喻中

內(nèi)容摘要：針對(duì)“遼寧賄選案”導(dǎo)致的遼寧省人大及其常委會(huì)不能履行職責(zé)的現(xiàn)實(shí)情況，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立了遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組。在中國(guó)憲法實(shí)施過(guò)程中多次出現(xiàn)的這種籌備組，可以類(lèi)型化地稱為人民代表大會(huì)籌備組。作為一種具有憲法意義的組織形式與制度雛形，人民代表大會(huì)籌備組的設(shè)立有憲法及法律上的依據(jù)。人民代表大會(huì)籌備組的權(quán)力主要是一種派生性、臨時(shí)性、程序性的權(quán)力。人民代表大會(huì)籌備組需要處理好與同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、選舉委員會(huì)、上級(jí)人大常委會(huì)、同級(jí)黨委的關(guān)系。當(dāng)然，人民代表大會(huì)籌備組旨在應(yīng)對(duì)的法理危機(jī)亦應(yīng)當(dāng)引起足夠的注意。

關(guān)鍵詞：遼寧賄選案 人民代表大會(huì)籌備組 人民代表大會(huì)制度 選舉制度 法理危機(jī)

2016年9月13日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議作出決定，成立遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組。成立這樣一個(gè)籌備組的原因在于，遼寧省人大在選舉產(chǎn)生全國(guó)人大代表的過(guò)程中出現(xiàn)賄選。遼寧省十二屆人大共有619名代表，其中，涉及賄選的代表有523名，占全部代表人數(shù)的84%；遼寧省十二屆人大常委會(huì)共有委員62名，涉及賄選的委員有38名，占全部委員人數(shù)的61%。由于涉案的省人大代表已由原選舉單位接受其辭職或被罷免終止了代表資格，造成省人大及省人大常委會(huì)的組成人員均不夠半數(shù)，致使省人大、省人大常委會(huì)無(wú)法舉行會(huì)議，當(dāng)然也不能履行權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)。正是為了應(yīng)對(duì)遼寧省出現(xiàn)的這種現(xiàn)實(shí)狀況，全國(guó)人大常委會(huì)成立了遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組，同時(shí)還規(guī)定了籌備組的四項(xiàng)職能：第一，對(duì)遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)代表資格終止的情況予以備案、公告；第二，對(duì)補(bǔ)選產(chǎn)生的遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)代表，根據(jù)代表資格審查委員會(huì)的報(bào)告，確認(rèn)代表的資格或者確定代表的當(dāng)選無(wú)效，并公布補(bǔ)選的代表名單；第三，召集遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議；第四，需要由籌備組負(fù)責(zé)的其他事項(xiàng)。” 〔1 〕

按照全國(guó)人大常委會(huì)的決定，此次設(shè)立的機(jī)構(gòu)是“遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組”。這雖然只是為一次會(huì)議的舉行而設(shè)立的籌備組，雖然只是一起個(gè)案，但是，稍作回顧即可發(fā)現(xiàn)，類(lèi)似的籌備組其實(shí)已經(jīng)多次出現(xiàn)：為了應(yīng)對(duì)2013年暴露出來(lái)的“衡陽(yáng)賄選案”，湖南省人大常委會(huì)曾經(jīng)在衡陽(yáng)設(shè)立過(guò)籌備人大會(huì)議的籌備組。在三沙市的組建過(guò)程中，海南省人大常委會(huì)曾經(jīng)設(shè)立過(guò)三沙市人民代表大會(huì)的籌備組。1997年，在重慶成立直轄市之際，設(shè)置過(guò)重慶市第一屆人民代表大會(huì)的籌備組。為了設(shè)立浦東新區(qū)，上海市人大常委會(huì)也曾設(shè)立類(lèi)似的籌備組?？梢?jiàn)，從中央到地方都設(shè)立過(guò)這樣的籌備組，這樣的籌備組已經(jīng)成為我國(guó)憲法實(shí)施過(guò)程中的一種慣例，已經(jīng)成為一種憲法現(xiàn)象，足以概括成為一種具有憲法意義的制度雛形或制度安排，那就是具有普遍意義和一般意義的人民代表大會(huì)籌備組。那么，作為一種制度的人民代表大會(huì)籌備組，到底涉及哪些法律問(wèn)題？如何從憲法和法理的角度理解日漸成型的人民代表大會(huì)籌備組？這就成為一個(gè)不容回避的新問(wèn)題。

