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績效預(yù)算編制評審案例解析
——以D地區(qū)河道整治項(xiàng)目為例

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績效預(yù)算編制作為全過程預(yù)算績效管理的重要組成部分，在要求預(yù)算主管部門（單位）在編報(bào)績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，以改善管理、優(yōu)化資源配置、提高公共服務(wù)水平為目標(biāo)，根據(jù)年度工作計(jì)劃與預(yù)算編制的需要開展預(yù)算編制工作。上海立豐稅務(wù)師事務(wù)所有限公司受D地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金評審中心的委托，根據(jù)《D地區(qū)預(yù)算績效管理實(shí)施辦法》等相關(guān)文件精神，對D地區(qū)河道整治項(xiàng)目績效預(yù)算編制進(jìn)行評審，指出預(yù)算編制過程中存在的問題，并針對問題提出相應(yīng)建議。

績效預(yù)算編制績效目標(biāo)河道整治預(yù)算評審

績效預(yù)算編制是全過程預(yù)算績效管理的重要組成部分。預(yù)算主管部門（單位）要在編報(bào)績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，以改善管理、優(yōu)化資源配置、提高公共服務(wù)水平為目標(biāo)，根據(jù)年度工作計(jì)劃與預(yù)算編制的需要，按照財(cái)政部門的要求開展項(xiàng)目績效預(yù)算編制工作。根據(jù)《D地區(qū)預(yù)算績效管理實(shí)施辦法》等相關(guān)文件精神，上海立豐稅務(wù)師事務(wù)所有限公司受D地區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金評審中心的委托，對D地區(qū)河道整治項(xiàng)目績效預(yù)算編制進(jìn)行評審，本文嘗試結(jié)合實(shí)際案例對財(cái)政支出項(xiàng)目績效預(yù)算的編制過程進(jìn)行探索。

一、項(xiàng)目實(shí)施背景簡介

D地區(qū)現(xiàn)有河道12365條段，總長7476km，現(xiàn)有河湖面積147.99平方km，水面率為10.49%，規(guī)劃骨干河道整治率約40%。全區(qū)河道水質(zhì)綜合評價(jià)類別為Ⅳ類—劣Ⅴ類，受引排水、降雨、咸潮入侵等因素影響，水質(zhì)狀況不穩(wěn)定，且汛期好于非汛期。骨干河道水質(zhì)已消除黑臭，但距離水功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)尚有差距。根據(jù)D地區(qū)環(huán)境監(jiān)測站對39個(gè)國家級及市級考核斷面連續(xù)監(jiān)測的2016年平均數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)狀水質(zhì)類別為劣V類斷面占比56.4%，V類斷面占比28.2%，Ⅳ類斷面占比15.4%，影響河道水質(zhì)評價(jià)等級的主要指標(biāo)是氨氮和磷。

2016年9月，D地區(qū)開展了黑臭河道調(diào)查排摸工作，結(jié)合市環(huán)保熱線反饋信息，各鎮(zhèn)共上報(bào)包括環(huán)境臟亂差、水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、群眾舉報(bào)多等原因的劣Ⅴ類水體210條段。另外，結(jié)合各鎮(zhèn)39個(gè)斷面周邊河道污染源調(diào)查排摸出的劣Ⅴ類水體，經(jīng)過梳理和匯總，最終確認(rèn)劣Ⅴ類水體511條段。經(jīng)水質(zhì)監(jiān)測分析確認(rèn)，除2條河道已納入住建部2016年建成區(qū)黑臭水體整治任務(wù)外，2017年需完成納入D地區(qū)政府考核任務(wù)的重污染河道68條段；其余441條劣Ⅴ類水體，逐年安排計(jì)劃，在2020年，實(shí)現(xiàn)消除環(huán)境臟亂差，水質(zhì)達(dá)標(biāo)的工作目標(biāo)。

在此背景下，D地區(qū)河道管理事務(wù)中心根據(jù)D地區(qū)2017-2019年黑臭及重污染河道整治工程的行動計(jì)劃安排，申報(bào)了河道整治項(xiàng)目，2017年D地區(qū)補(bǔ)貼預(yù)算金額3083萬元。項(xiàng)目主要涉及24個(gè)鎮(zhèn)相關(guān)的黑臭河道及劣V類水體治理，主要包括河道的底泥疏浚、綠化工程、水生態(tài)修復(fù)、部分護(hù)岸結(jié)構(gòu)、部分污水就地處理等工程。2017年度，全面啟動并完成列入市政府考核的68條重污染河道整治任務(wù)，以及39個(gè)斷面中a斷面、b斷面、c斷面、d斷面4個(gè)斷面周邊的河道治理工作，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)，完成209條區(qū)考核任務(wù)的重污染河道。本項(xiàng)目2017-2019年計(jì)劃新增資金安排為13742萬元，其中D地區(qū)補(bǔ)貼資金10336萬，鎮(zhèn)配套資金3406萬，2017年D地區(qū)補(bǔ)貼資金預(yù)算安排3083萬元。

