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        松江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與思考

        2017-02-11 20:27:14封堅強(qiáng)
        上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 2017年2期
        關(guān)鍵詞:鎮(zhèn)村松江區(qū)產(chǎn)權(quán)制度

        ■封堅強(qiáng)

        松江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與思考

        ■封堅強(qiáng)

        松江區(qū)從2008年下半年起探索農(nóng)村集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式,2009年在部分鎮(zhèn)試點(diǎn),2011年起在全區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。至2013年末,全區(qū)14個涉農(nóng)街鎮(zhèn)、107個村通過摸清家底、資產(chǎn)評估、人員界定,明晰了產(chǎn)權(quán),明確了集體經(jīng)濟(jì)組織人員的資產(chǎn)份額,并成立了村集體經(jīng)濟(jì)合作社、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社,這標(biāo)志著松江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得了既是階段性又是歷史性的改革成果。

        農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次歷史性變革,也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度在新的歷史條件下的改革與完善,其政策性強(qiáng),涉及時間長,面又廣,牽涉到千家萬戶的利益。因此,改革一定要既尊重歷史,又要從實(shí)際出發(fā),改革方案要切實(shí)可行。究竟怎么改?全國各地雖然已有十幾年的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐,但都停留在村一級,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)應(yīng)該是隊、村、社三級。我們通過調(diào)研、座談、咨詢,明確了“明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范管理、壯大發(fā)展、農(nóng)民得益”的改革目標(biāo)。首先把從高級社到現(xiàn)在所有集體資產(chǎn)家底摸清并界定后統(tǒng)一評估。第二是把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定好。這兩項(xiàng)工作非常復(fù)雜,工作量非常大,又要經(jīng)得起法律和歷史的檢驗(yàn)。所以我們還是走群眾路線,基礎(chǔ)的、基本的成員資料從群眾中來到群眾中去,幾上幾下進(jìn)行公示、界定。在資產(chǎn)界定、人員界定中碰到特殊情況時,有法律的按法律,沒法律的按法規(guī),沒法規(guī)的按文件,沒文件的按案例,都沒有的則通過村民代表大會表決通過,最后成立村集體經(jīng)濟(jì)合作社、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社。

        松江區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革與全國其他地方的改革相比,具有兩個鮮明的特點(diǎn):一是改革徹底,把所有集體資產(chǎn)全部評估,并以份額形式全部量化到人,而不僅僅著眼于村級資產(chǎn)改革。因?yàn)樗山瓍^(qū)屬于工業(yè)化、城市化發(fā)展比較快的地區(qū),隨著農(nóng)村土地出租、轉(zhuǎn)讓、增值,鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)大幅增長,是集體資產(chǎn)的主要方面(占80%左右)。二是在給農(nóng)民分配份額時,以土地份額為主,即在改制時只有還在這塊土地上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員,才能擁有土地份額(占60%),而不是以單一的農(nóng)齡來認(rèn)定份額(占40%)。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組成的基礎(chǔ)是土地,改革開放后集體資產(chǎn)快速增值聚富也是靠土地。原高級社、人民公社集體所有的積累,基本上被當(dāng)時社員分配(勞動報酬)用完了,所存的是些破舊倉庫、水泥場地及過時無用的生產(chǎn)設(shè)施,所值無幾。而且以土地份額為主的做法有利于保護(hù)現(xiàn)在還留守在土地上的農(nóng)村集體成員利益,這些成員往往是農(nóng)村弱勢群體。再說按過去的慣例,農(nóng)民戶口遷出農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)后,他們的身份就不再是集體經(jīng)濟(jì)組織成員了,所以也沒有土地承包的資格。

        經(jīng)過多年改革實(shí)踐,松江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度取得了初步成效:一是家底摸清了。隊、村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)到底有多少資源、資產(chǎn)、資金,通過界定、評估,摸清了家底,并登記在冊,有效防止了集體資產(chǎn)流失。二是產(chǎn)權(quán)明晰了。把集體資產(chǎn)評估以后折成份額,按土地與農(nóng)齡6∶4全部分配給每個集體經(jīng)濟(jì)組織成員并發(fā)了社員證。三是成員已分享到改革的成果。各鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)合體聯(lián)社根據(jù)每年經(jīng)濟(jì)效益都進(jìn)行了分紅,2015年度全區(qū)共分紅2.55億元,改制后全區(qū)已累計分紅7.39億元,體現(xiàn)了農(nóng)民所有、農(nóng)民得益,同時也使農(nóng)民把這份財產(chǎn)牢記在心,使改革不可逆轉(zhuǎn)。四是建立了管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一種特殊的經(jīng)濟(jì)形式,計劃經(jīng)濟(jì)時有嚴(yán)格的管理制度,人民公社解體后,集體經(jīng)濟(jì)還在,但沒有一個專門的管理制度。這幾年松江區(qū)先后出臺了《松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行辦法》、《村民委員會與村集體經(jīng)濟(jì)合作社分賬科目》、《關(guān)于加大財政轉(zhuǎn)移支付力度、保障村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的指導(dǎo)意見》、《松江區(qū)關(guān)于加強(qiáng)街鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理隊伍建設(shè)的意見》、《松江區(qū)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理的工作意見》、《松江區(qū)關(guān)于規(guī)范村干部工作報酬管理的指導(dǎo)意見》、《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理制度》等,這些制度正在落實(shí)中完善。五是摸索到了適合松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效形式。松江區(qū)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展,為農(nóng)村土地增值、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的契機(jī)。改制后,松江區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展堅持“只做地主,不做資本家”的原則,主要利用集體建設(shè)用地、盤活存量資源、回購部分開發(fā)區(qū)內(nèi)的地產(chǎn),實(shí)行二次開發(fā),降低經(jīng)營上的風(fēng)險。至2016年第三季度,全區(qū)鎮(zhèn)村兩級集體資產(chǎn)總額524.31億元,比2013年底改制基期的328億元增長近60%,并在松江區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。

