葉 陽 方思越 虞 蘭
2015年10月,國務(wù)院《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》提出,建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科,關(guān)鍵一環(huán)是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),建立健全高校章程落實機(jī)制,加快形成以章程為統(tǒng)領(lǐng)的完善、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。[1]2016年1月,教育部《依法治教實施綱要(2016—2020年)》提出“健全章程核準(zhǔn)后的執(zhí)行和監(jiān)督評價機(jī)制建設(shè),督促學(xué)校以章程為統(tǒng)領(lǐng),完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度?!盵2]綜觀世界一流大學(xué),可發(fā)現(xiàn)一個共同特征:擁有支撐一流大學(xué)成長和發(fā)展的制度體系。[3]因此,要把我國一流大學(xué)創(chuàng)建為世界一流大學(xué),更需認(rèn)真學(xué)習(xí)與借鑒世界一流大學(xué)的成功經(jīng)驗,全面構(gòu)建和完善大學(xué)制度體系。
以往,由于缺乏“基本法”《章程》的統(tǒng)領(lǐng),國內(nèi)大學(xué)在制度管理上多不成體系,主要是由各部門按教育法律法規(guī)及實踐慣例操作。自2013年11至今,國內(nèi)大多數(shù)大學(xué)章程的制定與核準(zhǔn)工作已基本完成,[4]但在章程配套制度體系建設(shè)方面尚處于起步階段,大致可分為三類情況:一是有章程和制度管理辦法,且已開始研究制度體系建設(shè)的學(xué)校。如清華大學(xué)、上海交通大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、北京航天航空大學(xué)、大連海事大學(xué)等。[5]二是有章程、尚無制度管理辦法,正在或尚未探索制度體系建設(shè)的學(xué)校。除上述大學(xué)外,多數(shù)章程已經(jīng)核準(zhǔn)發(fā)布的大學(xué)都屬于此類。[6]三是尚無章程和制度管理辦法,尚未啟動制度體系建設(shè)的學(xué)校,如少數(shù)市屬普通本科大學(xué)。目前國內(nèi)大學(xué)制度體系建設(shè)主要問題在于:第一,章程與制度銜接不足,制度管理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。多數(shù)大學(xué)對制度制定缺乏整體規(guī)劃和年度制定計劃,導(dǎo)致章程與制度之間、制度與制度之間未銜接、沖突或重復(fù),制度散亂,缺乏體系。第二,缺乏制度管理辦法,制度制定程序不規(guī)范。目前多數(shù)大學(xué)未出臺制度制定或管理辦法,制定程序缺乏一致性,過程中缺乏充分調(diào)研、民主決策、廣泛論證、合法性審核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三,無歸口管理部門,缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員。多數(shù)制度仍是由職能部門起草制定,缺乏合法性審核等,更缺乏制度實施后的落實及監(jiān)督部門。第四,實施評估和優(yōu)化機(jī)制,制度傳承斷裂,未形成生命周期。大學(xué)制度體系建設(shè)應(yīng)包括制定、實施、監(jiān)督和反饋“四個環(huán)節(jié)”,目前尚無大學(xué)建立完善的制度實施評估監(jiān)督和反饋優(yōu)化機(jī)制。[7]
目前,世界一流大學(xué)章程主要有三種模式:
單一型章程,是由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的總綱領(lǐng)章程以統(tǒng)領(lǐng)整個大學(xué)事務(wù),一般是提綱挈領(lǐng)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、體系完備的獨立文件,類似于成文法;[8]另行配套的具體制度也必須按照既定程序制定和調(diào)整,并以章程為統(tǒng)攝和依據(jù),與章程原則保持一致。該模式主要為德法等大陸法系國家大學(xué)采用,如法國巴黎第一大學(xué)、[9]德國柏林洪堡大學(xué) 。[10]