作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)人民代表大會(huì)籌備組的初步研究，筆者主要討論以下幾個(gè)問(wèn)題：設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組的憲法依據(jù)與法律依據(jù)是什么？人民代表大會(huì)籌備組的權(quán)力是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？人民代表大會(huì)籌備組如何處理與相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系？在人民代表大會(huì)籌備組的背后，值得索解的法理意蘊(yùn)是什么？對(duì)于這些問(wèn)題，可以分述如下。

一、設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組的憲法依據(jù)與法律依據(jù)

與人民代表大會(huì)籌備組的設(shè)立相關(guān)的法，主要是憲法和相關(guān)的憲法性法律。但是，在中國(guó)現(xiàn)行憲法與組織法中，均沒(méi)有關(guān)于人民代表大會(huì)籌備組的直接規(guī)定與明文規(guī)定。不過(guò)，憲法及相關(guān)的憲法性法律已經(jīng)為人民代表大會(huì)籌備組的設(shè)立預(yù)留了一定的制度空間。

先看憲法。依據(jù)《憲法》第67條第1款，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“解釋?xiě)椃ǎO(jiān)督憲法的實(shí)施”?！稇椃ā返?7條第20款又規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”。這兩款內(nèi)容都可能作為設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組的依據(jù)。一方面，遼寧省人大、省人大常委會(huì)不能正常履行職責(zé)，可以歸屬于“憲法的實(shí)施”過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。這正是全國(guó)人大常委會(huì)“監(jiān)督”的對(duì)象。全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)制度在遼寧省出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，作出設(shè)立“籌備組”的決定，可以理解為一種因“監(jiān)督憲法的實(shí)施”而采取的具體措施。而且，“解釋?xiě)椃ā北旧硪彩侨珖?guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)就“監(jiān)督憲法的實(shí)施”作出上述解釋。這樣，全國(guó)人大常委會(huì)可以把《憲法》第67條第1款作為設(shè)立遼寧省人民代表大會(huì)籌備組的依據(jù)。

另一方面，針對(duì)“遼寧賄選案”引發(fā)的省人大不能履職的嚴(yán)重后果，《憲法》第67條第20款也是可以適用的。從法理上看，遼寧省人大、省人大常委會(huì)不能履職，直接導(dǎo)致人民代表大會(huì)制度在遼寧省的擱淺或觸礁，如果進(jìn)一步追溯，還可能涉及由省人大選舉產(chǎn)生的“一府兩院”以及整個(gè)省級(jí)地方政權(quán)的合法性問(wèn)題。因?yàn)?，“遼寧賄選案”雖然是2016年才暴露出來(lái)，但賄選行為卻發(fā)生在2013年1月。從2013年至2016年，在三年多的時(shí)間里，遼寧省人大及其常委會(huì)作出的各種決定、決議，其合法性是否有必要深究，是一個(gè)既嚴(yán)峻又尖銳的問(wèn)題。此處雖然暫不討論，但這些相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題可以說(shuō)明，“遼寧賄選案”對(duì)中國(guó)憲法與中國(guó)人大制度的沖擊，在法理層面上已經(jīng)把遼寧拖入了某種“緊急狀態(tài)”。僅從法理上說(shuō)，倘若全國(guó)人大常委會(huì)適用《憲法》第67條第20款，“決定遼寧省進(jìn)入緊急狀態(tài)”，也是有憲法依據(jù)的，因?yàn)橐粋€(gè)省的人大不能履職，確實(shí)是一場(chǎng)地方性的、堪稱緊急的憲法危機(jī)與政治危機(jī)。

