陳銀蓉+徐琴+張苗

摘要 水利水電工程建設與移民安置會占用淹沒區(qū)與安置區(qū)土地，根據補償原理，淹沒區(qū)與安置區(qū)理應獲得補償，從公平角度研究其土地補償，對于增進移民與安置區(qū)居民福祉、實現社會公平正義具有積極意義。本文在界定和討論淹沒區(qū)與安置區(qū)土地公平補償內涵與范圍的基礎上，分析了研究區(qū)域現行補償標準的公平性，采用收益還原法和條件價值法分別測算了淹沒區(qū)與安置區(qū)土地的市場價值與非市場價值，并由此測算土地公平補償。結果表明：①淹沒區(qū)與安置區(qū)土地公平補償內涵是“損失什么，補償什么”，采取完全補償原則，能體現“兩區(qū)”之間的公平，公平補償范圍包括農地市場價值和非市場價值；②研究區(qū)域淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的市場價值分別是698 558.18元/hm²和573 272.73元/hm²，旱地為457 090.91元/hm²和465 818.18元/hm²；淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的非市場價值為50006.40元/hm²和52 008.36元/hm²，旱地為47 045.65元/hm²和48 278.08元/hm²。③淹沒區(qū)水田公平補償測算結果為748 564.58元/hm²，旱地為504136.56元/hm²；安置區(qū)水田公平補償為625 281.09元/hm²，旱地為514 096.26元/hm²；④現行淹沒區(qū)水田和旱地補償標準僅為測算結果的53.77%和53.80%，安置區(qū)的補償標準更是遠低于該測算結果。研究結論：研究區(qū)域現行土地補償標準僅能反映部分農地價值，是不完全補償，同時，有關補償制度未將淹沒區(qū)與安置區(qū)土地補償置于平等地位，現行土地補償標準有失公平；本文基于農戶的福利損失測算土地補償，體現了公平補償內涵；在土地補償政策改進方面，應提高淹沒區(qū)與安置區(qū)土地補償標準，建立完善的社會保障制度，實施更加積極的就業(yè)政策等。

關鍵詞 非自愿性移民；淹沒區(qū)；安置區(qū)；土地公平補償；皂市水利樞紐工程

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）09-0036-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.09.005

由于經濟的快速發(fā)展和工程建設的需要，我國非自愿性移民的數量不斷增加，如何妥善安置移民也成為一大難題。因水利水電工程建設而產生的非自愿性移民，其安置工作涉及人口、資源、環(huán)境、社會和經濟等各個方面，關乎淹沒區(qū)與安置區(qū)等相關主體利益。對于移民的安置模式，我國堅持以農業(yè)生產安置為主，這種“以土地換土地”的策略是在移民承包地被淹沒的情況下依賴安置區(qū)土地資源的富裕量實現的。國家實行開發(fā)性移民方針，出臺了提高補償補助標準、后期扶持等一系列政策以保障移民的生產、生活水平，許多學者也展開了相關研究。在移民補償方面，尚凱等通過對多種補償安置方式的比較，認為應實行長效補償的安置模式，胡大偉等提出構建以協商議價為基礎的水庫移民征地補償決策機制，李若瀚等贊同實行“投資性補償”，使移民獲得穩(wěn)定的紅利分配；在后期扶持方面，李振華等建議在后期扶持中引入移民參與機制，王沛沛等認為移民后期扶持政策中應著重扶持移民創(chuàng)業(yè)，加強在金融、技術方面的扶持力度。移民權益受到普遍關注，而調出土地的安置區(qū)居民的補償問題卻鮮少有人問津，移民的遷入消耗了安置區(qū)的土地等資源，一定程度上擠壓了安置區(qū)居民的生存空間，安置區(qū)居民理應得到公平的補償。更進一步的是，作為整個補償體系的兩個組成部分，淹沒區(qū)與安置區(qū)的土地補償是否公平合理對于移民的妥善安置、淹沒區(qū)與安置區(qū)居民土地權益的實現有重要影響，因此，淹沒區(qū)與安置區(qū)的土地補償應體現公平合理性，并于同一補償體系中置于平等地位進行考慮?，F有研究與實際操作中較少關注安置區(qū)土地補償問題，更未將淹沒區(qū)和安置區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）土地補償置于同一補償體系中，有一定局限性。為此，本文以皂市水利樞紐工程移民生產安置為例，基于入戶問卷調查收集相關數據，將“兩區(qū)”土地補償納入同一補償體系，在界定“兩區(qū)”土地公平補償內涵與范圍的基礎上，對現行土地補償標準的公平性進行分析，并采用收益還原法和CVM（條件價值法）測算“兩區(qū)”土地的公平補償。

