP試點等（張劍智、孫丹妮等，2014）。

三、環(huán)保領域PPP模式的應用狀況及存在的問題

自2014年以來，國家為推廣PPP模式，出臺了一系列政策，加上環(huán)保需求的擴大，PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的熱度持續(xù)攀升。從PPP項目的數(shù)量和金額來看，根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫的數(shù)據(jù)，截至2016年9月30日，財政部入庫PPP項目數(shù)量達10471個，總投資金額為12.46萬億元，其中環(huán)保PPP項目數(shù)量占比為25%，相較于1月末，數(shù)量增長達74%，投資金額達1.55萬億元，占比12.5%。從圖1可見，在2016年，污水處理、生態(tài)建設和環(huán)境保護、管網(wǎng)等項目的數(shù)量增長迅速。在投資需求方面，生態(tài)建設和環(huán)境保護、污水處理、管網(wǎng)等水務項目也占據(jù)著較大比重。

圖1 環(huán)保PPP項目數(shù)增長情況

圖2 截至2016年9月末環(huán)保PPP項目投資需求分布情況

此外，PPP模式在環(huán)保領域的應用又可分為三個層次：環(huán)保項目層次、環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次、區(qū)域或流域環(huán)保層次。其中，單一環(huán)保項目的PPP模式主要應用在污水處理及垃圾處理等領域，也是目前應用最為普遍的一類；后兩個層次，則通常采用設立基金的方式，即將PPP模式與環(huán)保基金相結合，但PPP環(huán)?；鹪谖覈陌l(fā)展還處在起始階段。PPP模式的推廣，為我國環(huán)境治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了諸多積極效應，在實踐中也積累了不少成功的經(jīng)驗，但同時也暴露出一些問題。

（一）法律缺位、政策缺乏統(tǒng)一性

完整的法律、統(tǒng)一的政策規(guī)定，是PPP模式有效運作的重要前提。目前，包括英國、美國、日本、韓國等在內(nèi)的多個國家都對PPP模式有專門的立法。但我國PPP模式的運作缺乏專門的法律法規(guī)，目前主要遵照的是《合同法》與《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，PPP項目流程則主要依據(jù)《政府采購法》和《招投標法》。而這些法律對PPP的相關規(guī)定均不全面。在缺乏法律規(guī)范和約束的情況下，PPP項目相關主體的權責利、相關職能部門的權力范圍難以明晰，這使得PPP項目的風險也更難預期，進而給PPP模式的進一步推廣與發(fā)展造成障礙。

另一方面，為推廣運用PPP模式，我國財政部與發(fā)改委都出臺了相關政策。兩個部委對于PPP的管理雖側(cè)重點不同，但在缺乏協(xié)調(diào)配合的情況下各自出臺政策，極易造成政策不統(tǒng)一甚至沖突的問題。且在PPP立法的推進過程中，2016年1月，財政部已完成《中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》的意見征集，同年5月，由發(fā)改委主導的中國基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法草案也已完成。兩部法案引來了一系列的爭議，而為了實現(xiàn)PPP項目的順利推進，立法與政策的統(tǒng)一至關重要。

1）患者有闌尾炎手術史，且炎癥較重，門靜脈系手術或脾切除病史；2）患者在上述手術史后出現(xiàn)厭食，腹瀉，便秘，惡心，嘔吐，持續(xù)高熱；3）患者術后腹痛持續(xù)，或間斷發(fā)作，定位不準確，超聲檢查手術區(qū)未見明顯異常，癥狀和體征明顯不符合；4）患者出現(xiàn)黃疸癥狀，抗炎治療后可輕微好轉(zhuǎn)，考慮會有細菌性血栓形成，要仔細探查門靜脈系統(tǒng)；5）腹腔腸間隙或肝下有包裹性積液，穿刺抽出不凝血或黃染性液體；6）肝內(nèi)出現(xiàn)低回聲炎性改變，嚴重者可形成膿腫；7）受累腸壁增厚，腸腔積液，蠕動減慢，小腸擴張大于4cm者?？偨Y以上情況均應及時考慮門靜脈-腸系膜上靜脈的問題。

（二）環(huán)保PPP項目性質(zhì)與社會資本投資偏好的矛盾

在環(huán)境領域引入PPP模式，有利于解決眾多環(huán)?；A設施建設融資量大、抵押擔保缺乏的問題。但由于環(huán)境的公共品屬性，許多環(huán)保項目具有較強的公益性質(zhì)，難以為投資主體帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，或者只能產(chǎn)生較低的收益。此外，一些大型的環(huán)保項目，如生態(tài)建設類項目，往往投資回報期較長，很難在短期內(nèi)獲得收益。而社會資本都具有逐利性，都偏好投向收益率高且投資回報期較短的投資領域。因此，公益性較強的環(huán)保PPP項目對社會資本缺乏吸引力，即使存有大量的社會資本，也難以彌補環(huán)保投資需求的缺口。

環(huán)保PPP項目較長存續(xù)期與社會資本追求短期盈利的矛盾，也致使項目融資中的期限錯配問題突顯。一方面，項目需要長期穩(wěn)定的資金投入；另一方面，投資方則礙于項目的未來不確定性和流動性等問題，更傾向短期參與。

（三）環(huán)境服務價格補償與調(diào)整機制不健全

在環(huán)保PPP項目中，環(huán)境服務的價格確定及調(diào)整，直接影響著項目的收益水平。由于環(huán)保的公共屬性，具有較強的非排他性，無法通過市場原則定價，政府往往通過財政補貼或貼息，對社會資本進行價格補償。但僅依靠政府保障社會資本的收益具有極大的風險，一旦政府失信，將可能直接導致企業(yè)陷入運營困境。