預(yù)算資金來源主要為市、區(qū)財(cái)力補(bǔ)貼及鎮(zhèn)配套資金。市區(qū)財(cái)力投入補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：除D24鎮(zhèn)涉及的4個(gè)項(xiàng)目外（D24鎮(zhèn)4個(gè)項(xiàng)目已單獨(dú)經(jīng)過審批），涉及村莊改造的鎮(zhèn)和鎮(zhèn)域，參照《D地區(qū)村莊改造差別扶持政策》執(zhí)行；不涉及村莊改造的鎮(zhèn)和鎮(zhèn)域，參照《D地區(qū)村莊改造差別扶持政策》的最低標(biāo)準(zhǔn)即區(qū)出資80%、鎮(zhèn)出資20%執(zhí)行。該項(xiàng)扶持政策標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)合各鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來制定的，包括農(nóng)田水利專項(xiàng)、中小河道和生態(tài)河道整治、中小河道輪疏等項(xiàng)目均參照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

項(xiàng)目預(yù)期到2017年底完成68條納入市考核任務(wù)的重污染河道治理；完成4個(gè)考核斷面周邊河道；完成209條區(qū)考核任務(wù)的重污染河道；水質(zhì)至少達(dá)到V類水標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)全區(qū)河道基本消除黑臭，水質(zhì)有效提升，顯著改善人居環(huán)境，明顯提高公眾滿意度，為到2020年基本消除喪失使用功能的水體打好基礎(chǔ)。該項(xiàng)目具體績效目標(biāo)梳理為：工程計(jì)劃完成率100%；工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)率100%；工程完成及時(shí)率100%；人居環(huán)境顯著改善；河道設(shè)施養(yǎng)護(hù)防汛能力有效提高；水生態(tài)環(huán)境顯著改善；長效管理機(jī)制健全；公眾滿意度大于90%；管理者滿意度大于90%。

二、績效預(yù)算編制評審設(shè)計(jì)實(shí)施內(nèi)容

（一）評審內(nèi)容設(shè)計(jì)

評審對象為本案例項(xiàng)目，包括財(cái)政預(yù)算區(qū)補(bǔ)貼資金3083萬元的明細(xì)以及項(xiàng)目具體實(shí)施內(nèi)容。評審組主要針對項(xiàng)目預(yù)算編制的合理性、績效目標(biāo)的明確性、項(xiàng)目計(jì)劃的可行性、項(xiàng)目管理方面的有效性和規(guī)范性進(jìn)行評審。

預(yù)算編制依據(jù)的充分性、合理性審核主要審核預(yù)算編制依據(jù)的充分性、編制的精細(xì)化程度以及編制的合理性。

績效目標(biāo)評審主要評估和審查項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)是否充分，是否符合D地區(qū)的有關(guān)政策法規(guī)，是否符合公共財(cái)政資金保障的范圍和支持的方向。項(xiàng)目的目標(biāo)是否明確，包括項(xiàng)目預(yù)期的產(chǎn)出目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益目標(biāo)、影響力目標(biāo)等的明確性、合理性。

項(xiàng)目計(jì)劃評審主要評估和審查項(xiàng)目計(jì)劃是否可行、是否科學(xué)，項(xiàng)目資金預(yù)算方面，包括預(yù)算支出內(nèi)容、額度和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的經(jīng)濟(jì)合理性等，項(xiàng)目申報(bào)是否符合規(guī)定條件和規(guī)定程序，還包括項(xiàng)目實(shí)施對完成工作任務(wù)或促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的意義與作用，充分的前期研究和論證過程，詳實(shí)的項(xiàng)目申報(bào)資料等。

項(xiàng)目管理方面的有效性和規(guī)范性評審項(xiàng)目管理是否有效，包括項(xiàng)目單位管理能力與實(shí)施條件、明確的職責(zé)分工、明確的業(yè)務(wù)制度和業(yè)務(wù)管理等。財(cái)務(wù)管理是否規(guī)范，包括項(xiàng)目單位和實(shí)施單位嚴(yán)謹(jǐn)有效的財(cái)務(wù)管理辦法和內(nèi)控制度等。