1“兩區(qū)”土地公平補償理論分析

1.1“兩區(qū)”獲得補償的原因和原則

我國的水利水電工程建設中，移民的土地被征收，其原有的土地權利喪失；以土安置中，安置區(qū)需調出土地安置移民。根據福利經濟學中的補償原理，如果進行某項政策變革可能使一部分人受益、一部分人受損時，假設受益者可以彌補受損者的損失并且有剩余，那么該項政策變革是可取的。由于土地被征收，移民面臨著被迫遷移中的八大風險和貧困化問題；安置區(qū)居民調出土地，其生存空間也受到擠壓，“兩區(qū)”居民作為利益受損方，理應得到相應補償。

對于如何補償，存在“適當補償”、“完全補償”、“衡平補償”三種學說，適當補償是指給予被征收者客觀、妥當的補償，并非全額補償；完全補償則要求對被征收者的損失給予全額補償；衡平補償認為經過利益衡量后可給予完全補償，也可給予適當補償。根據帕累托標準，如果從一種狀態(tài)到另一種狀態(tài)變化，使至少一個人的福利增加，而同時又沒有使任何一個人的福利減少，那么，這種變化就是可取的。水利水電工程具有發(fā)電、防洪、灌溉等作用，能增加社會福利，但這部分福利增進是以犧牲“兩區(qū)”利益為前提，只有當“兩區(qū)”集體與農戶受損利益可以被完全補償時，才是真正意義上的社會福利的增進，因此，“兩區(qū)”集體與居民應獲得完全補償。

1.2“兩區(qū)”土地公平補償內涵

根據亞當斯的公平理論，當事者會將自己所得的報酬及所作付出，與他人所得報酬和所作付出進行橫向比較，當其所得報酬與所作付出的比值與他人所得報酬與所作付出的比值相同時，當事者才會感到公平，兩者不相同時，當事者則會產生不公平感，影響其積極性。因此，“兩區(qū)”土地公平補償應是在同一補償原則下“兩區(qū)”因其土地權益受損（即所作付出）而獲得同等補償（即所得報酬），實現淹沒區(qū)與安置區(qū)之間的公平。首先，從是否應得到補償來看，移民的土地理應獲得補償，調出土地的安置區(qū)集體和農戶土地權益受損，同移民一樣也要得到補償；其次，從補償多少來看，不能因移民的特殊身份和支持國家建設的公益性目的而減少對安置區(qū)的補償，與移民補償原則相同，根據其相關損失進行補償。因此，“兩區(qū)”土地公平補償既包括補償的合理性和充分性，同時也包括淹沒區(qū)和安置區(qū)之間的公平。

1.3“兩區(qū)”土地公平補償范圍

對淹沒區(qū)與安置區(qū)居民而言，農地的效用價值除了經濟價值以外，還有養(yǎng)老和就業(yè)保障、子孫后代能夠繼承、提供舒適居住環(huán)境、未來可以增值等非市場價值，調出土地會造成其相關福利受損，應對這些福利損失進行補償。僅考慮“市場價值標準”未從被征地農民的角度出發(fā)，也不符合完全補償的公平原則，因此，“兩區(qū)”土地公平補償應在農地市場價值的基礎上，考慮非市場價值。首先，從產權公平交換角度出發(fā)，“兩區(qū)”土地補償應以實現市場價值為基礎，彌補“兩區(qū)”土地權利移轉的權益損失。對于移民而言，公平市場價值應該是被征收土地的集體所有權向國家所有權轉移的價格；對于安置區(qū)而言，在安置移民過程中調出土地，在土地承包關系穩(wěn)定的情況下，安置區(qū)原居民在集體土地所有權中的份額減少，能夠獲得的承包土地減少，可參照安置區(qū)土地征收補償標準和辦法補償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”土地權益移轉采取統(tǒng)一的補償原則。其次，為保障移民和安置區(qū)居民的福利水平不受影響，土地公平補償應包含“兩區(qū)”土地的非市場價值，即：考慮移民和安置區(qū)居民“土地是養(yǎng)老和就業(yè)保障”、“把土地留給子孫后代”、“土地能提供舒適的居住及生活環(huán)境”、“未來可以增值”等主觀訴求，對其遭受的其他損失進行補償。