另外，由于環(huán)保項目的存續(xù)期較長，期間會受到通貨膨脹、勞動力與材料價格波動等多因素的影響?，F(xiàn)實中，環(huán)保PPP項目環(huán)境服務價格調(diào)整機制不暢，政府不履約調(diào)價等問題極為普遍。如重慶某供水公司在運行的11年期間，只漲過一次水價。在缺乏環(huán)境服務價格調(diào)整機制的情況下，因國家污水排放標準的提高，污水處理設施的升級改造和更新維護等而增加的運營成本，最終只能由運營企業(yè)獨立承擔，進而極易引發(fā)運營企業(yè)的財務危機。

（四）社會信用體系不健全

其中，政府兌現(xiàn)風險主要源于一些地方政府在前期由于經(jīng)驗不足、考慮不周等原因?qū)ι鐣Y本做出難以兌現(xiàn)的承諾，致使在合作期內(nèi)兌現(xiàn)縮水甚至干脆不予兌現(xiàn)。如哈爾濱某污水處理項目，采取BOT的方式投資建設，根據(jù)合同，在特許經(jīng)營期內(nèi)，污水處理廠每處理1噸污水，哈爾濱市政府要支付0.598元的污水處理費。但是由于哈爾濱市政府支付的污水處理費不及時，拖欠賬款達一億六七千萬元，最終政府只能通過轉(zhuǎn)讓另一污水處理廠的方式?jīng)_抵拖欠的賬款。

另外，在PPP項目實施過程中，由于項目存續(xù)期較長，一些地方政府在換屆之后常以規(guī)劃調(diào)整或財政緊張等為由，違反或不執(zhí)行合同約定的義務，社會資本則處于被動地位。政府契約精神的缺失，也給環(huán)保PPP項目的順利推進造成了不利的影響。

同時，政府也面臨著社會資本的信用風險。在項目招標過程中，極易產(chǎn)生低價競標的惡性競爭。而在低價中標之后，部分企業(yè)為追求利潤，可能導致項目質(zhì)量低下，或是采取拖延甚至停工的方式事后抬價。

四、推進環(huán)保領域PPP模式發(fā)展的政策建議

（一）建立并完善PPP法律法規(guī)體系

進一步加快構建基礎性、規(guī)范化的PPP法律法規(guī)體系。在立法推進的過程中，不同部門之間應加強協(xié)調(diào)、配合，以保證基礎法規(guī)政策的完整性和統(tǒng)一性。在內(nèi)容上，應涵蓋PPP項目的立項、招投標、投融資、建設、運營、服務等各方面，明晰項目參與各方的權責。在此基礎上，結合環(huán)保領域PPP實踐中的問題，還需進一步完善價格機制、市場準入和退出機制、信用約束機制等配套性法規(guī)制度。同時，要理順PPP立法與現(xiàn)行相關法律法規(guī)之間的關系，避免不同法律法規(guī)間的沖突。地方政府則應在充分整合PPP相關法律的基礎上，結合地區(qū)的實際情況及需求，研究制定相關地方性法規(guī)和政策，使PPP項目能夠在一個可預期的環(huán)境下實現(xiàn)規(guī)范有序運作。

（二）進一步推動PPP創(chuàng)新模式發(fā)展

推動PPP創(chuàng)新模式——PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，將有助于解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境。PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金將項目融資、建設、運營結合到一起，通過項目包的形式，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁。這樣一來，不同層次利潤的疊加，降低了項目包的整體風險，也為低利潤項目融得了資金。且集融資、建設、運營于一體的模式，更能調(diào)動企業(yè)積極性和發(fā)揮其主觀能動性。

目前，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金在我國的發(fā)展還處于初級階段，主要應用在生態(tài)建設及區(qū)域或流域保護方面。未來，政府應加大這一PPP創(chuàng)新模式的推廣力度，加強引導金融機構和社會投資者的綠色投資行為，助推綠色金融的發(fā)展。同時完善PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金運作的相關配套機制，包括投資回報機制、資金的進入和退出機制等。

（三）建立有效的風險分擔和信用約束機制

風險應依照與收益相匹配的原則，同時考慮對風險控制的能力，由項目參與各方進行分擔。如法律、政策的變更風險，應由政府承擔；項目在建設、經(jīng)營過程中的成本變動、服務質(zhì)量等方面的風險，則應由社會資本承擔。

在防范信用風險方面，應加快建立信用約束機制。就政府信用風險而言，政府需強化契約意識。在項目合同設計階段，應對項目進行充分的論證，避免不合理的承諾。社會資本層面，在項目建設經(jīng)營中則應主動規(guī)范自身行為，合理表達自身訴求。同時發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，完善第三方的信用評級制度，進而約束政府和社會資本的失信行為，推進PPP項目的良性發(fā)展。

（本文得到國家社會科學基金青年項目“地方政府環(huán)境治理的驅(qū)動機制與減排效應研究”〈項目號：13CGL106〉、中央高校基本科研業(yè)務費項目“環(huán)境治理投資的雙重效應研究”〈項目號：2014056〉及中南財經(jīng)政法大學研究生教育創(chuàng)新計劃項目“PPP模式在環(huán)保領域的應用研究——現(xiàn)實困境及破解路徑”〈項目號：2016Y0406〉的資助）

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院、中南財經(jīng)政法大學收入分配研究中心）

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（本欄目責任編輯：王光俊）