（二）評審的方式和方法

通過對D地區(qū)河道整治項(xiàng)目的基本情況調(diào)查，評審組決定采用定性分析與定量分析相結(jié)合、統(tǒng)計(jì)分析與文獻(xiàn)資料分析相結(jié)合的方式進(jìn)行分析和評審。

通過和D地區(qū)河道管理事務(wù)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人員和相關(guān)工作人員進(jìn)行座談的方式開展調(diào)查，調(diào)查本案例內(nèi)容?；陧?xiàng)目單位提供的自評材料，收集包括項(xiàng)目實(shí)施背景、預(yù)算資金編制和申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等資料，了解項(xiàng)目資金管理、項(xiàng)目管理的具體做法，聽取他們對項(xiàng)目績效評價(jià)體系設(shè)立的意見和建議；收集項(xiàng)目相關(guān)資料等。并通過現(xiàn)場調(diào)查的形式，調(diào)查項(xiàng)目相關(guān)受益單位對該項(xiàng)目的具體看法。調(diào)研項(xiàng)目歷年實(shí)施的資料，以及國家相關(guān)政策等文獻(xiàn)資料。運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法對專業(yè)調(diào)查、社會調(diào)查、文獻(xiàn)調(diào)查等獲得的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分類整理、匯總、加工和分析研究。撰寫前評審報(bào)告，聽取各方面的意見后，進(jìn)行專家評審，進(jìn)一步修改完善評審報(bào)告。具體流程如圖1。

圖1 D地區(qū)區(qū)級項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)流程圖

表1 2017年D地區(qū)區(qū)級項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)表

（三）評審結(jié)果

根據(jù)某市D地區(qū)河道管理事務(wù)中心按照D地區(qū)財(cái)政局的要求編制的《D地區(qū)區(qū)級項(xiàng)目績效預(yù)算編制報(bào)告》，項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)定情況詳見表1。

該項(xiàng)目的績效指標(biāo)從項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效這三個(gè)維度設(shè)置了項(xiàng)目的產(chǎn)出目標(biāo)，基本反映了項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容和要完成的主要活動。從社會公眾滿意度角度設(shè)置了項(xiàng)目的效果目標(biāo)，在一定程度上反映了項(xiàng)目的效果。但是，項(xiàng)目單位沒有從項(xiàng)目的產(chǎn)出、項(xiàng)目效益、項(xiàng)目效果等方面分別設(shè)置，績效指標(biāo)設(shè)置不夠全面。

評審組根據(jù)D地區(qū)預(yù)算績效管理實(shí)施辦法及D地區(qū)財(cái)政對預(yù)算管理的要求，結(jié)合項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，針對項(xiàng)目單位原來設(shè)置的績效目標(biāo)存在的不足之處進(jìn)行調(diào)整和完善，詳見表2。

表2 2017年D地區(qū)區(qū)級項(xiàng)目調(diào)整后預(yù)算績效指標(biāo)表

經(jīng)過調(diào)整，從項(xiàng)目產(chǎn)出類指標(biāo)來看，數(shù)量指標(biāo)增加了4個(gè)考核斷面周邊河道內(nèi)容，指標(biāo)增加了項(xiàng)目底泥疏浚、綠化工程、水生態(tài)修復(fù)、部分護(hù)岸結(jié)構(gòu)、部分污水就地處理等工程一次驗(yàn)收合格；從項(xiàng)目效益類指標(biāo)來看，增加了人居環(huán)境改善狀況、河道設(shè)施養(yǎng)護(hù)防汛能力指標(biāo)反映社會效益，增加了水生態(tài)環(huán)境改善狀況指標(biāo)反映生態(tài)效益；從項(xiàng)目效果類指標(biāo)來看，增加了長效管理機(jī)制健全指標(biāo)反映項(xiàng)目的后續(xù)管理情況，增加了管理者滿意度指標(biāo)。

評審組在分析D地區(qū)河道管理事務(wù)中心自評情況及了解、核實(shí)、調(diào)查等工作基礎(chǔ)上，按D地區(qū)評審中心要求從項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目管理三個(gè)方面共七個(gè)問題進(jìn)行歸納，并根據(jù)調(diào)研所取得的項(xiàng)目資料對項(xiàng)目預(yù)算績效依據(jù)進(jìn)行了補(bǔ)充完善，并且量化評分，評分情況詳見表3。