在《憲法》第67條的第1款與第20款之間，哪一款是充當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)“遼寧賄選案”、設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組更加適合的憲法依據(jù)呢？或者說(shuō)，設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組與哪一款具有更加緊密的聯(lián)系呢？?jī)H僅從法理的角度來(lái)說(shuō)，第20款更具針對(duì)性、聯(lián)系更密切。如果僅僅考慮法律效果，那么，全國(guó)人大常委會(huì)適用第20款，決定遼寧省進(jìn)入緊急狀態(tài)，隨之設(shè)立遼寧省人民代表大會(huì)籌備組，以之處理、應(yīng)對(duì)遼寧地方政權(quán)面臨的憲法危機(jī)，是可以的。從政治的角度來(lái)看，雖然遼寧省人大及其常委會(huì)不能履行職責(zé)了，但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)，或者說(shuō)黨對(duì)遼寧的領(lǐng)導(dǎo)，是有效而穩(wěn)定的。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遼寧的地方政權(quán)并沒(méi)有因此而陷于混亂或無(wú)序，遼寧省人民政府、省高級(jí)法院、省檢察院還在有效地履行職責(zé)。在這樣的政治現(xiàn)實(shí)與政治格局下，倘若“決定遼寧進(jìn)入緊急狀態(tài)”，由此支付的政治成本可能大于政治收益。因此，在第1款與第20款之間進(jìn)行政治權(quán)衡，全國(guó)人大常委會(huì)適用《憲法》第67條第1款，以之作為成立遼寧省人民代表大會(huì)籌備組的憲法依據(jù)，可能是更恰當(dāng)?shù)倪x擇。

湖南省人大常委會(huì)設(shè)立衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組的情況又另當(dāng)別論。由于設(shè)立衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組的決定是湖南省人大常委會(huì)（經(jīng)過(guò)一定的程序）作出的，因此不涉及《憲法》第67條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定。從憲法上看，湖南省人大常委會(huì)設(shè)立衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組的依據(jù)可以是《憲法》第104條，該條款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。因“衡陽(yáng)賄選案”而導(dǎo)致的衡陽(yáng)市人大及其常委會(huì)不能履行職責(zé)，正好可以歸屬于湖南“行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。湖南省人大常委會(huì)依據(jù)這個(gè)憲法條款，可以設(shè)置衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組。《憲法》第104條對(duì)地方人大常委會(huì)的這項(xiàng)授權(quán)性規(guī)定，還見(jiàn)于我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第44條第4款：地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。除此之外，《地方組織法》第53條還規(guī)定：地方人大“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)。”這個(gè)條款為湖南省人大常委會(huì)設(shè)立衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組提供了更加直接的依據(jù)，因?yàn)樵O(shè)立這樣一個(gè)籌備組，正好屬于“工作需要”，而籌備組恰好也是一種“辦事機(jī)構(gòu)”?？梢?jiàn)，湖南省人大常委會(huì)決定設(shè)立衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組，可以依據(jù)《憲法》第104條，也可以依據(jù)《地方組織法》第44條與第53條。這幾個(gè)條款都可以支持湖南省人大常委會(huì)的決定，構(gòu)成了湖南省人大常委會(huì)設(shè)立衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組的憲法依據(jù)與法律依據(jù)。

至于全國(guó)人大常委會(huì)在重慶直轄之際設(shè)立的重慶市人民代表大會(huì)籌備組，較之于全國(guó)人大常委會(huì)決定設(shè)立的遼寧省人民代表大會(huì)籌備組，由于原因不同、針對(duì)性迥異，當(dāng)然不可能適用《憲法》第67條第20款關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定，只能適用《憲法》第67條第1款的規(guī)定。這就意味著，盡管都是全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立的省級(jí)人民代表大會(huì)籌備組，但在憲法上的依據(jù)卻可能出現(xiàn)差異。不過(guò)，湖南省人大常委會(huì)設(shè)立衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)籌備組與海南省人大常委會(huì)設(shè)立三沙市人民代表大會(huì)籌備組，雖然原因、事由也不相同，但在憲法和法律上的依據(jù)則是相同的：都應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》第104條與《地方組織法》第44條、第53條的規(guī)定。

