■陶希東

中國(guó)特大城市（地級(jí)市）縣改區(qū)：?jiǎn)栴}與出路

■陶希東

縣是我國(guó)行政區(qū)劃體系的一個(gè)重要政區(qū)單元，具有非常悠久的歷史。但近年來(lái)，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，縣改區(qū)已成為一些特大城市或地級(jí)城市的沖動(dòng)性選擇。文章分析了地級(jí)市、縣（縣級(jí)市）、區(qū)三者間的關(guān)系及縣改區(qū)的本質(zhì)，各大城市政府紛紛采用縣改區(qū)的邏輯根源，認(rèn)為不科學(xué)的縣改區(qū)弊大于利，并提出了行政區(qū)劃制度改革應(yīng)該與公共政策綜合配套并行的改革策略與建議。

特大城市；縣改區(qū)；城市發(fā)展

新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)上海、北京、廣州等城市率先啟動(dòng)了“撤縣改區(qū)”的政區(qū)改革新實(shí)踐［1］。之后，全國(guó)一些特大城市或地級(jí)城市出現(xiàn)了縣改區(qū)的熱潮，如2010年江蘇的銅山縣改為徐州市銅山區(qū)、2011年四川南溪縣和湖南望城縣改區(qū)成功。在國(guó)家全面實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，縣改區(qū)再次成為了某些省市謀求發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年以來(lái)，全國(guó)已批準(zhǔn)10多個(gè)地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)、新設(shè)區(qū)或并區(qū)，這種調(diào)整多數(shù)能平穩(wěn)實(shí)施，但也有個(gè)別引發(fā)了巨大社會(huì)風(fēng)波，這值得我們高度警惕和關(guān)注。這種行政區(qū)劃調(diào)整，到底處于何種目的？結(jié)果又將如何？出路又在哪里？本文嘗試對(duì)此問(wèn)題做出較為理性的分析。

一、地級(jí)市、縣（縣級(jí)市）、區(qū)：三者間關(guān)系及縣改區(qū)的本質(zhì)

在分析地級(jí)城市或特大城市為何熱衷縣改區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整策略之前，應(yīng)該先對(duì)地級(jí)市、縣和區(qū)三種政區(qū)的基本性質(zhì)和政治關(guān)系做一個(gè)簡(jiǎn)要的分析和說(shuō)明。實(shí)際上，縣改區(qū)涉及地級(jí)市、縣、縣級(jí)市、區(qū)（地級(jí)市轄區(qū)）四種政區(qū)類(lèi)型，在類(lèi)型、權(quán)限、層次等方面存在著巨大的差異，從中也可以反映出縣改區(qū)的本質(zhì)所在。

（一）從政區(qū)類(lèi)型看：縣改區(qū)是地域型政區(qū)和城市型政區(qū)之間的轉(zhuǎn)換過(guò)程

眾所周知，我國(guó)存在地域型、城市型、特殊型和民族型四類(lèi)政區(qū)，地級(jí)市、縣級(jí)市、區(qū)都是城市型政區(qū)，而縣是地域型政區(qū)。因此，對(duì)單純地把縣改為區(qū)而言，實(shí)質(zhì)上就是把地域型政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行驼^(qū)的過(guò)程，這也就是我們所說(shuō)的空間城市化過(guò)程。而把縣級(jí)市改為區(qū)的縣級(jí)市改區(qū)，則是將原有的較小城市型政區(qū)合并到更大城市型政區(qū)范圍的過(guò)程，屬于同類(lèi)政區(qū)的空間合并、名稱變更的行為。

