薛獻(xiàn)杰

十八屆三中全會《決定》指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。2015年8月10日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2015]45號），并明確指出，支持在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等地區(qū)優(yōu)先試點“兩權(quán)”抵押貸款。2016年3月，人民銀行會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，并從多方面對金融機(jī)構(gòu)、試點地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實“兩權(quán)”抵押貸款試點明確了政策要求。

資金匱乏與短缺是解決“三農(nóng)”問題的瓶頸，近期國家發(fā)文制定農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民兩權(quán)”抵押貸款是一項涉農(nóng)信貸產(chǎn)品服務(wù)方式創(chuàng)新，是解決農(nóng)戶融資過程中抵押擔(dān)保難的有益探索，能有效破解農(nóng)民融資過程中的制約“瓶頸”，切實為廣大農(nóng)戶貸款難的問題探索出了一條新路子。農(nóng)信社作為服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展主力軍，有責(zé)任、有義務(wù)做好“兩權(quán)”抵押貸款工作，主動成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎和助推器。筆者結(jié)合自身實際，就如何堅守“三農(nóng)”市場，下沉金融服務(wù)重心，有效實施推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款提出粗淺建議。

由于目前這種貸款形式目前僅在全國有限的省份進(jìn)行了試點，“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)仍處在不成熟的時期，且以地方性文件的形式獲準(zhǔn)開展，并未出臺相關(guān)的具體細(xì)則，貸款管理制度也不完善。其在具體推廣中仍存在一定的問題

農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變難。縣域農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)渠道較少，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力無處消化，加之多年來農(nóng)民已習(xí)慣于靠種地而生存，守家是農(nóng)民的本分，種地是農(nóng)民的主業(yè)，一定程度地減少了從事二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在利益驅(qū)動，增強(qiáng)了對土地的依賴。種地是農(nóng)民的主要收入來源和社會保障。據(jù)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)民不愿將所承包的耕地的經(jīng)營使用權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去；在轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)時，一般寧愿把耕地轉(zhuǎn)包給外村人或同村不同組的人，也不愿給同村同組的農(nóng)戶，想種地的沒地種，有地的不想種的粗放式經(jīng)營，降低了耕地的利用率。

現(xiàn)行法律制度缺失。根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，且主體界定模糊，有主體交叉、虛化和缺位的現(xiàn)象。國家《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)均規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押，法律規(guī)定可以抵押的除外。”從《憲法》和《民法通則》可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法定所有者，即產(chǎn)權(quán)主體可以是國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，卻沒有真正的土地產(chǎn)權(quán)的代表機(jī)構(gòu)和組織。因此，農(nóng)村土地真正的所有權(quán)主體，在有關(guān)法律中并未給出明晰的概念及定義。

“兩權(quán)”處置變現(xiàn)難?！皟蓹?quán)”理解起來很抽象，操作起來“經(jīng)營權(quán)”和“財產(chǎn)權(quán)”存在著估值上的難度，在處置抵押物（土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)）上存在變現(xiàn)難，一是農(nóng)房抵押貸款的房屋大多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地理位置較為偏遠(yuǎn)，價值較低、不易變現(xiàn)；二是集有房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記局限性依然存在；三是法院執(zhí)行難，對債權(quán)的實現(xiàn)造成一定程度的障礙；四是土地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場不健全，抵押土地難變現(xiàn)，抵押物處置困難；五是處置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還面臨人情世故的問題，集體土地只能在本村的農(nóng)民中流轉(zhuǎn)，但同村人一般礙于面子沒人愿意接手，因此這些房產(chǎn)在處置時一般難以實現(xiàn)，對銀行而言存在較大的風(fēng)險。這都給“兩權(quán)”抵押貸款工作開展帶來阻力。

農(nóng)業(yè)保險收費貴品種少。由于農(nóng)民收入較少，農(nóng)業(yè)保險的險種較少，宣傳也存在不到位現(xiàn)象，因此保險水平整體較低。加之農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響，即使知道有相關(guān)的保險品種，也會因為收費較貴，不愿意在保險費上投入從而提高種養(yǎng)殖成本。