1.4土地公平補償測算方法

1.4.1土地補償的市場價值

收益還原法適用于有客觀收益的農地價格評估，是將待估農地各年預期純收益，以一定土地還原率還原來估算農地價格，普遍應用于農地市場價值測算，本文采用收益還原法計算土地的市場價值，計算公式如下：

式中：P為單位面積水田（旱地）市場價值，α為水田（旱地）單位面積年凈收益，r為還原利率，n是使用年限。還原利率的取值采用安全利率加風險調整值法，在承包關系穩(wěn)定、國家推行種糧補貼和農業(yè)保險政策的情況下，風險調整值近似為零。在農村土地承包關系長期穩(wěn)定的情況下，可以認為農民擁有永久承包經營權，n取無限年期，公式可簡化為：

1.4.2土地補償的非市場價值

鑒于陳述偏好法適用面更廣，操作更為靈活，能全面反映耕地資源的非市場價值，本文采用陳述偏好法之一的CVM（Contingent Valuation Method）方法來估算農地非市場價值。CVM是通過對不能在市場上交易的公共財假設一種市場，讓被調查者假想自己作為該市場的當事人。為了保證自己的效用恒定在一定的水平上，根據各項消費財對自己帶來的效用，對待評估的公共財的供給量（或質）的變化的支付愿望（Willingness to Pay，WTP）或者獲取補償的愿望值（Willingness to Accept，WTA）作出回答，研究者據此評估該公共財的價值的方法。調查者通過對調研對象進行農地非市場價值的列舉，在受訪者對農地非市場價值有一定了解的基礎上，調查參與者對農地的非市場價值偏好，并采用支付卡式的CVM引導技術，以設立農地保護基金會的形式詢問農戶為保護農地所愿意支付的最高價格等核心問題。相對于WTA，許多學者認為大多數評價問題應該采用WTP形式，為此，本文采用支付意愿（WTP）來估算農地的非市場價值。

首先，計算平均支付意愿。采用離散變量的數學期望公式，分別計算出移民和安置區(qū)農戶對于水田及旱地的支付意愿均值：

其次，估算非市場價值。在測算受訪者平均支付意愿E（WTP）的基礎上，以受訪者對水田（旱地）非市場價值的支付率和戶均最高支付意愿，乘以淹沒區(qū)或安置區(qū)當前農戶總戶數，估算出淹沒區(qū)或安置區(qū)全體農戶對水田（旱地）非市場價值的年支付意愿，并除以還原率和水田（旱地）總面積可以求得淹沒區(qū)或安置區(qū)單位面積水田（旱地）非市場價值。估算單位面積耕地非市場價值的計算公式如下：

2實證研究

2.1研究區(qū)域概況與數據來源

皂市水利樞紐位于澧水支流渫水下游的湖南省石門縣境內，壩址在皂市鎮(zhèn)上游2 km，距常德市石門縣城19km。根據《湖南渫水皂市水利樞紐工程竣工移民安置初步驗收實施管理工作報告》，截至2013年9月底，歷經十多年時間，全面完成壩區(qū)移民生產安置人口596人和庫區(qū)農村移民生產安置人口38175人的生產安置。移民搬遷前以農業(yè)為主要收入來源，移民安置大部分采取投親靠友形式，種植業(yè)安置為主，贍養(yǎng)安置、自謀職業(yè)安置及其他安置方式為輔。

淹沒區(qū)主要為石門縣，安置區(qū)主要涉及石門縣、澧縣、臨澧縣、鼎城區(qū)和武陵區(qū)等縣區(qū)。本次調研區(qū)域為石門縣、澧縣和臨澧縣。據2014年石門縣、澧縣和臨澧縣國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，三縣全年實現地區(qū)生產總值依次為193.09億元、252.53億元和127.91億元，增長率分別為7.2%、10.4%和8.3%，農村居民人均可支配收入分別為8066元、10691元和11987元。石門縣、澧縣及臨澧縣地理位置及行政區(qū)劃如圖1所示。