復(fù)合型章程,即由總綱性的章程和具體制度等構(gòu)成的體系,更突出配套性、操作性,類似于習(xí)慣法。該模式的常見體例有兩種:
主章程加具體制度:主章程(Ordinance/Statutes)是由學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的、對特許狀(Charter)或大學(xué)法令的細(xì)化和配套,而具體規(guī)程(Regulations)則依據(jù)特許狀、法令、章程制定,是對主章程所涉內(nèi)容的補充或?qū)嵤┘?xì)則,共同形成制度體系。英美法系大學(xué)章程多為復(fù)合型,如《牛津大學(xué)章程》《劍橋大學(xué)章程與條例》、我國香港地區(qū)的大學(xué)章程等。 《劍橋大學(xué)章程與條例》(2016年版)[11]全文分為包含主章程(Statutes)和具體條例(Ordinances)兩部分,Ordinances常是由受認(rèn)可的行政機(jī)構(gòu)頒布的對法律進(jìn)行解釋和補充的文件組成。 《牛津大學(xué)章程》[12][13][14]也屬于該體例,全文由序言和17個章節(jié)組成,絕大多數(shù)章節(jié)都包含章程(Statutes)和具體制度(Regulations)兩部分。我國香港地區(qū)大學(xué)承襲部分英國傳統(tǒng),大學(xué)章程主要包括條例(Ordinance)和規(guī)程(Statutes)兩部分。[15]大學(xué)條例由香港立法局通過立法會制定,屬于香港的正式法律;大學(xué)董事會根據(jù)大學(xué)條例制定更為詳細(xì)的規(guī)程;大學(xué)有關(guān)部門根據(jù)條例與規(guī)程再制定配套制度,如《香港大學(xué)條例與章程》(University Ordinance and Statutes)[16]即香港大學(xué)的主章程;其他規(guī)程和制度包括一般規(guī)定(General Regulations),如香港理工大學(xué)是以《香港理工大學(xué)條例》(Ordinance of PolyU)為核心,配套規(guī)程(Statutes)以及相應(yīng)的規(guī)定、政策、程序、手冊、習(xí)慣等;學(xué)校層面暫無制度統(tǒng)一匯編,但各部門層面都有業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的制度匯編。[17]
主章程加附錄,制度列入附錄,構(gòu)成體系。日本多數(shù)大學(xué)將制度由高到低分為章程、規(guī)程、細(xì)則、手續(xù)等層次, 對管理工作的原則、方針、執(zhí)行要求、實施方法做了明確的條文規(guī)定, 并確定不同層次的立案與審議機(jī)關(guān)及制定程序。[18]最高層次的章程是學(xué)校的“根本大法”, 是有關(guān)辦學(xué)方針、培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)制、學(xué)部學(xué)科設(shè)置、課程設(shè)置、教學(xué)制度、學(xué)籍等大學(xué)組織管理的最基本的規(guī)則;中間層次的是有關(guān)章程執(zhí)行中的具體細(xì)則, 有《細(xì)則》《內(nèi)規(guī)》等;低層次的制度如《通知》《事務(wù)手續(xù)》等具體的處理事務(wù)的程序。如《國立大學(xué)法人京都大學(xué)組織章程》[19]分總章程和附錄:總章程主要規(guī)定京都大學(xué)的基本組織情況,附錄收入的是京都大學(xué)的具體規(guī)程和制度。[20]此外,日本大學(xué)在建立章程配套規(guī)章制度的過程中, 根據(jù)不同層次的規(guī)章制度, 確定不同層次的立案與審議機(jī)關(guān),按照既定的程序制定、公布和實施一項制度。[21]