從全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求來(lái)說(shuō)，無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)還是地方人大常委會(huì)，在為下一級(jí)地方政權(quán)設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組之際，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以憲法和法律為依據(jù)。進(jìn)一步看，盡管都是設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組，但由于層級(jí)不同、事由不同，設(shè)立籌備組的憲法依據(jù)、法律依據(jù)還可能出現(xiàn)差異，這是全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)在設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組之際，不能不加以考慮的。

二、人民代表大會(huì)籌備組的權(quán)力：性質(zhì)與特征

作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，人民代表大會(huì)籌備組一旦依法設(shè)立，它就要履行相應(yīng)的職責(zé)，也要行使相應(yīng)的權(quán)力。那么，籌備組的權(quán)力到底是什么？人民代表大會(huì)籌備組是不是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的替代機(jī)構(gòu)？它是否可以代行同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的職權(quán)？如前文所述，雖然全國(guó)人大常委會(huì)在設(shè)立遼寧省人民代表大會(huì)籌備組的決定中，已經(jīng)明確規(guī)定了這個(gè)特定的籌備組的幾項(xiàng)職責(zé)。但是，我們還是有必要在理論上思考：人民代表大會(huì)籌備組作為一種具有普遍意義的制度安排，它的權(quán)力是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？有何特征？對(duì)此，無(wú)論是現(xiàn)行憲法還是地方組織法，都沒(méi)有任何規(guī)定?，F(xiàn)在，我們要討論這個(gè)問(wèn)題，一個(gè)理應(yīng)完成的準(zhǔn)備工作是到遼寧或衡陽(yáng)去作一番實(shí)地調(diào)查研究，但是，限于各方面的條件，要完成這樣的調(diào)查研究，也不是一件容易的事。因此，只能從理論上就這個(gè)問(wèn)題作出兩個(gè)方面的討論。

一方面，由于人民代表大會(huì)籌備組不是一個(gè)法律規(guī)定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是上級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，因此，它享有的權(quán)力是派生性、臨時(shí)性的權(quán)力，具有派生性與臨時(shí)性的特征。

所謂派生性，是指籌備組是根據(jù)上級(jí)人大常委會(huì)的意志、決定而設(shè)立的，它的權(quán)力是上級(jí)人大常委會(huì)派生出來(lái)的。在現(xiàn)行的憲法和法律中，找不到“人民代表大會(huì)籌備組”這樣的機(jī)構(gòu)。因此，籌備組不可能獨(dú)立存在，它的權(quán)力也不可能獨(dú)立地行使。所謂臨時(shí)性，是指籌備組的權(quán)力是一種專(zhuān)項(xiàng)性的、短期性的權(quán)力?；I備組一經(jīng)設(shè)立，即應(yīng)當(dāng)開(kāi)展籌備人民代表大會(huì)的工作，等到人民代表大會(huì)已經(jīng)成立，籌備組的職責(zé)就完成了。在這種情況下，上級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)明文宣告籌備組的終止，讓籌備組有始有終。這個(gè)過(guò)程表明，籌備組是一種臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其權(quán)力的臨時(shí)性由此而產(chǎn)生。

進(jìn)一步看，籌備組權(quán)力的臨時(shí)性又可以分為兩種情況。第一種情況見(jiàn)之于遼寧省、衡陽(yáng)市的人民代表大會(huì)籌備組。這種籌備組的臨時(shí)性權(quán)力還是一種應(yīng)急性、非常性的臨時(shí)性權(quán)力。這是因?yàn)?，已?jīng)殘缺的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)不能履行職責(zé)了，地方政權(quán)出現(xiàn)了一個(gè)權(quán)力真空地帶，憲法在地方的實(shí)施面臨危機(jī)，籌備組是因?yàn)檫@種緊急狀態(tài)而產(chǎn)生的。因此，籌備組享有的臨時(shí)性權(quán)力，就具有應(yīng)急權(quán)力或法理學(xué)上所說(shuō)的緊急權(quán)力的特點(diǎn)。第二種情況見(jiàn)之于重慶直轄之際、三沙建市之際在重慶、三沙分別設(shè)立的人民代表大會(huì)籌備組。這種籌備組雖然也是臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，但卻不是為了應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)、危機(jī)狀態(tài)而設(shè)立，而是一種常規(guī)性、日常性的正常安排。因而，針對(duì)重慶直轄、三沙建市而設(shè)立的人民代表大會(huì)籌備組，其權(quán)力雖然也是一種臨時(shí)性的權(quán)力，但卻不具有應(yīng)急性、非常性，而是一種常規(guī)性、日常性的臨時(shí)性權(quán)力。這種常規(guī)性、日常性的臨時(shí)性權(quán)力作為一種過(guò)渡性質(zhì)、孵化性質(zhì)的權(quán)力現(xiàn)象，是憲法學(xué)、法理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)值得研究的問(wèn)題。