本文數據來源為：①統(tǒng)計數據。從政府部門獲得的統(tǒng)計年鑒及統(tǒng)計公報等統(tǒng)計資料，包括石門縣、臨澧縣和澧縣的2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報以及《常德統(tǒng)計年鑒2014》。②工程概況數據。由長江勘測規(guī)劃設計院提供的皂市水利樞紐工程設計規(guī)劃及驗收報告。③調研數據。課題組于2015年1月在湖北省天門市多寶鎮(zhèn)進行預調查，對調查結果的偏差進行分析，由此調整和完善問卷，設置了合理支付（受償）區(qū)間和支付方式等；2015年8月課題組開展正式調查，采用入戶調查方式，在石門縣、臨澧縣和澧縣發(fā)放問卷共計288份，其中移民問卷108份，安置區(qū)居民問卷180份。剔除調研過程中的無效問卷，獲取移民有效問卷為99份，安置區(qū)居民170份，問卷有效率分別為91.67%和94.44%。問卷設計分為三部分：第一部分是農戶基本特征調查，包括受訪者個人及家庭基本情況，如受訪者性別、年齡、受教育程度、家庭人數、家庭收入、家庭支出等基本特征；第二部分為受訪者對農地價值認知程度調查，通過對受訪者宣傳農地價值等相關知識的鋪墊，了解其對非市場價值的偏好；第三部分則是農戶對農地非市場價值的支付愿望（Willingness to Pay，WTP）及受償意愿（Willingness to Accept，WTA）調查。

2.2現行土地補償標準的公平性分析

據《湖南渫水皂市水利樞紐工程建設征地移民安置實施規(guī)劃報告》（修訂本）、《湖南渫水皂市水利樞紐工程庫區(qū)移民安置實施規(guī)劃總報告》（審定稿）和《湖南渫水皂市水利樞紐工程竣工移民安置初步驗收實施管理工作報告》，皂市水庫移民土地補償標準為被征收耕地前三年平均年產值的16倍，而安置區(qū)接納移民的土地補償費為9000元/人，移民獲得的土地標準配置為1.5畝/人（其中水田1.1畝、旱地0.2畝、林地0.2畝），具體情況如表1所示。

2.2.1“兩區(qū)”土地補償屬不完全補償，標準偏低

淹沒區(qū)土地補償標準為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍，首先，補償倍數的制定仍然帶有計劃經濟色彩，土地補償偏離于其市場價值。其次，未考慮移民對土地的主觀價值。工程的建設使移民背井離鄉(xiāng)，從山區(qū)搬至平地，一段時間內無法適應安置區(qū)的生產及生活方式，而被淹土地給他們提供了相對舒適而熟悉的生活居住環(huán)境，因而移民對故土有著濃厚的依戀情結，這是僅考慮年產值的土地補償所無法彌補的。

安置區(qū)接納移民的補償標準為9000元/人，在實際操作中也存在許多問題。首先，按接納移民人數補償極低，無法反映土地市場價值。根據安置區(qū)征地統(tǒng)一年產值標準，2012年水田（一類）年產值為1936.00元/畝，旱地為1548.8元/畝，林地為1 161.60元/畝，調出水田1.1畝、旱地0.2畝、林地0.2畝標準配置的土地，其年產值為2671.68元，9000元的補償數額僅為該年產值的3.4倍；調查結果顯示：77.42%的安置區(qū)居民認為自己耕種收益高，調出土地不劃算，并不愿意調整土地。與其他公益性項目征地補償比較，安置區(qū)獲得的補償極低。安置于臨澧縣大興村的移民獲得土地后再次被征地，其補償價遠高于原土地承包者（即安置區(qū)農戶）調出土地價格，由此引發(fā)原土地承包者與移民之間的矛盾。其次，未考慮安置區(qū)農地的非市場價值。安置區(qū)農戶調出土地不僅意味著家庭直接經濟收入的減少，同樣也意味著自己失去養(yǎng)老和就業(yè)的保障等。入戶調查中，居民對非市場價值偏好的調查表明，贊同農地具有“養(yǎng)老和就業(yè)的重要保障”、“提供舒適的生活和居住環(huán)境”、“把土地留給子孫后代”作用的居民分別占受訪者的75.29%、84.71%、81.76%，由此可見，農地的非市場價值對農戶而言已顯得十分重要。