表3 2017年D地區(qū)區(qū)級項(xiàng)目預(yù)算評分統(tǒng)計(jì)表

（四）存在問題及建議

基于現(xiàn)場核對核查以及對若干關(guān)鍵績效環(huán)節(jié)的訪談?wù){(diào)研和資料整理，評審組認(rèn)為，河道整治項(xiàng)目符合《水污染防治行動計(jì)劃》（國發(fā)〔2015〕17號）規(guī)劃要求，符合《市水務(wù)局關(guān)于加快推進(jìn)本市建成區(qū)黑臭水體治理工作的通知》、《關(guān)于加快推進(jìn)D地區(qū)水環(huán)境治理工作的通知》等文件精神，符合《中華人民共和國預(yù)算法》法規(guī)規(guī)定。在項(xiàng)目具體執(zhí)行上，涉及活動的有關(guān)經(jīng)費(fèi)使用，申報(bào)主體單位認(rèn)真參照財(cái)政局有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)、執(zhí)行等規(guī)定進(jìn)行操作，建立了財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、內(nèi)部控制管理控制制度。因此，該項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)充分、實(shí)施必要性充分，總體方案基本可行，實(shí)施內(nèi)容明細(xì)情況基本清楚、合理、規(guī)范，項(xiàng)目申請資金將按規(guī)定全部用于河道整治項(xiàng)目工作，符合合法、合規(guī)及合理性要求。但也存在項(xiàng)目部分績效指標(biāo)設(shè)置不夠全面，尚未提交充分的可行性研究材料、項(xiàng)目預(yù)算構(gòu)成不夠細(xì)化、項(xiàng)目計(jì)劃完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)不夠細(xì)化等問題。

項(xiàng)目經(jīng)評審得分84分，績效預(yù)算評審等級為“良”；項(xiàng)目單位2017年申請的項(xiàng)目區(qū)補(bǔ)貼資金3083萬元，計(jì)劃于2017年支出完畢。建議D地區(qū)財(cái)政予以支持，并同時(shí)要求項(xiàng)目單位完成相關(guān)可行性研究等前期工作后，進(jìn)一步細(xì)化該項(xiàng)目的預(yù)算單價(jià)與數(shù)量依據(jù)，及時(shí)完善相關(guān)審批手續(xù)后撥付；并建議對該項(xiàng)目資金使用情況予以過程跟蹤和事后評價(jià)。主要存在的問題體現(xiàn)為：

1、該項(xiàng)目原設(shè)置的指標(biāo)體系不夠全面、合理。項(xiàng)目產(chǎn)出類指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)內(nèi)容不夠全面；項(xiàng)目效益類目標(biāo)沒有設(shè)置，不能反映出項(xiàng)目實(shí)施后的社會效益、生態(tài)效益等；項(xiàng)目效果類指標(biāo)設(shè)置不夠全面，不能從不同角度、不同層次反映項(xiàng)目實(shí)施后的效果。

2、預(yù)算編制不夠細(xì)化。該項(xiàng)目涉及的具體子項(xiàng)目尚未按照實(shí)際需求開展編制項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告（含初設(shè)）、技術(shù)方案審批、概算等工作，預(yù)算不夠精細(xì)，沒有細(xì)化到單價(jià)和數(shù)量。

3、實(shí)施計(jì)劃不夠具體。該項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃沒有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)程安排，不夠明確、具體。

針對以上問題，評審組提出的解決措施為：

1、完善績效目標(biāo)設(shè)置，全面體現(xiàn)項(xiàng)目效果。針對該項(xiàng)目產(chǎn)出、效益、效果目標(biāo)類指標(biāo)設(shè)置不夠全面合理的問題，建議項(xiàng)目單位按照《D地區(qū)預(yù)算績效管理實(shí)施辦法》的規(guī)定，規(guī)范填報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表。完善產(chǎn)出、效益、效果類目標(biāo)等的設(shè)置，具體可參考經(jīng)評審后調(diào)整的績效目標(biāo)和指標(biāo)。

2、加快后續(xù)工作開展，提高預(yù)算精細(xì)化程度。針對該項(xiàng)目因時(shí)間緊迫尚未開展相關(guān)工作的問題，建議項(xiàng)目單位盡快落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施的系列前期工作，進(jìn)行可行性研究分析、初設(shè)方案的編制和審批、概算的報(bào)批等手續(xù)，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，得出預(yù)算單價(jià)和數(shù)量的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)和依據(jù)。