（二）從政府管理看：縣改區(qū)是獨(dú)立性政區(qū)向依附性政區(qū)的轉(zhuǎn)變過(guò)程

從政府管理的角度來(lái)看，區(qū)與縣是有區(qū)別的。區(qū)政府是城市一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)（市政府）的下屬機(jī)構(gòu)，其行政權(quán)力從屬于市政府，其主要職能是貫徹執(zhí)行市政府的政令和重大決策，管理區(qū)內(nèi)環(huán)境、設(shè)施、治安和公共福利事業(yè)等?？h或縣級(jí)市是國(guó)家憲法和組織法規(guī)定的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，可依法行政、依法決策，其自主權(quán)和綜合決策權(quán)比市轄區(qū)要大［2］?？梢?jiàn)縣和縣級(jí)市是一種相對(duì)獨(dú)立的政區(qū)，擁有相對(duì)獨(dú)立的決策自主權(quán)，而區(qū)則完全隸屬于地級(jí)市，任何事項(xiàng)都得聽(tīng)從地級(jí)市政府的安排，依附性有余而獨(dú)立性不足。從這一點(diǎn)來(lái)看，所謂的縣改區(qū)，實(shí)際上就是將獨(dú)立的縣和縣級(jí)市，轉(zhuǎn)變?yōu)橐栏叫哉^(qū)的過(guò)程，對(duì)縣、縣級(jí)市而言，縣改區(qū)就是一種權(quán)力和獨(dú)立性弱化、依附性增強(qiáng)的過(guò)程。

（三）從行政層級(jí)看：縣改區(qū)是不同類(lèi)型政區(qū)之間的同級(jí)轉(zhuǎn)換過(guò)程

按行政級(jí)別來(lái)看，目前中國(guó)的行政區(qū)劃分為中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地市、縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)等）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)。在地級(jí)市、縣、縣級(jí)市、區(qū)四者之中，地級(jí)市是位于省和縣之間的與自治州平行的城市建制，它隸屬于省和自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，可以轄縣或代管縣級(jí)市［3］。截至2013年3月，中國(guó)大陸地級(jí)行政區(qū)共計(jì)333個(gè)，其中286個(gè)為地級(jí)市，而縣、縣級(jí)市、區(qū)（地級(jí)市的轄區(qū)）三者雖屬不同類(lèi)型的政區(qū)，但行政級(jí)別都為縣級(jí)單位，相互平級(jí)。從這一點(diǎn)來(lái)看，當(dāng)前大多地級(jí)城市（包括省會(huì)城市和較大的市）實(shí)行的縣改區(qū)，實(shí)際上就是不同類(lèi)型政區(qū)的同級(jí)別轉(zhuǎn)換，即市長(zhǎng)（縣級(jí)）、縣長(zhǎng)變?yōu)橥?jí)區(qū)長(zhǎng)的過(guò)程。行政一把手的頭銜發(fā)生了變化，在操作中也可能存在待遇上的差別，但兩者的行政級(jí)別并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。

二、多元利益最大化：紛紛采取縣改區(qū)的邏輯根源

如上文所言，所謂縣改區(qū)就是一些特大城市（至少地級(jí)市）將代管的郊縣或縣級(jí)市撤建為區(qū)建制，直接納入市區(qū)版圖的區(qū)劃調(diào)整過(guò)程。實(shí)際上，這是典型市管縣體制下的一種變種區(qū)劃格局，在國(guó)家尚未出臺(tái)市管縣體制根本變革策略之前，只要市管縣體制存在，這種縣改區(qū)模式還有很大的生存空間。本文只從當(dāng)下市管縣體制的大背景下，分析縣改區(qū)這一調(diào)整模式的利弊得失。從上文縣改區(qū)本質(zhì)的分析中不難看出，縣改區(qū)是市縣之間利益博弈的結(jié)果，地級(jí)市更熱衷這一做法。對(duì)地級(jí)市而言，到底是什么因素促使其極力主張和實(shí)施縣改區(qū)呢？筆者分述如下：

第一，向郊區(qū)獲取土地利益，滿足城市攤大餅發(fā)展的需要。也就是說(shuō)，從地級(jí)市角度來(lái)看，凡是主張把縣和縣級(jí)市改設(shè)為區(qū)的，其首要目的是為地級(jí)市中心城區(qū)的擴(kuò)張尋求新的土地資源和發(fā)展空間。尤其是自2001年我國(guó)停止了縣改市的區(qū)劃調(diào)整以后，縣改區(qū)更成為了一些大城市拓展發(fā)展空間，不斷向郊區(qū)要土地的主要手段。例如2011年，湖南某市望城縣改區(qū)后，城區(qū)立即“長(zhǎng)大”了一倍，總面積達(dá)到近2000平方公里，為城市“攤大餅式”增長(zhǎng)提供了廣闊的空間。更重要的是，當(dāng)?shù)丶?jí)市把郊縣土地納入城區(qū)以后，在“土地財(cái)政”的背景下，為賺取土地收益，提供了更大的城市空間。

