境外NGO伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放的腳步進(jìn)入中國(guó)，涉及教育、健康、扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)際交流等領(lǐng)域。

目前準(zhǔn)備登記注冊(cè)組織的體驗(yàn)，最大的挑戰(zhàn)仍然集中在境外NGO的業(yè)務(wù)主管單位。

誰(shuí)能夠獲得登記或備案？哪些組織和行為成為執(zhí)法對(duì)象？在接下來(lái)一段時(shí)間這兩個(gè)問(wèn)題將再次凸顯出來(lái)，答案將影響大多數(shù)組織的決策選擇，也是對(duì)境外NGO法社會(huì)效果的考驗(yàn)。

賈西津

2017年1月1日，《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》正式施行。此后，上海、廣州、北京，第一批注冊(cè)登記的31家境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)分別拿到了登記證書(shū)。這部低調(diào)立法但廣受關(guān)注的法律，其實(shí)施過(guò)程正在展開(kāi)。

境外非政府組織在中國(guó)：伴改革而生

境外非政府組織，簡(jiǎn)稱境外NGO，在中國(guó)語(yǔ)境中特指設(shè)立在境外，而在華有開(kāi)展活動(dòng)的民間組織，也習(xí)慣被稱為“境外在華民間組織”。境外NGO與中國(guó)的淵源，至少自1990年代初中國(guó)活躍接觸西方文明的過(guò)程中就已開(kāi)始。1916年，北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院在美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)的捐資下開(kāi)建。

境外NGO在中國(guó)的活躍期隨著中國(guó)自身的改革開(kāi)放而到來(lái)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著中國(guó)與世界交流的日漸恢復(fù)和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，早期第一批前來(lái)的境外NGO大多以政府邀請(qǐng)的方式進(jìn)入中國(guó)。

1978年，美國(guó)福特基金會(huì)開(kāi)始中國(guó)項(xiàng)目，并于1988年由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)第一個(gè)在中國(guó)大陸設(shè)立了辦事處；1979年亞洲基金會(huì)支持國(guó)家科委召開(kāi)中國(guó)第一次計(jì)算機(jī)國(guó)際研討會(huì)；1980年世界自然基金會(huì)（WWF）成為第一家受邀來(lái)華的國(guó)際環(huán)保組織；1984年，在聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的提議和支持下，國(guó)家對(duì)外經(jīng)貿(mào)部首派專門(mén)工作小組出訪歐洲四國(guó)與五十余個(gè)國(guó)際NGO接觸尋求合作；1985年中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心成立國(guó)際民間組織聯(lián)絡(luò)處，次年與英國(guó)樂(lè)施會(huì)等簽署的第一份援助協(xié)議生效；1995年聯(lián)合國(guó)世界婦女大會(huì)在北京召開(kāi)，懷柔第一次見(jiàn)證了三千多家境外NGO人員參加的非政府組織論壇。

幾乎可以看到境外NGO伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放的腳步開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)，領(lǐng)域涉及教育、健康、扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)際交流、法官培訓(xùn)等，例如1994年美國(guó)共和研究所（IRI）就與中國(guó)民政部合作進(jìn)行村民選舉觀察；1998年卡特中心受全國(guó)人大外事委員會(huì)邀請(qǐng)首次觀摩重慶鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉，此后并在政府合作協(xié)議下，為中國(guó)基層選舉提供程序技術(shù)支持，一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在相關(guān)修訂的法律條款中。

境外NGO境內(nèi)活動(dòng)立法：安全與法治

社會(huì)組織管理部門(mén)曾經(jīng)探索將境外NGO納入統(tǒng)一的管理體系，2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》開(kāi)放境外基金會(huì)在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的登記，是制度上邁出的最大膽一步。

經(jīng)民政部授權(quán)試點(diǎn)，曾有上海對(duì)于涉外民非、涉外社會(huì)團(tuán)體登記的探索，云南對(duì)于境外民間組織登記的觀察。

十八大以后，中央在國(guó)家治理思路上立規(guī)則、明制度、統(tǒng)一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開(kāi)展活動(dòng)”。2014年十八屆四中全會(huì)以法治為主題，更推動(dòng)中國(guó)進(jìn)入重要立法的活躍期。在社會(huì)組織領(lǐng)域，躊躇十年的慈善立法落地出臺(tái)，境外NGO的管理同時(shí)提上立法日程。2014年6月中外媒體報(bào)道了中國(guó)部署對(duì)境外NGO的摸底調(diào)查，2015年5月《境外非政府組織管理法（草案二審稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，2016年4月28日更名為《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》（以下簡(jiǎn)稱“境外NGO法”）的法案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，于2017年1月1日起正式施行。

