徐雪高 張 振

棉豆目標(biāo)價格改革效果調(diào)查與思考

徐雪高 張 振

為完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，更加注重發(fā)揮市場形成價格的作用，2014年我國正式啟動?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價格補貼改革試點，目前大豆、棉花均已完成兩個操作周期。未來我國還將對其他政策性收儲的農(nóng)產(chǎn)品逐步進行價格改革探索，因此，及時總結(jié)比較棉豆價格改革效果具有重要的啟示意義。

棉豆改革基本實現(xiàn)預(yù)期，棉花好于大豆

一是均實現(xiàn)了市場決定價格。目標(biāo)價格改革以來，棉豆價格逐步回歸市場，國內(nèi)外價格聯(lián)動性顯著增強，價差開始逐漸縮小。2016年，國內(nèi)外大豆價差為0.47元/斤，比2015年縮小0.22元/斤；2015年，國內(nèi)外棉花價差實現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，國內(nèi)棉價開始低于國際，2016年國內(nèi)棉價比國際低6%左右。目前，棉花是唯一的國內(nèi)價低于國際價的大宗農(nóng)產(chǎn)品。

二是均實現(xiàn)了產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。

實施臨儲政策時，棉豆不論好壞一個價，農(nóng)民只重產(chǎn)量不重品質(zhì)。價格改革后，市場價格可以有效反映產(chǎn)品質(zhì)量差異，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的積極性。新疆一些地方優(yōu)質(zhì)籽棉價格比普通籽棉每公斤高出1元以上，棉農(nóng)紛紛轉(zhuǎn)種優(yōu)質(zhì)棉。國產(chǎn)蛋白大豆價格比油用大豆每公斤高0.2元左右，豆農(nóng)開始注重大豆品質(zhì)指標(biāo)，紛紛轉(zhuǎn)種高蛋白質(zhì)大豆。

三是均基本保障了農(nóng)民收益，棉優(yōu)于豆。2014年以來，國際棉豆價格持續(xù)下跌，但由于有目標(biāo)價格補貼，農(nóng)民種棉種豆能夠有效益、基本不虧本。根據(jù)成本收益年鑒數(shù)據(jù)顯示，2014、2015年新疆棉農(nóng)加上補貼后每畝凈利潤分別達(dá)164.4元和89.5元，黑龍江豆農(nóng)加上補貼后每畝的凈利潤分別為91.5元和-6.8元，但吉林、遼寧、內(nèi)蒙古豆農(nóng)加上補貼后每畝的凈利潤均虧50-100元。

四是均明顯激活了產(chǎn)業(yè)鏈條，棉優(yōu)于豆。目標(biāo)價格改革后，棉豆市場價格隨行就市逐步下行，不僅減輕了加工企業(yè)采購成本，也理順了上下游價格關(guān)系，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。2015年，新疆紡織服裝產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資達(dá)317.9億元，較上年增長231%，新增紡織服裝企業(yè)382家，新增就業(yè)9.7萬人，2016年繼續(xù)保持良好增長勢頭。國產(chǎn)大豆蛋白加工企業(yè)原料成本降低，企業(yè)經(jīng)營效益有所提升；但榨油企業(yè)開工率仍然較低，產(chǎn)業(yè)鏈仍沒有激活，國產(chǎn)大豆用于榨油的僅為10%左右?？傮w來說，價格改革對大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利。

棉豆價格改革效果差異原因分析

從上文分析看，棉豆目標(biāo)價格改革效果最大的差異在于保障農(nóng)民基本收入和激活產(chǎn)業(yè)鏈條兩方面。

農(nóng)民基本收入保障差異的根本原因在于補貼計算方法的不同。

2014年，新疆棉花目標(biāo)價格補貼方式采取“財政資金的60%按種植面積補，40%按實際交售量補”。2015年，新疆棉花目標(biāo)價格補貼方式采取“財政資金的90%按實際交售量補，10%在南疆四地州按種植面積補”。從這一變化可以看出，按實際交售量來主導(dǎo)補貼還是比較準(zhǔn)確公平的。東北三省和內(nèi)蒙古的大豆目標(biāo)價格補貼方式采取“財政資金100%按種植面積補”，相關(guān)學(xué)者研究也表明，由于農(nóng)戶種植面積難以準(zhǔn)確統(tǒng)計，大豆目標(biāo)價格補貼攤薄現(xiàn)象較為突出。