第二，獲取民間社會(huì)利益，在一定程度上滿足民眾快速城市化的心理需要。作為獨(dú)立的地域型政區(qū)，縣總體上代表的是鄉(xiāng)村區(qū)域，縣里的居民絕大多都是農(nóng)業(yè)人口，主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)，而如果把縣改成區(qū)的話，就表明傳統(tǒng)的縣正式納入到城市型政區(qū)范疇之中，原來(lái)的農(nóng)業(yè)戶籍就會(huì)變成城鎮(zhèn)戶籍，即發(fā)生所謂農(nóng)民變市民的過(guò)程。在長(zhǎng)期以來(lái)城市居民比農(nóng)村居民可以享受更多社會(huì)福利的特殊國(guó)情下，促使鄉(xiāng)村人變城市人的縣改區(qū)毫無(wú)疑問(wèn)將得到大部分期望獲得更好生活的農(nóng)村居民的心理支持和向往。正如普通老百姓所言，“區(qū)可以給我們一種市民的感覺(jué)”［4］。在一定程度上講，縣改區(qū)也是迎合農(nóng)民想變成城市人的心理需求的一種政治策略，政府可獲取社會(huì)民意資本。但縣改區(qū)到底能否給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的實(shí)惠，還有待觀察。

三、利弊權(quán)衡：不科學(xué)縣改區(qū)的結(jié)果是弊大于利

實(shí)際上，任何事情都有兩面性，利弊并存。縣改區(qū)也一樣，但從整體情況來(lái)看，筆者以為，縣改區(qū)的做法若未經(jīng)過(guò)科學(xué)論證而盲目跟風(fēng)，則弊大于利。

（一）縣改區(qū)的利

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角來(lái)看，縣改區(qū)可能會(huì)帶來(lái)以下好處：一是，將原來(lái)縣域的城市基礎(chǔ)設(shè)施將納入地級(jí)市的城市整體規(guī)劃之中，增加城建財(cái)政投資，可以大大改善連接城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，拉進(jìn)城鄉(xiāng)之間的時(shí)空距離，基本公共服務(wù)和生活質(zhì)量得到一定程度的改善和提高。二是，在某種程度上，縣改區(qū)可以提升縣域的區(qū)域形象，改善對(duì)外宣傳形象，在吸引投資、吸引人才、提升吸引力等方面都會(huì)產(chǎn)生一定的正作用。三是，可以壓縮一些編制或官職數(shù)量，對(duì)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)具有一定的作用。

（二）縣改區(qū)的弊

從推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)高效發(fā)展的視角來(lái)看，縣改區(qū)存在如下三點(diǎn)弊端：

一是，縣改區(qū)成為我國(guó)空間城市化快于人口城市化的主要推手，直接造成了“假性城市化”或“淺度城市化”問(wèn)題?？茖W(xué)高效而真實(shí)的城鎮(zhèn)化，不僅僅在于城鄉(xiāng)戶籍關(guān)系和政區(qū)性質(zhì)的改變，還在于讓農(nóng)民在身份、地域、職業(yè)、生活方式等方面發(fā)生同步市民化的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民真正享受到與市民同等水平的公共服務(wù)和待遇。而缺乏科學(xué)論證的縣改區(qū)就是把真正的地域型政區(qū)直接轉(zhuǎn)變成了名不符實(shí)的城市型政區(qū)，往往在一夜間就會(huì)增加好幾千平方公里的市區(qū)面積和幾百萬(wàn)的市民群體，如原“蘇北第一大縣”銅山縣改區(qū)后，則讓徐州市區(qū)非農(nóng)人口一舉突破200萬(wàn)。有些郊縣雖然都變成了所謂的市區(qū)，但實(shí)際上依然是與城市具有顯著差別的大農(nóng)村，更有甚者，有的縣改成了區(qū)以后，雖然在名義上讓原來(lái)的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了城市化，但和真正的老城區(qū)相比，當(dāng)?shù)鼐用裨诮逃⑨t(yī)療、社會(huì)保障等很多方面都無(wú)法獲得與老城區(qū)居民一樣的待遇，導(dǎo)致了“假性城市化”或“淺度城市化”。