巨型章程是主章程、總則、細(xì)則、指南、流程等渾然一體,形成完全意義上的制度體系。這是美國大學(xué)治理體系中常見的章程形態(tài),類似于整套規(guī)章制度匯編。[22]比如美國斯坦福大學(xué)的全校制度體系分為12個篇章(Chapters),包括指導(dǎo)政策和原則、人力資源、財務(wù)管理、捐贈、采購、計算機(jī)和信息網(wǎng)絡(luò)、健康和安全、服務(wù)、組織章程、學(xué)生就業(yè)和助教、國際活動,每個篇章下有相應(yīng)的政策制度。其中以1885年加利福尼亞州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)生效的“創(chuàng)始基金”文件為依據(jù),形成了《行政管理指南》(University Code of Conduct)、[23]《董事會章程》和《評議會章程》三個文件體系,置于“指導(dǎo)政策和原則”篇章下,以此為核心制定全校政策、規(guī)定和細(xì)則。 再如,美國《哈佛大學(xué)政策和指南》也采取該模式,[24]其特點是注重條款的演變歷程(對經(jīng)過多次修訂的條款,在注解中記錄其由來、修訂過程),重點選取了最新的制度和典型制度,對多數(shù)制度都提供多層級網(wǎng)絡(luò)鏈接查詢。此外,澳大利亞墨爾本大學(xué)自1853年建校以來,定期出版全校的規(guī)章制度匯編(150年來從未間斷)。[25]其章程制度體系主要以大學(xué)法律、主章程、規(guī)定、政策、程序組成,即以大學(xué)章程為核心,構(gòu)建多層級制度體系,提供多層級網(wǎng)絡(luò)鏈接,通過逐層點擊可引出系列相關(guān)制度;同時,規(guī)定、政策、程序等制度本身有專門的制定程序和生命周期動態(tài)管理程序,包含歷史沿革的清晰導(dǎo)航圖,這些寶貴資料已成為研究墨爾本大學(xué)發(fā)展歷史的重要依據(jù)。[26]
在探索大學(xué)制度體系建設(shè)中,需重點思考的是如何借鑒世界一流大學(xué)的大學(xué)章程模式,建設(shè)符合我國國情及校情的大學(xué)制度體系。復(fù)合型與單一型章程的區(qū)別主要在于:第一,體系規(guī)模不同。前者規(guī)模更龐大,體系完整,涵蓋大學(xué)事務(wù)各方面;后者是總綱性、原則性規(guī)定;第二,法律淵源不同,前者的法律淵源是大學(xué)獨有的特許狀或大學(xué)法令,而后者一般是普遍適用的教育基本法。[27]目前國內(nèi)大學(xué)章程模式偏向單一型章程, 但大學(xué)事務(wù)繁多,該模式操作難度大,而復(fù)合型模式與大學(xué)特點結(jié)合緊密,對我國大學(xué)完善制度體系具有較強的借鑒意義,主要包括:首先,其主章程法律特點明顯,法律地位高,例如美國、香港等地大學(xué)章程本身是法律,具有法律效力。其次,規(guī)范性強,制定程序嚴(yán)密。正是由于法律性,在很強法律文化氛圍內(nèi)誕生的大學(xué)章程及制度體系,具有嚴(yán)格的規(guī)范及程序, 以保證其嚴(yán)密性。再次,章程配套制度體系內(nèi)容全面、重點突出、層次清晰。通過主章程(Statute)、規(guī)定(Regulations)、政策(Policies)、程序(Processes)或類似的分類分級,不僅建立了大學(xué)管理基本原則,又涵蓋大學(xué)事務(wù)各方面。最后,章程及配套制度的實施、修訂、評估、優(yōu)化有序,具有完整生命周期。當(dāng)然,我們可以借鑒上述大學(xué)的治理理念和體系框架上,但具體到大學(xué)章程及制度的性質(zhì)、分類和體系結(jié)構(gòu)上,由于存在國情和校情差異,我們還需要根據(jù)實際情況具體分析和應(yīng)用。
我國大學(xué)《章程》雖不是法律,但可視為大學(xué)內(nèi)部“基本法”,而與其相配套的制度體系將是大學(xué)按照《章程》自主管理和自我約束的有效保障,也是學(xué)校依法接受行政監(jiān)督和司法審查的重要依據(jù)。國內(nèi)大學(xué)應(yīng)以《章程》為指導(dǎo),以規(guī)范性文件的編制為抓手,遵循“統(tǒng)一、規(guī)范、實效、繼承”的原則,規(guī)范學(xué)校制度編制程序,按類別、分層級構(gòu)建科學(xué)、高效、全面的學(xué)校規(guī)章制度集合;應(yīng)按程序?qū)ΜF(xiàn)有制度進(jìn)行梳理、清查,建立合理的效用評估標(biāo)準(zhǔn),評估與優(yōu)化互動,共同構(gòu)建制度的全生命周期閉環(huán)管理,推動整套規(guī)章制度體系不斷發(fā)展和完善,提高管理效力,服務(wù)、保障學(xué)校教學(xué)、科研等各項工作的正常有序,支撐世界一流大學(xué)建設(shè)目標(biāo)的順利實現(xiàn)。具體建議如下:
首先,設(shè)計完善的制度體系。按照學(xué)校《章程》,分類別、層級設(shè)計一個從管理到服務(wù),從制度到細(xì)則多維度多層次的制度體系結(jié)構(gòu)。具體可參考日本《國立大學(xué)法人京都大學(xué)組織規(guī)程》、美國《斯坦福大學(xué)行政管理指南》《哈佛大學(xué)政策和指南》等大學(xué)的構(gòu)建模式,從縱向(注重制度發(fā)展脈絡(luò)和延續(xù)性,標(biāo)注起草、修訂時間)、橫向(職能和事務(wù)兩方面分類)兩個方面著手梳理和構(gòu)建。在具體制度的檢索查看方式上,可借鑒美國哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、澳大利亞墨爾本大學(xué)章程制度體系的呈現(xiàn)方式,提供多層級網(wǎng)絡(luò)鏈接,通過逐層點擊可指引至具體相關(guān)制度。
其次,建立完善的制度體系。具體包括:第一,規(guī)范程序,解決規(guī)章制度建設(shè)中的困境。規(guī)范的制度制定程序的是保障制度合法性、合理性、科學(xué)性的基礎(chǔ)。第二,設(shè)置制度體系建設(shè)的歸口統(tǒng)籌管理部門,對制度體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè),作為牽頭或協(xié)調(diào)部門制定相關(guān)制度,并設(shè)置專業(yè)人員提供合法性保障。[28]第三,圍繞《章程》的具體條款,按照大學(xué)的管理職能和事務(wù)內(nèi)容分類梳理及清查現(xiàn)有規(guī)章制度,從決策、執(zhí)行兩大類別以及規(guī)定、辦法、程序、細(xì)則四個文種著手查漏補缺,建立涵蓋學(xué)校全領(lǐng)域的制度體系。
再次,建立制度評估與優(yōu)化機(jī)制,構(gòu)建完整的制度生命周期。制度體系的建設(shè)過程是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的,整個過程包括“立、改、廢、編、釋、審”。因此,要對規(guī)章制度的制定和執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和評估,根據(jù)結(jié)果定期進(jìn)行清理、匯編和優(yōu)化工作,[29]構(gòu)建制度的全生命周期閉環(huán)管理。對于職能類的制度,按約束范圍和程度確定為決策、執(zhí)行兩大類別。評估規(guī)章制度制定的全壽命周期的各個環(huán)節(jié)實施全過程管理與控制,涵蓋規(guī)章制度制定前的策劃、調(diào)研及需求分析、制定過程中的具體要求和流程,運行過程中的不斷修訂,以及規(guī)章制度的廢止。對于事務(wù)類的制度,按制度實施效果進(jìn)行評估,采集制度制定時的學(xué)校數(shù)據(jù),結(jié)合社會發(fā)展和國家政策變化,多維評估政策實施效果,從最終的管理對象效用評估,客觀分析學(xué)校各項規(guī)章制度執(zhí)行情況和適用性。
總之,設(shè)計并建立以章程為核心的制度體系,明確規(guī)范性文件的制定程序,建立專門機(jī)構(gòu),建立制度的評估與優(yōu)化制度等來逐步實現(xiàn)。明確制度建設(shè)將遵循“統(tǒng)一、規(guī)范、實效、繼承”的宗旨,統(tǒng)一制度架構(gòu)和管理流程,體現(xiàn)總體管理的思路。通過上述改革,可以有效改善國內(nèi)大學(xué)章程建設(shè)方面的現(xiàn)存問題:章程與制度銜接不足,制度管理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃;缺乏制度管理辦法,制度制定程序不規(guī)范;無歸口管理部門,缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員;實施評估和優(yōu)化機(jī)制,制度傳承斷裂,未形成生命周期。
綜上所述,“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”,[30]構(gòu)建完善的制度體系是大學(xué)行政工作水平提高的重要標(biāo)志,是大學(xué)依法治校的根本保障,也是保障教職員工和學(xué)生權(quán)益的必然要求。我國大學(xué)制度體系建設(shè)需要過程,非一朝一夕可以實現(xiàn),《章程》要真正成為大學(xué)治理的“根本大法”,需要以制度完善為核心,創(chuàng)造性地進(jìn)行制度體系建設(shè),在過程中要始終堅持合法性、正當(dāng)性、民主性、人本性、科學(xué)性等重要原則,并落實到具體的依法治校實踐中。[31]
注釋:
[1] 統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.htm.