開展“兩權(quán)”抵押貸款的相關(guān)建議

提高思想認(rèn)識。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，目的是激活農(nóng)村資源，是農(nóng)村金融制度的重要創(chuàng)新，既有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)，提高農(nóng)村土地資源利用效率，讓老百姓得到更多的實惠，從長遠(yuǎn)看，既有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也給農(nóng)信社帶來新的發(fā)展機(jī)遇，拓展更大的業(yè)務(wù)發(fā)展空間。農(nóng)信社作為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“主力軍”，應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力，要充分發(fā)揮地緣、人緣優(yōu)勢，在加強(qiáng)管理和防范風(fēng)險的前提下，打破一切顧慮，克服怕承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任思想，積極開拓創(chuàng)新，研究和探索開展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，把發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，作為政府樂意、農(nóng)民喜歡、自身受益的一項政治工程來推行，通過走特色化道路，積極推動“兩權(quán)”抵押貸款的業(yè)務(wù)的發(fā)展。

完善配套制度。農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款盡管已得到法律的認(rèn)可，但是完善土地相關(guān)配套制度是當(dāng)務(wù)之急，一是完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度，權(quán)利明晰是農(nóng)村土地“兩權(quán)”抵押融資的必然前提，而當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地權(quán)屬不明晰的特點不利于抵押貸款的開展；二是成立專門的土地評估機(jī)構(gòu)，通過完善評估指標(biāo)體系，提高土地承包經(jīng)營權(quán)的評估準(zhǔn)確度，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供公平公正的土地價值評估；三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，“兩權(quán)”抵押貸款的開展必然使土地流轉(zhuǎn)交易頻繁起來，健全的土地流轉(zhuǎn)交易市場更易于使銀行的抵押權(quán)得以實現(xiàn)。四是建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。地方政府部門應(yīng)通過設(shè)立貸款風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，用于分擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力造成的貸款損失，保障抵質(zhì)押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益。

完善保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受惡劣天氣、自然災(zāi)害等條件影響。政府部門要引導(dǎo)并督促當(dāng)?shù)乇ｋU公司加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度的完善，加快完善農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民住房保險政策，積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險品種和范圍，開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款保證保險業(yè)務(wù)等多種方式，為借款人提供增信支持，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍。針對“兩權(quán)”抵押貸款，實行政策性保險與商業(yè)保險相結(jié)合的保險制度，并與銀行合作設(shè)計“信貸產(chǎn)品+保險產(chǎn)品”相結(jié)合的產(chǎn)品，確?！皟蓹?quán)”抵押貸款的安全有效。

完善保障機(jī)制。不斷改善農(nóng)民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險以及農(nóng)村低保制度，消除農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)抵押的后顧之憂，弱化農(nóng)村“兩權(quán)”的保障功能，提升社會保障標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)跟蹤扶持，為農(nóng)戶拓寬貸款融資渠道的同時，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)致富的能力。

形成部門合力?！皟蓹?quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)是一項新業(yè)務(wù)，在當(dāng)前配套制度及風(fēng)險防范措施等尚不健全和完善的現(xiàn)狀下，要確保業(yè)務(wù)開展有序，風(fēng)險控制有效，農(nóng)信社要積極加強(qiáng)與相關(guān)部門的有效對接，爭取社會各方形成合力，共同為“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的推行與發(fā)展提供有力的保障。同時，要強(qiáng)化貸后跟蹤管理，做到風(fēng)險及時預(yù)警，及時處置，在確保信貸資金風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上逐步加大支持力度，促進(jìn)此項業(yè)務(wù)健康、快速發(fā)展。

構(gòu)建農(nóng)村征信平臺。建立“農(nóng)村信用信息數(shù)據(jù)平臺”，以大數(shù)據(jù)分析為手段，完善農(nóng)戶信用檔案工程建設(shè)，有效整合公檢法、民政局、財政局、市場監(jiān)督管理局、國家及地方稅務(wù)局、社會保障局、交通局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村部等信息資源，建立信息資源共享機(jī)制，拓寬農(nóng)村征信數(shù)據(jù)來源渠道，優(yōu)化縣域農(nóng)村信用環(huán)境。