二是，為城市攤大餅式增長(zhǎng)提供了回旋余地，不利于緊湊型城市的建設(shè)。前文已經(jīng)提到，一些地級(jí)市熱衷縣改區(qū)的主要目的就是為中心城市擴(kuò)張尋求新的土地空間，可以說(shuō)，在某種程度上，縣改區(qū)為地級(jí)市不斷擴(kuò)大城市建成區(qū)、繼續(xù)推行攤大餅式增長(zhǎng)提供了余地和條件，促使城市走上非緊湊、低密度擴(kuò)張之路，不利于城市可持續(xù)發(fā)展。數(shù)據(jù)表明，全國(guó)城市建成區(qū)面積由2000年的22439km2增加到2014年的49772km2，平均每年擴(kuò)張1952 km2，擴(kuò)展速度近10%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長(zhǎng)速度5.05%和城鎮(zhèn)化的年增長(zhǎng)率4.15%，建成區(qū)人口密度則呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)（見(jiàn)表1）。

表1 我國(guó)近年城市建成區(qū)面積和人口密度變化

三是，對(duì)耕地、農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)潛在的危害?？h自秦朝產(chǎn)生以來(lái)，是我國(guó)最為穩(wěn)定的一個(gè)地域型政區(qū)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是其主要的職責(zé)，但這種自上而下的縣改區(qū)，一方面，不但會(huì)不斷減少縣的數(shù)量，破壞縣固有的穩(wěn)定性，而且撤銷(xiāo)縣級(jí)市而改成區(qū)的做法，直接導(dǎo)致了我國(guó)出現(xiàn)城市化水平越高，城市數(shù)量反而越少的怪現(xiàn)象（見(jiàn)圖1），不符合城市化發(fā)展的科學(xué)規(guī)律。另一方面，縣改區(qū)以后的區(qū)域?qū)嵭谐鞘行驼吆凸芾砟Ｊ?，政府的關(guān)注點(diǎn)從原來(lái)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到工業(yè)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)上來(lái)，并且還會(huì)失去農(nóng)民所擁有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重影響，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展投入不足。久而久之，不僅危及農(nóng)業(yè)發(fā)展，還會(huì)造成邊緣城區(qū)的邊緣化現(xiàn)象，尤其是一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的縣域改為區(qū)以后，有可能為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)更大的負(fù)面影響。新型城鎮(zhèn)化一定是以高效可持續(xù)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的，如果大量的縣改區(qū)危及到農(nóng)業(yè)發(fā)展的話，新型城鎮(zhèn)化必將是空中樓閣、無(wú)本之木。

圖1 中國(guó)城市數(shù)量變化（1978—2014年）

四、改革與出路：行政區(qū)劃制度改革與公共政策綜合配套改革并行

可見(jiàn)，當(dāng)前在國(guó)家凍結(jié)縣改市的情況下，縣改區(qū)自然成為很多地級(jí)市擴(kuò)大中心城區(qū)發(fā)展空間的首要選擇，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這是一種不利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的做法。實(shí)際上，造成這一不科學(xué)的政治沖動(dòng)既有行政區(qū)劃制度本身不合理的原因，也有諸多社會(huì)發(fā)展公共政策不到位的原因，因此，需要從行政區(qū)劃制度改革和公共政策綜合配套改革兩個(gè)方面加以糾正和預(yù)防。具體改革路徑與策略如下：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，弱化城市政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的過(guò)度依賴

當(dāng)前在全國(guó)范圍內(nèi)都在倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀，但把縣改區(qū)這種形式化的城鄉(xiāng)行政區(qū)劃調(diào)整手段作為做大做強(qiáng)中心城市的發(fā)展思路本身就不科學(xué)。一座城市的真正強(qiáng)大并不在于空間地域的大和人口達(dá)到百萬(wàn)級(jí)別，而在于擁有完備和強(qiáng)有力的城市功能。因此，解決這種政治沖動(dòng)的第一路徑在于讓城市政府官員和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)認(rèn)識(shí)行政區(qū)劃的功能和作用，不要過(guò)于夸大行政區(qū)劃的作用，切實(shí)樹(shù)立質(zhì)量化、效益化的城市化思路，克服一味追求城市地域規(guī)模和人口規(guī)模的傳統(tǒng)做法。