2.2.2“兩區(qū)”之間的土地補償存在不公平

淹沒區(qū)被征收土地有明確的法定補償標準，而安置區(qū)由于移民的特殊身份以及支持國家建設的需要，同樣調出土地，卻獲得極少的補償。根據上文計算結果，安置區(qū)補償約為其年產值的3.4倍，而移民補償卻為16倍，現行補償制度未將淹沒區(qū)與安置區(qū)置于平等地位。同時，屬于安置區(qū)土地補償的10%也由移民局掌握用于移民安置，對于安置區(qū)居民而言存在不公。

2.2.3補償資金分配不公平

入戶調查中，大多數受訪移民對土地補償費用去向并不知曉，集體土地補償費用并未完全落實，導致移民對政府的信任感弱化，農戶相關權益受損。安置區(qū)土地補償比例分成時，政府與村集體提留過多，土地補償費用的60%用于補償調整土地的村民，30%歸村集體，10%由各縣（區(qū)）移民開發(fā)局掌握，農戶到手的補償可謂少之又少。以安置區(qū)的楊坪村為例，經村集體和移民局提留后，農戶調地獲得的補償僅為水田4200元/畝，旱地2400元/畝，林地1500元/畝，遠低于表1中移民調出土地單價，嚴重損害了安置區(qū)自愿調地的積極性。

2.3土地公平補償測算

2.3.1土地補償的市場價值

水田（旱地）的年凈收益為年總收益與生產成本之差，將年凈收益以一定還原利率還原來估算水田（旱地）的市場價值，其測算過程如下：

第一步，搜集相關收益與成本等數據資料。由于淹沒區(qū)土地被征收，現已轉用為水庫水面用地，本文以2014年為測算年份，根據農地淹沒前的輪作方式、產量及耗費的人工、農業(yè)生產資料等數據資料，以2014年生產資料及農產品價格來求取收益。淹沒區(qū)收益數據來源于長江勘測規(guī)劃設計院提供的庫區(qū)淹沒前土地輪作方式及所占權重和產量等相關數據資料，淹沒區(qū)成本數據、安置區(qū)成本及收益數據、國家補貼數據由調研數據獲取。

第二步，測算年總收益。將不同輪作方式下農作物單位面積年產量與收購價格的乘積進行加權求和，計算出單位面積年產值，加上國家補貼即為單位面積年總收益。

第三步，生產成本的測算。生產成本為農用地維護費和生產農副產品費用之和，包括配套設施維修費用、種苗費、肥料費、人工費、農藥費及材料費等費用。

第四步，確定還原利率。還原利率的取值采用安全利率加風險調整值法，安全利率取2014年一年期銀行存款利率為2.75%。在實行農業(yè)保險與糧食保護價背景下，種植業(yè)生產受自然災害、農產品需求等因素影響比較小，收益比較穩(wěn)定，經營風險較低；同時，由于移民的遷入，加強了農業(yè)基礎設施的建設，農業(yè)生產條件大大改善，因此可以認為風險調整值較小，研究時忽略不計，因此，還原利率取安全利率為2.75%，根據表2求得的年凈收益數據進行測算，“兩區(qū)”市場價值計算結果如表3所示。

2.3.2土地補償的非市場價值

支付意愿是非市場價值計算的核心部分，是受訪者對農地非市場價值的最高支付意愿（WTP）。通過調查者對農地非市場價值等相關知識的介紹，詢問受訪者對農地非市場價值所愿意支付的最高價格。

