本刊記者/施建兵 余慶鵬 通訊員/羅鳳靈 劉霞

海南省第二中級人民法院發(fā)布2016年度《行政審判白皮書》

本刊記者/施建兵 余慶鵬 通訊員/羅鳳靈 劉霞

隨著依法治國方略的不斷貫徹落實(shí)，民眾維權(quán)意識的不斷提升，對政府依法行政提出了更高的要求。2017年8月8日，海南省第二中級人民法院首次以新聞發(fā)布會(huì)形式發(fā)布2016年度《行政審判白皮書》，將過去一年海南二中院暨轄區(qū)基層法院審理行政案件的基本情況進(jìn)行總結(jié)分析，為海南省委、省政府準(zhǔn)確把握海南西部各市縣(區(qū))行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法現(xiàn)狀提供有效參考。

2016年，海南二中院及轄區(qū)法院共受理行政案件(包括行政訴訟類案件、賠償類案件、非訴執(zhí)行類案件)1032宗，結(jié)案1027宗，結(jié)案率為99.52%。其中，海南二中院受理行政案件541宗，結(jié)案537宗，結(jié)案率99.26%。2016年案件量較2015年度上升了27%，共增加115宗案件，收案數(shù)創(chuàng)建院以來新高。

行政機(jī)關(guān)敗訴率持續(xù)降低程序問題仍是敗訴主要原因

白皮書顯示，2014—2015年，海南二中院審理以縣級以上政府為被告的一審案件633件，判決行政機(jī)關(guān)敗訴案件218件，敗訴率為34.4%;審理以縣級政府職能部門及鄉(xiāng)級政府為當(dāng)事人的二審案件163件，判決行政機(jī)關(guān)敗訴案件71件，敗訴率為43.5%。2016年海南二中院審理的一審行政案件436宗，判決行政機(jī)關(guān)敗訴的案件共計(jì)74宗，敗訴率為16.59%，為近五年最低。

“程序問題仍是行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因之一。”海南二中院黨組成員、副院長楊挺指出，2016年海南二中院及轄區(qū)法院審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)因程序問題而判決行政機(jī)關(guān)敗訴的案件仍占據(jù)敗訴案件的一半以上，一定程度上也說明了實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的程序意識還很淡薄，“重實(shí)體輕程序”“實(shí)體正確，從快處理”的錯(cuò)誤理念依然存在。主要表現(xiàn)在頒證時(shí)未按照法定程序公告；頒證時(shí)未按照法定程序進(jìn)行指界；嚴(yán)重超過法定期限；違反《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，在“三不”期間實(shí)施強(qiáng)制拆除；違反土地權(quán)屬糾紛處理的程序性規(guī)定；違反《環(huán)境行政處罰辦法》關(guān)于查處分離規(guī)定等。

此外，因行政行為認(rèn)定的事實(shí)不清，主要證據(jù)不足而敗訴是2016年行政機(jī)關(guān)敗訴的又一個(gè)主要原因。此類案件主要集中在行政處罰、土地行政登記、土地行政裁決等領(lǐng)域，尤其是土地行政登記中的頒發(fā)國土證、承包證、林權(quán)證等方面問題較為突出。行政機(jī)關(guān)還有因超越職權(quán)或是未及時(shí)、全面、正確履行法定職責(zé)而敗訴的情形。

調(diào)撤率不斷升高法院出招督促政府“為之有法”

白皮書顯示，2015年，海南二中院共受理行政案件426宗，調(diào)撤95宗，調(diào)撤率22.3%。2016年海南二中院受理的541宗案件中有188宗調(diào)撤成功，調(diào)撤率達(dá)34.75%。

楊挺介紹，調(diào)撤率高的原因主要是經(jīng)過2014、2015兩年較高的敗訴率后，各市縣政府對依法行政有了正確認(rèn)識，行政機(jī)關(guān)依法行政水平有所提高，海南二中院連續(xù)兩年舉辦了行政機(jī)關(guān)依法行政培訓(xùn)講座，督促政府“為之有法”。同時(shí)，海南二中院積極探索庭前、庭中、庭后的法律釋明“三部曲”協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，強(qiáng)化“全程協(xié)調(diào)”和“全員協(xié)調(diào)”意識，并根據(jù)案件具體情況形成“梯次”方式開展協(xié)調(diào)工作，每個(gè)案件均注意與當(dāng)?shù)卣块T溝通，全力化解矛盾。許多的系列案件經(jīng)過大量的協(xié)調(diào)工作后，原告主動(dòng)申請撤訴，一定程度上降低了行政機(jī)關(guān)敗訴的可能性。