另一方面，籌備組既然旨在“籌備”人民代表大會(huì)，那么，它行使的權(quán)力主要是一種程序性的權(quán)力，而不是一種實(shí)體性的權(quán)力，籌備組不能完全享有“看守議會(huì)”的權(quán)力，也不能以“看守議會(huì)”來(lái)看待。

循名責(zé)實(shí)，人民代表大會(huì)籌備組應(yīng)該是一個(gè)籌備成立人民代表大會(huì)的機(jī)構(gòu)。因而，籌備成立人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是它的核心權(quán)力、核心職責(zé)。對(duì)于曾經(jīng)的三沙市人民代表大會(huì)籌備組來(lái)說(shuō)，它是在一張白紙上進(jìn)行規(guī)劃與籌建，這樣的籌備是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程。對(duì)于曾經(jīng)的重慶（直轄）市人民代表大會(huì)籌備組來(lái)說(shuō)，其實(shí)已有基礎(chǔ)，那就是此前的作為計(jì)劃單列市的重慶人民代表大會(huì)，籌備組的職責(zé)就是以計(jì)劃單列市的人民代表大會(huì)為基礎(chǔ)，籌建直轄市的人民代表大會(huì)，這樣的籌備其實(shí)是升級(jí)改建。對(duì)于昔日衡陽(yáng)、今日遼寧的人民代表大會(huì)籌備組來(lái)說(shuō)，本質(zhì)上是在一個(gè)垮塌了的廢墟上進(jìn)行重建，屬于“災(zāi)后重建”。因?yàn)橐謇韽U墟，所以籌備的難度系數(shù)還要大一些。無(wú)論屬于哪種情況，籌備組的權(quán)力都是“籌建”、“孵化”人民代表大會(huì)，而不是“充當(dāng)”人民代表大會(huì)，不是對(duì)人民代表大會(huì)的取代。

人民代表大會(huì)籌備組行使的以“籌備”為核心的權(quán)力，雖然不同于人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)享有的權(quán)力，但是，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)享有的某些程序性權(quán)力，卻可以由籌備組來(lái)行使，甚至也必須由籌備組來(lái)行使。譬如，《地方組織法》第44條規(guī)定，地方人大常委會(huì)“領(lǐng)導(dǎo)或者主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉”、“召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”。這些權(quán)力，都是地方人大常委會(huì)行使的法定權(quán)力，但它也是人民代表大會(huì)籌備組應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力?；I備組可以享有這些權(quán)力，本質(zhì)上就是因?yàn)檫@些權(quán)力是程序性的。此外，地方組織法授予地方人大常委會(huì)的其他程序性權(quán)力，籌備組也可以有限度地行使。譬如，《地方組織法》第44條第6款規(guī)定：地方人大常委會(huì)有權(quán)“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見(jiàn)?！被I備組倘若要“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”，可能還有一些難度，無(wú)論是籌備組的權(quán)力能力還是行為能力，可能都還有一些欠缺。但是，倘若是“聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見(jiàn)”，則是可以的?；I備組可以“聯(lián)系”代表，也可以“受理”相關(guān)的申訴與意見(jiàn)——至于“受理”之后，如何作出實(shí)質(zhì)性的處理，應(yīng)當(dāng)是另一個(gè)問(wèn)題，但“受理”則可以納入籌備組的權(quán)力與責(zé)任范圍。