首先，進行支付意愿描述及平均支付意愿計算?！皟蓞^(qū)”支付意愿描述及平均支付意愿如表4所示，表中同意支付人數、支付意愿最大值和最小值等數據由調研數據獲取，支付率和平均支付意愿據同意支付人數和式（3）計算得出。受訪者支付意愿可從“是否愿意支付”以及支付價格的高低兩個方面來描述。第一，就“是否愿意支付”而言，移民水田和旱地支付率分別為72.73%和69.70%，無較大差異；安置區(qū)水田支付率為87.65%，高于旱地支付率50.59%，安置區(qū)農地類型以水田為主，受訪者家庭旱地面積在0.5畝以下的占71.76%，由于旱地面積少，受訪者認為旱地能夠提供養(yǎng)老與就業(yè)保障等非市場價值十分有限，往往表現為拒絕支付，對于“拒絕支付”的原因，約81%的拒絕支付者選擇“旱地面積太少，沒有多大作用”，故旱地支付率低于水田。第二，對于支付價格的高低，可以根據平均支付意愿來描述，對選擇義務勞動方式的支付意愿計算，本文將其出工天數乘以日平均工資折算成貨幣，根據石門縣、臨澧縣和澧縣的2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，選取農村居民人均可支配收入指標，除以勞動天數（扣除雙休日及法定節(jié)假日），可得石門縣、臨澧縣和澧縣農村居民的日均工資分別為32.26元、47.95元和42.76元，支付意愿折算成貨幣后進行頻率統(tǒng)計，根據式（3）計算平均支付意愿。移民水田和旱地平均支付意愿分別為277.14元/（戶·a）和235.23元/（戶·a）；而安置區(qū)居民的水田和旱地平均支付意愿分別為393.00元/（戶·a）和198.72元/（戶·a）。

其次，非市場價值估算。根據式（4）、（5）、（6）進行計算，由于數據獲取的有限性，淹沒區(qū)水田（旱地）面積可從調研數據中獲取的淹沒前移民人均水田（旱地）面積乘以安置人口計算而得。農戶戶數分別為研究區(qū)域移民總戶數和安置區(qū)居民總戶數，支付率為同意支付人數所占比例，還原率取2.75%。測算結果如表5所示。

2.3.3補償結果估算及比較

將非市場價值與市場價值兩者求和，即可得到在完全補償原則下，“兩區(qū)”土地公平補償的結果：淹沒區(qū)水田公平補償為748 564.58元/hm²，旱地為504 136.56元/hm²；安置區(qū)水田公平補償為625 281.09元/hm²，旱地為514 096.26元/hm²。

以現行的移民土地補償標準，年產值的16倍乘以湖南省農產品收購價格指數，可測算出2014年淹沒區(qū)水田和旱地土地補償價格，分別為402 522.98元/hm²和271206.19元/hm²，約為上述測算結果的53.77%和53.80%。安置區(qū)每接納一名移民獲得9 000元的補償，需調出水田1.1畝、旱地0.2畝、林地0.2畝，均價為6 000元/畝也即90000元/hm²，90 000元/hm²分別為水田和旱地公平補償價格的14.39%和17.51%，更是遠低于本文測算結果。具體比較結果如表6所示。

2.3.4補償資金分配

生產安置模式下，淹沒區(qū)土地補償費需用于支付安置區(qū)調出土地的補償費用，在扣除安置區(qū)購地費用后，存在以下兩種情況：第一，淹沒區(qū)土地補償資金不足以支付安置區(qū)土地補償費用時，為了保障移民的生產生活水平，使移民得到妥善安置，保護安置區(qū)土地權益，不足部分由政府補償。第二，扣除安置區(qū)補償費用后仍存在剩余資金。根據表6測算的“兩區(qū)”土地補償單價，乘以“兩區(qū)”土地補償面積，可得“兩區(qū)”水田（旱地）補償金額，結果如表7所示。淹沒區(qū)土地公平補償總額分別為206 185.50萬元和179 396.47萬元，支付安置區(qū)土地補償款項后，淹沒區(qū)仍然剩余約26 789.04萬元的土地補償資金，其分配對象應為土地相關權利人——淹沒區(qū)集體與移民，表1的分配方式中政府卻將該資金用作他用，即使是用于移民安置，也是對淹沒區(qū)相關土地權利人的利益侵害。對于安置區(qū)補償資金的分配，表1中其補償資金的60%用于補償調整土地的村民，30%歸村集體，10%由各縣（區(qū)）移民開發(fā)局掌握用于移民的生產安置，該項規(guī)定極大地損害了安置區(qū)居民主動調整土地的意愿。因此，安置區(qū)的土地補償，也應由土地所有者與使用者獲得并進行自主分配，政府不應參與分配。最后，“兩區(qū)”土地補償資金的分配均應遵循民主合法的原則，制定公平分配方案，維護“兩區(qū)”居民和集體的合法權益。