（二）制定標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制不符合標(biāo)準(zhǔn)的縣改區(qū)做法

行政區(qū)劃作為上層建筑，有時(shí)候的確會(huì)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生不相適應(yīng)的地方，因此適時(shí)做出科學(xué)化的調(diào)整也是一項(xiàng)促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的辯證舉措。但是關(guān)鍵是要有一套完整的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和法定程序，否則如果按照某些城市領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人想法或單方面意愿，隨意地加以調(diào)整或變更，必將引發(fā)不必要的社會(huì)風(fēng)波。關(guān)于對(duì)縣改區(qū)，國(guó)家民政部早在2003年就已擬定過(guò)《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見(jiàn)稿，至今尚未正式出臺(tái)），其中規(guī)定改設(shè)市轄區(qū)的縣（市）的非農(nóng)業(yè)人口不得少于10萬(wàn)人，且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入不得低于上一年本市市轄區(qū)對(duì)應(yīng)指標(biāo)的平均水平。但根據(jù)諸多縣改區(qū)的實(shí)際操作來(lái)看，這一標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。因此，筆者以為，當(dāng)前，一方面，國(guó)家應(yīng)該全面禁止特大城市或地級(jí)城市借助新型城鎮(zhèn)化的名義隨意實(shí)施縣改區(qū)的做法，防治縣改區(qū)卷土重來(lái)和造城運(yùn)動(dòng)，另一方面，要在加大研究的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)正式的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)市轄區(qū)的設(shè)立條件、設(shè)立程序、政策舉措等做出科學(xué)、明確、細(xì)致的法律規(guī)定，對(duì)確實(shí)需要發(fā)展空間并符合條件的地級(jí)市及其轄縣謹(jǐn)慎地推行縣改區(qū)工作，但原則上不提倡這樣做。

（三）創(chuàng)新性實(shí)施“縣改市”和“鎮(zhèn)改市”兩種設(shè)市模式，滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的真實(shí)需求

所謂新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，也就意味著城市人口不斷增加、城市數(shù)量不斷增多以及城市質(zhì)量的不斷改善，而隨著城市化水平的不斷提升，城市數(shù)量應(yīng)該越來(lái)越多。因此，為了所謂公平，在全國(guó)范圍內(nèi)一刀切地凍結(jié)整縣改市，堵死新增城市的渠道就不盡合理。更為重要的是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中存在兩種嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不合理行政區(qū)劃情況：一種是，一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與中心城市相差無(wú)幾，強(qiáng)制性地凍結(jié)縣改區(qū)必然造成市縣矛盾，如浙江湖州的長(zhǎng)興縣，2012年長(zhǎng)興財(cái)政收入66.2億，湖州市區(qū)97.5億，僅相差1.5倍［5］。另一種情況是，一個(gè)縣可能下轄一些人口規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)體量大的鎮(zhèn)，與一般縣級(jí)市甚至地級(jí)市相當(dāng)，如溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，2011年的常住人口達(dá)到39.6萬(wàn)，實(shí)際上是一個(gè)名副其實(shí)的中等城市（人口大于20萬(wàn)小于50萬(wàn)）。在這兩種體制格局下，對(duì)應(yīng)的政治權(quán)限和公共資源配置體系嚴(yán)重束縛著縣和鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是對(duì)擁有幾十萬(wàn)人口的大型城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，按鎮(zhèn)級(jí)級(jí)別配置的幾十個(gè)人管理人員編制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法適應(yīng)和滿足社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展前景帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。