綜上所述，人民代表大會(huì)籌備組行使的權(quán)力主要是一種派生性、臨時(shí)性、程序性的權(quán)力，它不是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的替代機(jī)構(gòu)，但可以行使人大常委會(huì)享有的部分程序性權(quán)力。它的權(quán)力將隨著籌備任務(wù)的完成、新的人民代表大會(huì)的產(chǎn)生而終結(jié)。

三、人民代表大會(huì)籌備組與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系

要全面理解人民代表大會(huì)籌備組的法律性質(zhì)，就應(yīng)當(dāng)把它放在固有的權(quán)力關(guān)系、權(quán)力格局中進(jìn)行透視。通過(guò)考察籌備組與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，可以更加準(zhǔn)確地為人民代表大會(huì)籌備組作出法律上、政治上的定位。

首先，是籌備組與殘缺的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的關(guān)系。以遼寧為例，雖然遼寧省十二屆人大的大多數(shù)代表、多數(shù)常委會(huì)委員都失去了代表資格、常委會(huì)委員資格，但畢竟還有16%的人大代表、以及39%的人大常委會(huì)委員依然具有正當(dāng)性與合法性。這些“剩余代表”、“剩余常委會(huì)委員”是否享有某種制度性的權(quán)力？他們與籌備組的權(quán)力，存在著一種什么樣的關(guān)系？對(duì)此，筆者的研究結(jié)論是：這些依然站立的“剩余代表”與“剩余常委會(huì)委員”即使作為一個(gè)群體、一個(gè)整體，也不能享有省人大及省人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，因?yàn)闀?huì)議已經(jīng)無(wú)法舉行。但是，他們作為個(gè)體化的人大代表、人大常委會(huì)委員，我國(guó)《代表法》第3條列舉的權(quán)利，依然可以享有；《代表法》第4條列舉的義務(wù)，依然應(yīng)當(dāng)履行。特別是《代表法》第四章規(guī)定的“代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)”（從第19條至第30條），這些人大代表、人大常委會(huì)委員依然可以展開(kāi)。那些涉及賄選的人大代表、人大常委會(huì)委員的違法或犯罪，不應(yīng)當(dāng)株連到他們身上。而且，他們的代表資格、常委會(huì)委員資格依然是有效的。只要遼寧省十二屆人大沒(méi)有屆滿，他們始終都是人大代表或人大常委會(huì)委員。在新籌建的人民代表大會(huì)以及由此產(chǎn)生的人大常委會(huì)中，這些在“政治地震”之后依然站立的代表與常委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留。而且，由于其他人大代表、人大常委會(huì)委員的違法犯罪，致使他們無(wú)法通過(guò)正常舉行會(huì)議的法定方式履行自己的職責(zé)，意味著他們也是其他人違法犯罪的受害者。

其次，是籌備組與選舉委員會(huì)的關(guān)系。按照我國(guó)《全國(guó)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第8條、第9條的規(guī)定，只有區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表的選舉，才由選舉委員會(huì)主持。而且，無(wú)論是區(qū)縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)，都由區(qū)縣級(jí)人大常委會(huì)任命、組建。假如今后出現(xiàn)了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)籌備組，那么，籌備組的職能與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)就可能出現(xiàn)交叉或重疊。因?yàn)閰^(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)是選舉法規(guī)定的一種制度性安排，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉，只能由選舉委員會(huì)主持。在這種情況下，有可能出現(xiàn)的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)籌備組與同級(jí)選舉委員會(huì)在職能上可能融為一體。由于省級(jí)、市州級(jí)人大代表都是由下級(jí)人大選舉產(chǎn)生，省級(jí)、市州級(jí)沒(méi)有選舉委員會(huì)，因此，就遼寧、衡陽(yáng)的人民代表大會(huì)籌備組來(lái)說(shuō)，不會(huì)發(fā)生與同級(jí)選舉委員會(huì)的關(guān)系。但是，人民代表大會(huì)籌備組作為一種制度性的安排，具有普遍意義。大面積的賄選既可能發(fā)生遼寧省人大、衡陽(yáng)市人大，依照同樣的邏輯，也可能發(fā)生在區(qū)縣人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。這就是說(shuō)，在無(wú)法預(yù)知的未來(lái)，人民代表大會(huì)籌備組也可能出現(xiàn)在區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)。因此，在一般意義上研究人民代表大會(huì)籌備組所涉及的權(quán)力關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)考慮到籌備組與選舉委員會(huì)的關(guān)系。所謂未雨綢繆，就是這個(gè)意思。