境外NGO法的制定出臺(tái)背景，一方面看到與國(guó)家安全不可分割的關(guān)切度，也與國(guó)際形勢(shì)相一致；另一方面看，從“三不”政策到明確立法，實(shí)際是現(xiàn)代國(guó)家治理和法治建設(shè)進(jìn)程的一個(gè)體現(xiàn)。可以認(rèn)為，境外NGO法的制定出臺(tái)，是保障國(guó)家安全和建設(shè)法治國(guó)家二者相結(jié)合的結(jié)果。

第一個(gè)月的實(shí)踐：31家境外NGO代表機(jī)構(gòu)領(lǐng)證

2016年的最后兩個(gè)月時(shí)間里，境外NGO法經(jīng)過(guò)公安部門(mén)和政府內(nèi)部積極的籌備工作后，開(kāi)始面向社會(huì)發(fā)布實(shí)施信息。

至2017年1月1日境外NGO法正式施行之前，三個(gè)方面的籌備工作就位：其一，依法案規(guī)定所需的銜接準(zhǔn)備中，境外非政府組織申請(qǐng)?jiān)O(shè)立代表機(jī)構(gòu)以及開(kāi)展臨時(shí)活動(dòng)備案的程序、境外非政府組織活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄，三個(gè)主要文件在國(guó)家層級(jí)全部出臺(tái)；其二，由公安部牽頭、有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)參加的國(guó)家境外非政府組織監(jiān)督管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)成立；其三，公安部統(tǒng)一設(shè)立“境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)”網(wǎng)站開(kāi)通，全國(guó)各省辦事服務(wù)大廳地址和電話信息全部公布，受理窗口開(kāi)始開(kāi)放。

1月17日、1月19日、1月23日，上海市、廣東省、北京市分別頒發(fā)了第一批境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)登記證書(shū)一共31家，其中北京20家全部是原民政部登記境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)，上海和廣東新設(shè)立的10家全部為經(jīng)濟(jì)類工商業(yè)協(xié)會(huì)。首批登記的代表機(jī)構(gòu)提示出以下信息：第一，延續(xù)性，首批獲得登記的基本是原在民政或工商部門(mén)登記的。第二，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相對(duì)具有的開(kāi)放度，新登記的大多集中在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。

筆者回看各省公安廳對(duì)境外非政府組織登記管理的準(zhǔn)備工作，僅就網(wǎng)上平臺(tái)而言，截至2017年1月底，在公安部“境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)”鏈接的全國(guó)32個(gè)單元辦事服務(wù)大廳中，網(wǎng)站開(kāi)通、發(fā)布了省級(jí)業(yè)務(wù)主管單位名錄的15家。其中，在業(yè)務(wù)主管單位信息方面，上海市和北京市在名錄上公布了各業(yè)務(wù)主管單位的地址和網(wǎng)站，上海市并公布了市及各區(qū)稅務(wù)局的地址和聯(lián)系電話。在辦事流程方面，廣東、四川、河北三省另行發(fā)布了省級(jí)的辦事指南，四川省還制定了登記和備案的兩個(gè)操作手冊(cè)稱之為1.0版本。其他10家還有：天津、福建、湖北、湖南、江西、廣西、陜西、甘肅、海南、安徽，其中除安徽外均有網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺(tái)的鏈接。

筆者進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，不少省份已設(shè)立了相關(guān)專門(mén)網(wǎng)站或網(wǎng)頁(yè)，有網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺(tái)鏈接。

從網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺(tái)看，各省份雖然設(shè)立獨(dú)立的網(wǎng)站和信息發(fā)布平臺(tái)，網(wǎng)上辦事服務(wù)窗口實(shí)際統(tǒng)一鏈接到公安部境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)，全國(guó)是統(tǒng)一的平臺(tái)、統(tǒng)一賬號(hào)系統(tǒng)、統(tǒng)一網(wǎng)上填報(bào)，在預(yù)約面遞材料時(shí)再?gòu)南吕藛芜x擇某省份的辦事服務(wù)大廳。

機(jī)遇與挑戰(zhàn)：有突破，業(yè)務(wù)主管單位最難

一個(gè)月法律實(shí)施時(shí)間過(guò)去，相比法案公布之時(shí)，逐漸由一些不確定性信息變得明晰起來(lái)。首先，是公安部門(mén)的服務(wù)姿態(tài)和政府對(duì)法案的重視程度。境外非政府組織管理辦公室的服務(wù)窗口設(shè)置在出入境管理大廳，網(wǎng)上填報(bào)系統(tǒng)開(kāi)通，登錄界面寫(xiě)著“歡迎來(lái)到中國(guó)（Welcome to China）”。同時(shí)，很多業(yè)務(wù)主管單位也已安排了專人，甚至專門(mén)的辦公室，對(duì)接該項(xiàng)職能。