        農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是我國特有的一種經(jīng)濟(jì)形式,形成的時間長,資產(chǎn)、成員組成都比較復(fù)雜,涉及到千家萬戶的切身利益,關(guān)系農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定。松江區(qū)敢于解破這個重大難題,并妥善地解決了歷史遺留問題(撤村并鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)、度假區(qū)、新城區(qū)集體成員利益平衡問題,移民、知青利益等問題),極其不易。這主要是區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)對深化農(nóng)村改革的意志堅定,職能部門制定的改革方案切實(shí)可行,使廣大農(nóng)民真正得到了改革所帶來的實(shí)惠,是他們堅決擁護(hù)、積極參與的結(jié)果。

        誠然,松江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,從改革總體目標(biāo)來說只能算是取得了階段性的成功,即明晰了產(chǎn)權(quán)。從規(guī)范管理、發(fā)展壯大來說還是剛剛起步,所以還有很多問題要探索、突破,從近期來說主要是這幾個方面:一是關(guān)于集體資產(chǎn)監(jiān)督管理問題。盡管松江區(qū)已制定了一些管理辦法,但從政府角度來說還是沒有一個專門監(jiān)督機(jī)構(gòu),也沒集體資產(chǎn)監(jiān)督法規(guī)。從集體經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社內(nèi)部看,現(xiàn)在管理層、決策層大部分還是地方行政干部,如何建章立法實(shí)行有效監(jiān)督,如何使農(nóng)民參與做主,使集體經(jīng)濟(jì)充滿活力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定健康發(fā)展,這是改制后首先要面對的問題,需要探索實(shí)踐。二是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般都在原集體組織區(qū)域范圍內(nèi),集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好,最得益的是當(dāng)?shù)厝罕姟5F(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏配套政策,國企、民營中小企業(yè)都有扶持政策,唯獨(dú)集體經(jīng)濟(jì)沒有扶持政策。一方面集體經(jīng)濟(jì)組織在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,回購一些土地、廠房進(jìn)行二次開發(fā),涉及的稅收負(fù)擔(dān)重,融資也困難,失去了一些發(fā)展壯大的好機(jī)會;另一方面工業(yè)化城市化的土地級差使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,如松江區(qū)浦南地區(qū)是農(nóng)業(yè)和黃浦江水資源保護(hù)區(qū),靠工業(yè)化、城市化發(fā)展不動產(chǎn)的機(jī)會較少。所以制定鼓勵不同地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持政策也是當(dāng)前使集體經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。三是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織與鎮(zhèn)村關(guān)系問題。人民公社是政經(jīng)合一的,人民公社解體以后,鎮(zhèn)政府財政從集體經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立出來,但鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行仍然政經(jīng)合一。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后,我們提出了分賬和分類:“分賬”即鎮(zhèn)、村行政及政府行為收支與鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶要分開,運(yùn)作要獨(dú)立;“分類”即鎮(zhèn)政府一些公益服務(wù)公司,如環(huán)保、物業(yè)、保潔等公司,從集體經(jīng)濟(jì)組織中分離出來,不能再靠集體經(jīng)濟(jì)組織來養(yǎng)活這些公司,應(yīng)由財政支付。政經(jīng)分離后,鎮(zhèn)村原來很多開支和運(yùn)作依托集體經(jīng)濟(jì)的,特別是村干部人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)難以維持,需要上級補(bǔ)貼,有的鎮(zhèn)政府財政也不寬余;同時政經(jīng)分離后,集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總不能與改革前一樣仍由鎮(zhèn)村行政干部包攬,但由誰來決策運(yùn)行,這些都是要探索的問題。四是關(guān)于農(nóng)民股權(quán)的處置問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后,集體財產(chǎn)真正體現(xiàn)了農(nóng)民所有、農(nóng)民做主、農(nóng)民得益。但目前,農(nóng)民如何對自己的財產(chǎn)行使處置權(quán),處置的條件、程序、范圍還沒有規(guī)定。雖然在合作社章程中規(guī)定了農(nóng)民股權(quán)份額可以繼承,但不得變現(xiàn)、出售或轉(zhuǎn)讓,不得作為其他用途使用。這主要考慮到目前集體資產(chǎn)的潛在價值尚未真正體現(xiàn)出來,農(nóng)民若輕易轉(zhuǎn)讓股權(quán)會使其利益受損。同時在集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理制度尚未成熟之時,允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓,對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展不利,也易被外來經(jīng)濟(jì)組織掌握、侵吞。但從長遠(yuǎn)看,股權(quán)作為農(nóng)民的一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán),農(nóng)民有權(quán)根據(jù)自己的意愿進(jìn)行處置交易,才能讓農(nóng)民的財產(chǎn)處置權(quán)得到實(shí)現(xiàn),體現(xiàn)農(nóng)民所有,也符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,有利于企業(yè)在市場的長遠(yuǎn)發(fā)展。所以探索農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)股份有償退進(jìn)機(jī)制,對交易條件、程序、定價、對象等都是目前迫切要研究并試點(diǎn)的問題?!?/p>

        (作者系中共松江區(qū)委副巡視員)

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