此外，白皮書就增強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)預(yù)防和化解行政爭議能力，進(jìn)一步促進(jìn)政府依法行政提出建議：行政機(jī)關(guān)應(yīng)增強(qiáng)職權(quán)法定意識和正當(dāng)程序意識，加大對行政執(zhí)法人員的法律法規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，把依法行政納入行政績效考核體系并追究在違法行政行為中存在重大過失的相關(guān)人員責(zé)任;提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，從源頭上減少爭議，政府法制辦等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)培養(yǎng)選拔熟悉法律、精通業(yè)務(wù)的專職代理人，提高應(yīng)訴能力;加強(qiáng)溝通，建立司法與行政的多層次互動(dòng)機(jī)制，有效化解行政爭議。

專家解讀：白皮書發(fā)布對推進(jìn)海南法治地方建設(shè)具有積極意義

“白皮書的發(fā)布，促進(jìn)了行政與司法的良性互動(dòng)，對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高依法行政水平，推進(jìn)海南法治地方建設(shè)具有積極意義。”海南政法職業(yè)學(xué)院張治國副教授指出，白皮書梳理了海南二中院及轄區(qū)基層法院審理行政案件主要集中的領(lǐng)域、類型，深入剖析了行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因，特別是就促進(jìn)法治政府建設(shè)提出了建議，這對行政機(jī)關(guān)將具有警示和借鑒意義，有利于敦促行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化法治意識，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，倒逼行政機(jī)關(guān)高度重視行政違法高發(fā)的領(lǐng)域，切實(shí)保障行政相對人的權(quán)益，從源頭上減少行政爭議。

行政審判是化解行政糾紛、消除“官”民矛盾、確保社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要途徑，是黨聯(lián)系人民群眾、實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、推進(jìn)法治建設(shè)的重要方式。但是在行政審判過程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較低，“輕程序重實(shí)體”的錯(cuò)誤觀念依然存在，行政機(jī)關(guān)對于法院作出的“確認(rèn)違法”判決不理解，“聯(lián)合執(zhí)法”責(zé)任主體不明，行政機(jī)關(guān)相互推諉等問題同樣給行政審判工作帶來了一定的困難。

對此，張治國副教授表示，依法行政的關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人模范遵守法律，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序開展工作，并高度重視依法行政工作。各級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要提高參與訴訟的能力,樹立積極主動(dòng)應(yīng)訴的職責(zé)意識，積極履行出庭應(yīng)訴義務(wù)，尊重司法判決，認(rèn)真對待法院提出的司法建議，嚴(yán)格執(zhí)行按判決書中確定的義務(wù)，按照司法建議中指出的問題進(jìn)行整改，并及時(shí)反饋情況。在工作中，要更加重視強(qiáng)化法治思維，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善執(zhí)法責(zé)任制；要切實(shí)增強(qiáng)程序意識，樹立正當(dāng)程序觀念，梳理細(xì)化征地拆遷、拆除違法建設(shè)等工作的程序要求。

張治國副教授建議，上級行政機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)對基層行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，幫助基層行政機(jī)關(guān)解決執(zhí)法過程中遇到的法律難題，及時(shí)糾正基層行政機(jī)關(guān)的違法行政行為。基層行政機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的制度建設(shè)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的依法行政培訓(xùn)力度，并建立完善的執(zhí)法責(zé)任制。

就人民法院應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步發(fā)揮行政審判職能作用，依法保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，服務(wù)保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這一問題，張治國副教授認(rèn)為，各級人民法院要在審判和執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)揮好保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的作用，依法受理和審理好與民生密切相關(guān)的行政案件，堅(jiān)持公正司法，切實(shí)提高審判效率，同時(shí)要依法探索行政案件處理新機(jī)制促進(jìn)“官”民和諧，切實(shí)維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。同時(shí)，人民法院要不斷延伸審判職能，積極服務(wù)大局，為建設(shè)美好新海南提供堅(jiān)實(shí)有力的司法保障。