第二，活動(dòng)地域不局限于登記地。與中國(guó)本土社會(huì)組織分級(jí)登記、分級(jí)管理原則不同，境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)的登記全部在省廳，但業(yè)務(wù)主管單位可能是國(guó)家部委，活動(dòng)地域則可以是多省市，乃至全國(guó)。

就目前準(zhǔn)備登記注冊(cè)組織的體驗(yàn)，最大的挑戰(zhàn)仍然集中在業(yè)務(wù)主管單位。第一步是能否聯(lián)系上；第二步是業(yè)務(wù)主管單位是否回復(fù)；第三步是業(yè)務(wù)主管單位由于對(duì)領(lǐng)域的判斷和審核并非法律要件判斷，很容易作出責(zé)任推諉；第四是多領(lǐng)域活動(dòng)的業(yè)務(wù)主管單位之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。另外，對(duì)于此前在地縣、社區(qū)活動(dòng)，或沒(méi)有法律注冊(cè)形式的境外非政府組織，沒(méi)有與省部級(jí)有資格的業(yè)務(wù)主管單位打交道的歷史，完全陌生地去接觸和尋求業(yè)務(wù)主管，具有更大的難度。

另一個(gè)比較集中的問(wèn)題是活動(dòng)地域選擇。特別對(duì)于資助型基金會(huì)而言，項(xiàng)目和活動(dòng)地域是根據(jù)每次獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目書(shū)決定的，機(jī)構(gòu)無(wú)法事先預(yù)期。有些活動(dòng)是一次研討或調(diào)研，范圍靈活，根據(jù)需求隨時(shí)變化，未必能在申請(qǐng)登記時(shí)預(yù)知。

暫少被提及的，是臨時(shí)活動(dòng)備案。雖然早有機(jī)構(gòu)考慮到，如果一時(shí)不能獲得登記注冊(cè)代表機(jī)構(gòu)，或者不必要登記注冊(cè)代表機(jī)構(gòu)，先以臨時(shí)活動(dòng)備案的形式獲得合法性，但到目前為止，筆者尚未看到有臨時(shí)活動(dòng)備案的實(shí)例。

臨時(shí)活動(dòng)獲得批準(zhǔn)的主體責(zé)任不在境外非政府組織，而在中方合作單位，即政府、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、登記注冊(cè)的社會(huì)組織，對(duì)于它們向誰(shuí)、如何申請(qǐng)和獲批，法律沒(méi)有做任何說(shuō)明。法律的留白，使得臨時(shí)活動(dòng)的獲準(zhǔn)程序具有更大的不確定性，也是下一步值得觀察的重要方面之一。

下一個(gè)關(guān)鍵：注冊(cè)流程，執(zhí)法范疇

第一批境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)拿到登記證書(shū)，更主要的意義在于其后依法行為、依法規(guī)制的實(shí)踐。僅就登記注冊(cè)而言，移交是一種特例，行為主體更多依存于政府的主動(dòng)性，還不足以檢驗(yàn)法律流程的暢通。

在接下來(lái)的幾個(gè)月時(shí)間里，有兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)值得關(guān)注：第一，哪些組織、在什么地區(qū)，自主經(jīng)過(guò)完整的法律流程獲得代表機(jī)構(gòu)登記證書(shū)，或者以獲批備案的形式獲得活動(dòng)合法性。其中，一些在中國(guó)有較長(zhǎng)歷史的境外非政府組織，通過(guò)政府間協(xié)議、地方政府平臺(tái)、中方合作伙伴、工商注冊(cè)、志愿者等形式，在中國(guó)社會(huì)已久，它們是否還繼續(xù)存在，不僅是公益事業(yè)的損益，也是中國(guó)改革開(kāi)放步伐與國(guó)際社會(huì)關(guān)系的象征。

第二，哪些組織和行為、在何種情況下，適用于法律責(zé)任的執(zhí)法。法律未對(duì)“活動(dòng)”或“臨時(shí)活動(dòng)”作出界定，誰(shuí)是受規(guī)制對(duì)象的邊界也存在解釋空間。法律實(shí)施后，一方面對(duì)于境外非政府組織，面臨自身的行為選擇，是否正式注冊(cè)，或者不接觸中國(guó)及清退中國(guó)會(huì)員，否則都會(huì)有一個(gè)法律邊界的風(fēng)險(xiǎn)考量；另一方面，中國(guó)執(zhí)法方的執(zhí)法行為，實(shí)際也是一個(gè)釋法過(guò)程，不斷在實(shí)踐中界定出法律定義的邊界。

誰(shuí)能夠獲得登記或備案？哪些組織和行為成為執(zhí)法對(duì)象？在3-6個(gè)月的嘗試、磨合期過(guò)后，這兩個(gè)問(wèn)題將再次凸顯出來(lái)，答案將影響大多數(shù)組織的決策選擇，也是對(duì)境外NGO法社會(huì)效果的考驗(yàn)。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院、清華大學(xué)公益慈善研究院副教授）