[2] 依 法 治 教 實 施 綱 要(2016—2020年 )[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813.html.
[3] 范柏乃,褚立波.創(chuàng)建世界一流大學(xué)的制度支撐體系[J].高等教育研究,2009,(7):18.
[4] 十八大以來黨中央推進(jìn)教育現(xiàn)代化創(chuàng)新實踐[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201604/t20160421_239406.html.
[5] 經(jīng)筆者調(diào)研獲知,如上海交通大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、華東師范大學(xué)、北京航天航空大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、蘭州大學(xué)、大連海事大學(xué)、大連理工大學(xué)等已有制度管理辦法或制定程序;如上海交通大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、北京航天航空大學(xué)、大連海事大學(xué)等已在校級層面建立機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)制度體系研究和建設(shè)。
[6] 經(jīng)筆者調(diào)研獲知,如北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、南開大學(xué)、東華大學(xué)等。
[7] 劉志菊.高校依法治校制度構(gòu)建探索[J].河南商業(yè)高等??茖W(xué)校學(xué)報,2015,(5):57.
[8] 楊向衛(wèi),仵桂榮.論大學(xué)章程的細(xì)化機(jī)制[J].高校管理,2013:125-126.
[9] 墨爾本大學(xué)制度框架[EB/OL].http://www.unimelb.edu.au/governance/regulatory-framework.
[10] 巴黎第一大學(xué)官網(wǎng)[EB/OL].http://www.univ-paris1.fr/.
[11] 柏林大學(xué)官網(wǎng)[EB/OL].https://www.hu-berlin.de/de.
[12] 劍橋大學(xué)官網(wǎng)Statutes and Ordinances 2016[EB/OL].http://www.admin.cam.ac.uk/univ/so/.
[13] 牛津大學(xué)官網(wǎng)[EB/OL].http://www.admin.ox.ac.uk/statutes/.
[14] 牛津大學(xué)章程(中文版)[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=fLR2z-iboTjIbNUSGaNUlG2O-F_YAZ3GjizXW_Zd7vX9Rc1-I4csOQakPEGI9Qee--TdpJYF083L5jEJiHAbI67QyVMTGbpsTdk4c2R1PNC.
[15] 《牛津大學(xué)章程》(英文版)[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/1fe2ce58d1f34693daef3efb.html?re=view.
[16] 馬陸亭.大學(xué)章程地位與要素的國際比較[J].教育研究,2009,(6):71.
[17] 香港大學(xué)官網(wǎng)[EB/OL].http://www4.hku.hk/pubunit/calendar/2016-2017/a/c/32-2016-2017/375-university-ordinance-statute.s.
[18] 經(jīng)筆者于2016年5月至香港理工大學(xué)調(diào)研獲知。
[19][22] 張寶泉.日本大學(xué)的規(guī)章制度管理[J].外國教育研究,1986,(1):36-41.
[20] 京都大學(xué)官網(wǎng)[EB/OL].http://www.kyoto-u.ac.jp/ja ,http://fzc.hzau.edu.cn/tszs/201510/t20151008_60280.html.
[21] 關(guān)于國立大學(xué)法人京都大學(xué)組織的規(guī)程[EB/OL].http://fzc.hzau.edu.cn/tszs/201510/t20151008_60280.html.
[23] 蔣蕾.中外大學(xué)章程制度體系建設(shè)比較研究[J].高校教育管理,2015,(1):51-62.
[24] 斯坦福大學(xué)官網(wǎng)[EB/OL].https://adminguide.stanford.edu/chapter-1.
[25] 哈佛大學(xué)官網(wǎng)[EB/OL].http://provost.harvard.edu/pages/policies.
[26][29][30]于久霞,劉輝,向異之.論高校規(guī)章制度體系建設(shè)[J].黑龍江教育(高教研究與評估),2011,(8):21.
[27] 墨爾本大學(xué)制度框架[EB/OL].http://www.unimelb.edu.au/governance/regulatory-framework.
[28] 楊向衛(wèi),仵桂榮.論大學(xué)章程的細(xì)化機(jī)制[J]. 高校管理,2013:125.
[31] 依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗,著力解決群眾反映強烈的突出問題(2013年1月22日)十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[G].中央文獻(xiàn)出版社,2014:135.