3、細(xì)化項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，有效保障項(xiàng)目實(shí)施。針對該項(xiàng)目具體實(shí)施計(jì)劃不夠明確細(xì)化的問題，建議項(xiàng)目單位完善項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，將各子項(xiàng)目涉及到需完成的各項(xiàng)階段性、程序性工作等列出一個(gè)具體到月、日的計(jì)劃安排表，并落實(shí)相關(guān)責(zé)任人，制定相關(guān)考核計(jì)劃，過程中根據(jù)工作計(jì)劃進(jìn)行推進(jìn)和監(jiān)控，保障項(xiàng)目按時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求順利實(shí)施完成。

三、本次績效預(yù)算編制評審的優(yōu)勢與不足

（一）本案例的優(yōu)勢

其一，D地區(qū)項(xiàng)目前評價(jià)經(jīng)過項(xiàng)目單位自評價(jià)、第三方機(jī)構(gòu)評審、專家復(fù)審三個(gè)步驟進(jìn)行，完成的評審報(bào)告反映問題符合實(shí)際，改進(jìn)措施可操作性強(qiáng)，評審結(jié)論客觀公正，對項(xiàng)目實(shí)施及管理決策具有較高的參考價(jià)值，對同類型項(xiàng)目的預(yù)算編制也具有一定的借鑒意義。

其二，D地區(qū)專家評審專業(yè)性強(qiáng)，邀請行業(yè)專家和財(cái)政部門對項(xiàng)目理論可行性和實(shí)施可操作性均進(jìn)行評審，同時(shí)邀請績效評價(jià)專家就項(xiàng)目績效目標(biāo)和預(yù)算績效的內(nèi)容進(jìn)行復(fù)審，使項(xiàng)目內(nèi)容及報(bào)告均得到完善。并邀請人大代表參加復(fù)審會，從多角度對項(xiàng)目進(jìn)行考量。

其三，D地區(qū)項(xiàng)目預(yù)算績效評審形成較完整的評分體系，即按照三個(gè)方面七個(gè)問題進(jìn)行針對性評審，并量化評分，規(guī)范性強(qiáng)；評審維度完善，評審內(nèi)容覆蓋面廣，對項(xiàng)目考察全面深入，能體現(xiàn)項(xiàng)目特點(diǎn)，有助于對項(xiàng)目的綜合情況作出判定。

（二）本案例的不足之處

其一，評審組收集資料的來源，主要依據(jù)項(xiàng)目單位自評材料，以項(xiàng)目單位提供的資料為基礎(chǔ)，輔以部分現(xiàn)場調(diào)研與實(shí)地走訪所得信息。對于原始數(shù)據(jù)的收集不夠嚴(yán)謹(jǐn)，對數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有所影響。

其二，項(xiàng)目預(yù)算評審雖然形成評分體系，但在實(shí)際操作中，具體到每個(gè)問題的評分時(shí)，評分依據(jù)顯得不夠明確；缺乏評分細(xì)則，扣分隨意性較大，造成分?jǐn)?shù)浮動，評分結(jié)果容易產(chǎn)生偏差，評分方法的科學(xué)性、合理性和嚴(yán)謹(jǐn)性有待進(jìn)一步完善。如果對問題進(jìn)行細(xì)化，設(shè)置具體細(xì)則，分配得分值權(quán)重，并配合工作底稿打分，評分依據(jù)會更為科學(xué)合理。例如將項(xiàng)目目標(biāo)方面“項(xiàng)目依據(jù)是否充分”問題分解為“立項(xiàng)充分性”和“立項(xiàng)相關(guān)性”兩個(gè)評審標(biāo)準(zhǔn)，充分性設(shè)置細(xì)則：符合國家、市、區(qū)的相關(guān)規(guī)劃、政策法規(guī)與工作任務(wù)，與部門職責(zé)的關(guān)聯(lián)度高，符合政府項(xiàng)目的公益性，且有相關(guān)文件依據(jù)，得5分；相關(guān)性設(shè)置細(xì)則：有市級或區(qū)級針對本項(xiàng)目的文件規(guī)定、會議紀(jì)要、轉(zhuǎn)發(fā)或批復(fù)的文件等，且有明確依據(jù)的，得5分，然后制作工作底稿對每一個(gè)評分細(xì)則進(jìn)行打分。

其三，限于項(xiàng)目資料收集和評審時(shí)間的影響，本案例未進(jìn)行成本效益分析，包括資源使用情況、成本費(fèi)用的有效性、成本效益和風(fēng)險(xiǎn)等級、成果的評估等。

[1]郝路.我國地方政府績效預(yù)算的編制和評價(jià)研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2013.

[2]劉國永等.預(yù)算績效管理實(shí)踐指導(dǎo)[M].鎮(zhèn)江：江蘇大學(xué)出版社，2009.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）

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