再次，還應(yīng)當(dāng)考慮籌備組與上級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系。由于人民代表大會(huì)籌備組是上級(jí)人大常委會(huì)決定成立的，因此，上級(jí)人大常委會(huì)與籌備組之間，具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。換個(gè)角度來(lái)看，上級(jí)人大常委會(huì)決定設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組，這個(gè)籌備組也可以理解為上級(jí)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)或“特使”，籌備組的工作，在相當(dāng)程度上，就是在執(zhí)行上級(jí)人大常委會(huì)的旨意。從法律依據(jù)來(lái)看，《地方組織法》第44條第1款規(guī)定：地方人大常委會(huì)“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”，對(duì)于省級(jí)（譬如湖南省人大常委會(huì)）、市州級(jí)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，為下級(jí)政權(quán)設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組，正是“保證憲法”在本行政區(qū)域內(nèi)“遵守和執(zhí)行”的活動(dòng)。從這個(gè)角度來(lái)看，籌備組應(yīng)當(dāng)對(duì)決定成立它的上級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照上級(jí)人大常委會(huì)的要求完成預(yù)定的籌備任務(wù)。

最后，籌備組還會(huì)涉及與同級(jí)黨委的關(guān)系。人民代表大會(huì)籌備組既要接受上級(jí)人大常委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還要接受同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。譬如，遼寧省人民代表大會(huì)籌備組，在接受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，還要接受遼寧省委的領(lǐng)導(dǎo)。其法理依據(jù)是，籌備地方人民代表大會(huì)，屬于地方政權(quán)建設(shè)，地方同級(jí)黨委對(duì)于地方政權(quán)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)負(fù)有主體性的政治責(zé)任。因此，對(duì)于人民代表大會(huì)籌備組來(lái)說(shuō)，接受上級(jí)人大常委會(huì)和同級(jí)地方黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)基本的格局。

四、人民代表大會(huì)籌備組與法理危機(jī)的應(yīng)對(duì)

以上筆者分析了人民代表大會(huì)籌備組的法律依據(jù)、權(quán)力性質(zhì)、外部關(guān)系。希望通過(guò)這樣的研究，有助于把人民代表大會(huì)籌備組的意義凸顯出來(lái)。

回顧近年來(lái)的憲法實(shí)施過(guò)程特別是人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，作為一種制度化安排的人民代表大會(huì)籌備組已經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)，只是沒(méi)有引起法學(xué)界的足夠關(guān)注。由于“遼寧賄選案”的發(fā)生，由于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于“遼寧賄選案”的回應(yīng)，特別是全國(guó)人大常委會(huì)決定設(shè)立的遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組，才讓“人民代表大會(huì)籌備組”這樣一種創(chuàng)新性的憲制安排，更加醒目地出現(xiàn)在憲法與法理的視界里。筆者以上幾個(gè)方面的分析，主要立足于憲法的制度與技術(shù)層面。倘若要從法理的角度來(lái)看，人民代表大會(huì)籌備組又蘊(yùn)含著什么樣的信息呢？筆者的回答是，最值得注意的信息就是要有法理危機(jī)的意識(shí)。