因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要充分尊重地方政府的實(shí)踐創(chuàng)造，因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，推行多元化的政區(qū)體制改革，切實(shí)解決行政區(qū)劃束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)瓶頸問(wèn)題。為此，在禁止不科學(xué)縣改區(qū)的同時(shí)，開(kāi)辟兩種新增城市的行政區(qū)劃改革方案，構(gòu)筑與城市化真實(shí)需求相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)行政區(qū)劃格局：第一種，適時(shí)放開(kāi)整縣改市，主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市。對(duì)已經(jīng)高度城市化的縣域，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)推行縣改市，尤其是對(duì)我國(guó)北京、上海、天津、重慶等直轄市，探索周邊郊縣或郊區(qū)實(shí)施縣改市或區(qū)改市的改革策略，實(shí)行市轄市，為促進(jìn)大都市區(qū)多中心發(fā)展創(chuàng)造相對(duì)獨(dú)立的行政區(qū)劃體系。第二種，針對(duì)一些縣擁有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的人口大鎮(zhèn)情況，創(chuàng)新性地實(shí)施撤鎮(zhèn)設(shè)市，實(shí)行縣轄市（鎮(zhèn)級(jí)市）體制，賦予鎮(zhèn)級(jí)市與縣（市）級(jí)政府基本相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，包括土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán)，全面克服因行政地位不對(duì)等對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的桎梏。等經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，讓鎮(zhèn)級(jí)市全面升格為與縣、縣級(jí)市同等的行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn)真正的市縣平等。但在此過(guò)程中，一定要有序推行，嚴(yán)格實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，不能一哄而上。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且面積較小的省實(shí)施虛化地級(jí)市，率先推行省直管縣（市）體制

目前來(lái)看，減少行政層次，解決市縣矛盾是我國(guó)整個(gè)行政區(qū)劃改革面臨的一個(gè)重要議題，但這種調(diào)整一定要與城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況相適應(yīng)，逐步推行。我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、面積較小的省區(qū)，隨著高速公路、高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等新型聯(lián)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，省直管縣市的基本軟硬件條件已經(jīng)成熟，再加上浙江、江蘇等省區(qū)近年來(lái)推行了有效的財(cái)政省直管縣（市）制度，都為實(shí)施全方位省直管縣（市）積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，在發(fā)達(dá)省區(qū)范圍內(nèi)，可以有差別地推進(jìn)兩方面區(qū)劃改革工作：一方面，在擴(kuò)大財(cái)政省直管縣制度的基礎(chǔ)上，參照海南模式，逐步推行全方位省直管縣（市）制度，讓省直接管轄縣財(cái)政、人事、行政等所有工作，推行真正的“省轄縣（市）”（直接受省政府管轄和領(lǐng)導(dǎo)的縣與縣級(jí)市），賦予其獨(dú)立于地級(jí)市之財(cái)權(quán)和行政權(quán)。另一方面，逐步弱化地級(jí)市的權(quán)限和職能，將地級(jí)市塑造成一個(gè)具有跨市縣協(xié)調(diào)職能的大都市區(qū)政府，旨在對(duì)整個(gè)大都市區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等跨界公共事務(wù)，進(jìn)行有效的組織、協(xié)調(diào)與管理，促進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）圍繞減緩縣改區(qū)沖動(dòng)和推行省直管縣，大力推動(dòng)綜合配套改革，從根本上保障行政區(qū)劃有序合理發(fā)展