3結論與政策建議

3.1結論

本文以皂市水利樞紐工程移民生產安置為例，將淹沒區(qū)和安置區(qū)土地補償納入同一補償體系，通過界定“兩區(qū)”土地公平補償內涵和補償范圍，分析了研究區(qū)域現行補償標準的不公平之處，并基于農地收益及農戶非市場價值支付意愿等相關數據，采用收益還原法和條件價值法分別測算了市場價值和非市場價值，由此得出研究區(qū)域“兩區(qū)”土地公平補償測算結果，主要研究結論如下：

（1）“兩區(qū)”土地公平補償內涵是“損失什么，補償什么”，采取完全補償原則，使“兩區(qū)”農戶獲得與其損失相一致的補償，并能體現“兩區(qū)”之間的公平性；公平補償范圍包括農地市場價值和非市場價值。

（2）研究區(qū)域現有的土地補償標準僅能反映部分農地價值，是不完全補償，同時，“兩區(qū)”補償標準因移民身份的特殊性及工程建設的公益性區(qū)別對待，有失公平。

（3）經計算，淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的市場價值分別是698 558.18元/hm²和573 272.73元/hm²，旱地為457 090.91元/hm²和465 818.18元/hm²；淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的非市場價值為50 006.40元/hm²和52008.36元/hm²，旱地為47 045.65元/hm²和48 278.08元/hm²。

（4）完全補償原則下，根據農戶的福利損失，“兩區(qū)”土地公平補償包括市場價值與非市場價值，淹沒區(qū)水田公平補償測算結果為748 564.58元/hm²，旱地為504 136.56元/hm²；安置區(qū)水田公平補償為625 281.09元/hm²，旱地為514 096.26元/hm²?，F行淹沒區(qū)土地補償標準僅為上述結果的53.77%和53.80%，按接納移民人數計算的安置區(qū)補償標準更是遠低于上述測算結果。

3.2政策建議

（1）提高“兩區(qū)”土地補償標準。無論是淹沒區(qū)按年產值倍數或安置區(qū)按接納移民人數計算的土地補償，與其土地權益損失不對等，是不完全補償。因此，相關政策改進中應逐步提高“兩區(qū)”土地補償標準，彌補“兩區(qū)”集體與居民的福利損失。淹沒區(qū)現行土地補償標準僅為本文測算結果的53.77%和53.80%，補償標準偏低，應以完全補償為補償原則，提高其補償標準；淹沒區(qū)現行補償為年產值16倍，而安置區(qū)現行土地補償約為其年產值的3.4倍，有關補償制度未將安置區(qū)與淹沒區(qū)置于平等的地位，在同樣調出土地的情況下安置區(qū)獲得的補償較少，為達到“兩區(qū)”之間的公平，須提高安置區(qū)補償標準，安置區(qū)據其土地權益損失享有與淹沒區(qū)同等的土地補償。

（2）建立完善的社會保障制度，實施更加積極的就業(yè)政策。塞爾內亞指出補償并不能防止貧困，重心需要從補償轉為提高收入；坎布爾基于發(fā)展經濟學的立場提出加入“安全網”來配合補償機制。僅僅依靠經濟補償無法解決水庫移民的貧困問題和安置區(qū)居民的生計問題，因此，后期政策方向應著重于社會保障、就業(yè)服務兩方面，重點解決“兩區(qū)”居民可持續(xù)生計問題，保障其基本生活。具體而言，應開展就業(yè)技能培訓，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農產業(yè)，拓寬就業(yè)渠道，提高“兩區(qū)”農民收入；同時，建立社會失業(yè)和養(yǎng)老保障制度，消除移民和安置區(qū)居民的后顧之憂。通過經濟補償與保障機制的配合，保證“兩區(qū)”農民生活水平不降低，實現水電開發(fā)區(qū)域經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

（編輯：田紅）