所謂法理危機(jī)，就是在法理層面上出現(xiàn)問(wèn)題，在合法性方面遭遇重大危機(jī)。全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組，就是針對(duì)遼寧地方政權(quán)陷入法理危機(jī)之后的應(yīng)對(duì)措施。籌備組就是救火組、消防組、危機(jī)處理組?？陀^地說(shuō)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遼寧地方政治并沒(méi)有因?yàn)槭∪舜蟆⑹∪舜蟪Ｎ瘯?huì)不能履職而出現(xiàn)明顯而即刻的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。但是，它在法理層面上造成了明顯而即刻的危機(jī)：省人大的合法性危機(jī)以及由此牽連的整個(gè)省級(jí)政權(quán)的合法性問(wèn)題：遼寧省的“一府兩院”都是省人大產(chǎn)生的，省人大出了問(wèn)題，“一府兩院”能不受影響？能夠完全割裂開(kāi)來(lái)？遼寧省級(jí)政權(quán)面臨的這種危機(jī)，正是法理危機(jī)。在當(dāng)代中國(guó)，政治的法理基礎(chǔ)是人民當(dāng)家作主，人民當(dāng)家作主在憲法上的制度表達(dá)是人民代表大會(huì)制度，遼寧省人大的癱瘓意味著人民代表大會(huì)制度的局部性癱瘓。這樣的癱瘓，足以導(dǎo)致一次法理危機(jī)。

性質(zhì)相同、情況類(lèi)似但程度較輕、影響稍小的法理危機(jī)還見(jiàn)于“衡陽(yáng)賄選案”——兩者是“大巫”與“小巫”的關(guān)系。倘若往前追溯，還有2001年遼寧沈陽(yáng)市中級(jí)法院遭遇的法理危機(jī)：在2001年2月14日閉幕的沈陽(yáng)市第十二屆人大四次會(huì)議上，由市中級(jí)法院副院長(zhǎng)所作的2000年沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告，未獲得會(huì)議通過(guò)。據(jù)當(dāng)時(shí)的報(bào)道：“在所有的508名代表中，出席今天閉幕會(huì)議的代表474人，只有218人對(duì)法院的報(bào)告投了贊成票，反對(duì)的162人，棄權(quán)82人，未按表決器的9人，贊成票沒(méi)有超過(guò)半數(shù)未被通過(guò)。而沈陽(yáng)市人民檢察院的工作報(bào)告也僅僅以270人的微弱多數(shù)過(guò)關(guān)?！?〔2 〕中級(jí)法院的報(bào)告沒(méi)有得到人民代表大會(huì)的通過(guò)，就意味著中級(jí)法院的工作沒(méi)有得到人民的認(rèn)可。人民不認(rèn)可，就是合法性危機(jī)，就是法理危機(jī)。只不過(guò)，沈陽(yáng)市中級(jí)法院較之于遼寧省人大，法律地位不同；法院工作不被認(rèn)可與人大不能開(kāi)會(huì)履責(zé)，法律性質(zhì)有異。但就法理上說(shuō)，其實(shí)都是法理危機(jī)。

法理危機(jī)需要在法理的高度上予以應(yīng)對(duì)，要有法理危機(jī)的防范意識(shí)與應(yīng)對(duì)意識(shí)。在“遼寧賄選案”中，針對(duì)省人大不能履職而設(shè)立人民代表大會(huì)籌備組，確實(shí)是一種應(yīng)對(duì)措施，盡管它是一種事后的補(bǔ)救措施。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意事前與事中的防范。前車(chē)之覆，后車(chē)之鑒。應(yīng)當(dāng)針對(duì)遼寧賄選、衡陽(yáng)賄選導(dǎo)致人大癱瘓的發(fā)生機(jī)制，優(yōu)化與改進(jìn)現(xiàn)有的選舉制度，以填補(bǔ)選舉制度中可能存在的漏洞。更加重要的是，與20世紀(jì)80年代相比，更不用說(shuō)與20世紀(jì)五六十年代相比，雖然以黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主為核心的基本政治制度沒(méi)有發(fā)生變化，但是，選舉的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了劇烈而深刻的變化。其中尤其值得注意的是，資本對(duì)于選舉過(guò)程的影響、沖擊甚至左右——在遼寧、衡陽(yáng)一度體現(xiàn)為“左右”，在其他地方難免有不同程度的“影響”。這種影響，其實(shí)就是經(jīng)濟(jì)對(duì)政治的影響。如何評(píng)估這種影響，人民代表大會(huì)制度特別是選舉制度如何與時(shí)俱進(jìn)地回應(yīng)這樣的深刻變化，是另一個(gè)值得專(zhuān)題研究的重大問(wèn)題，這里不再展開(kāi)。