針對(duì)各大城市熱衷推行縣改區(qū)致使市縣矛盾增加但省直管縣市體制又難以健全的實(shí)際困境，我們需要跳出行政區(qū)劃從公共政策視野出發(fā)，大力推行政府職能轉(zhuǎn)變和綜合配套改革，從根本上緩解這一兩難境地。具體而言，著力推行以下幾項(xiàng)配套改革：第一，推行大都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃策略。也就是說(shuō)，地級(jí)市熱衷縣改區(qū)的主要?jiǎng)訖C(jī)在于擴(kuò)大城市發(fā)展空間，尋求城市土地資源，而恰恰以中心城區(qū)為主的所謂城市規(guī)劃并未把縣域納入整個(gè)地級(jí)市市域發(fā)展框架之中，無(wú)法真正發(fā)揮市域資源統(tǒng)籌規(guī)劃和整合的功能。因此，對(duì)現(xiàn)有的城市規(guī)劃?rùn)?quán)限需要做進(jìn)一步的調(diào)整，地級(jí)市要從整個(gè)市域范圍出發(fā)，針對(duì)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地開(kāi)發(fā)、園區(qū)建設(shè)等制定旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、區(qū)域公平的大都市區(qū)規(guī)劃，讓大都市區(qū)規(guī)劃真正成為連接市縣、統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段和紐帶，從根本上消除地級(jí)市一定要把郊縣納為轄區(qū)的傳統(tǒng)模式。第二，公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共交通、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)的均等化，才是新型城鎮(zhèn)化的真諦所在，也是化解市縣矛盾的一劑良藥。因此，地級(jí)市要想做大做強(qiáng)自己，并不一定要把周邊的縣或縣級(jí)市變?yōu)閰^(qū)來(lái)擴(kuò)大自己的面積和人口，而應(yīng)該通過(guò)公共服務(wù)擴(kuò)散戰(zhàn)略，即把集中在中心城區(qū)的教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源，向周邊縣市進(jìn)行輸出和擴(kuò)散，在帶動(dòng)周邊縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，不斷增強(qiáng)自己的服務(wù)功能和輻射能力，實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。第三，政績(jī)考核制度和官員升遷制度的改革創(chuàng)新。以追求GDP和財(cái)政收入為核心的政績(jī)觀及其考核機(jī)制和升遷機(jī)制仍然是一些地級(jí)市熱衷推行縣改區(qū)，一夜之間想變成特大城市的主要推手。因此，要想從根本上制止不合理的縣改區(qū)做法，并推動(dòng)省直管縣體制得到發(fā)展，就得加大政府官員政績(jī)考核機(jī)制和官員升遷制度的改革力度。一方面，弱化GDP在政績(jī)考核中的分量，增加民生改善、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、生活質(zhì)量等考核內(nèi)容；另一方面，要避免所有晉升官員都來(lái)自于重要特大城市，給予縣或縣級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)與地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)同等的晉升機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)治理好小地方、同樣也能當(dāng)大官的官員升遷新格局。第四，行政區(qū)劃的公眾參與制度。行政區(qū)劃調(diào)整是一項(xiàng)涉及民生的重大敏感事項(xiàng)，為了避免不必要的社會(huì)風(fēng)波，建議相關(guān)省區(qū)在調(diào)整行政區(qū)劃之前，先做一些民意調(diào)查，更廣泛地聽(tīng)取社會(huì)民眾意見(jiàn)，盡可能做到順從民意，讓行政區(qū)劃調(diào)整符合人民群眾的期盼和愿望，而不是一件違背民意的事情。

［1］李麗雅.特大城市邊緣地區(qū)城市化與行政區(qū)劃體制改革研究——對(duì)特大城市邊緣地區(qū)“撤縣（市）改區(qū)”模式的透視［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2002（4）.

［2］吳永銘.廣州城市建設(shè)目標(biāo)、模式和行政區(qū)劃［J］.中國(guó)方域，1999（4）：16.

［3］劉君德，馮春萍，華林甫，等.中外行政區(qū)劃比較研究［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2002：6.

［4］舒煒.縣改區(qū)的誘惑與謀動(dòng)［J］.廉政瞭望，2011（10）.

［5］劉俊.撤縣設(shè)區(qū)？長(zhǎng)興不高興［N］.南方周末，2013－05－16.

［責(zé)任編輯：李君安］

Problems and Ways out:Upgrade County into District in Chinese Megacities

Tao Xidong

County is an important administrative level with a very long history in China.But recently,with the implementation of China's new urbanization strategy,the upgrade county into district has become an impulsive choice for some megacities or some prefecture-level cities.Firstly,this paper analyzes the relationship among prefecture-level cities,county (county-level cities)and district and the essence of the upgrade county into district.Secondly,the paper analyzes the logical foundation of upgrading county into district adopted by governments,holding that the unscientific upgrade county into district will bring more disadvantages than advantages.Lastly,the paper puts forward some reform strategies and suggestions on how to rebuild and adapt the new administrative division system for urbanization requirements.

Megacities;Upgrade County into District;City Development

F299.22

A

1673-8616（2017）01-0013-08

2016-05－24

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“全球超大城市社會(huì)治理模式與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)分析研究”（16BSH005）

陶希東，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員（上海，200020）。