產(chǎn)業(yè)鏈條激活效果差異的根本原因在于兩者產(chǎn)品特性差異，國內(nèi)外棉花產(chǎn)品同質(zhì)而大豆異質(zhì)。國內(nèi)外棉花均為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，通過目標(biāo)價格改革，可以使國內(nèi)棉花價格回歸市場，上下游價格倒掛消除，理順了產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，有效激發(fā)了產(chǎn)業(yè)鏈各主體特別是棉花加工企業(yè)活力。而國內(nèi)外大豆有轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因之分，目標(biāo)價格改革后國內(nèi)外大豆價差雖然縮小但會始終存在。由于進口大豆只能用于加工榨油，因此，國內(nèi)食用大豆市場與進口大豆市場是分割的兩個市場，兩者互不影響。但是國產(chǎn)油用豆既能用于食用加工也能用于榨油，因此，其成為國內(nèi)食用大豆與進口大豆的價格傳導(dǎo)媒介，價格也必然介于兩者之間。榨油企業(yè)用國產(chǎn)油大豆加工，首先原料成本就高，在市場競爭中處于弱勢。因此，國產(chǎn)大豆榨油企業(yè)開工率低、活力沒有激發(fā)也成必然，與價格改革關(guān)系不大。

但是，棉花的成功經(jīng)驗大豆難以借鑒，核心問題仍在于產(chǎn)品特性差異。棉花可進行“卡口”管理，具備按交售量進行補貼發(fā)放的必要條件。棉民必須將籽棉銷售到軋花廠，由軋花廠去籽打包成皮棉，然后才能進入加工流通領(lǐng)域。因此，棉花有軋花廠這一“卡口”，通過認(rèn)定軋花廠收購加工資質(zhì)，并重點對其監(jiān)管監(jiān)督，可以有效避免“轉(zhuǎn)圈棉”、虛開發(fā)票等騙取補貼行為的發(fā)生。而大豆農(nóng)民收獲后可以直接進入加工領(lǐng)域，包括榨油企業(yè)、豆制品加工企業(yè)、成千上萬的家庭作坊等，無法進行“卡口”管理，難以監(jiān)督某一主體或某一環(huán)節(jié)，在操作上難度比較大。

政策建議

一是繼續(xù)推進改革試點，完善政策設(shè)計。對比研究國外目標(biāo)價格制定方法，科學(xué)確定我國棉豆目標(biāo)價格；結(jié)合國家宏觀調(diào)控目標(biāo)和農(nóng)民耕作習(xí)慣，適時公布目標(biāo)價格水平；繼續(xù)完善棉豆交售量和種植面積統(tǒng)計方法，促進補貼更加精準(zhǔn)高效；繼續(xù)完善補貼發(fā)放方式，及時足額發(fā)放補貼。此外，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補貼政策屬于“黃箱”政策，不僅受現(xiàn)行WTO規(guī)則的制約，還會在新一輪農(nóng)業(yè)談判中受到更大挑戰(zhàn)。要借鑒美國經(jīng)驗，探索使用脫鉤或半脫鉤的補貼方式，將補貼政策向“藍(lán)箱”政策靠攏。

二是因品施策，漸進推進。從國際經(jīng)驗看，在歷史數(shù)據(jù)翔實、統(tǒng)計方法科學(xué)、信息技術(shù)先進等條件下，大宗農(nóng)產(chǎn)品均可以開展目標(biāo)價格改革，美國的做法就是最好的例證。但從目前我國現(xiàn)實國情看，短期內(nèi)在大宗農(nóng)產(chǎn)品中全面推開尚不具備條件。從試點效果看，具備種植區(qū)域比較集中、國內(nèi)外產(chǎn)品基本同質(zhì)、種植面積或產(chǎn)量數(shù)據(jù)容易核實等條件的農(nóng)產(chǎn)品在短期內(nèi)推開更容易成功。如食糖，主要集中在廣西種植，甘蔗均要經(jīng)過榨糖廠，國內(nèi)外食糖品質(zhì)基本相同，可以借鑒棉花操作方式率先推開。其他農(nóng)產(chǎn)品價格改革可以借鑒這些試點經(jīng)驗，采取漸進推進、先易后難、先其他后口糧的戰(zhàn)略，逐步進行。

三是加快政策創(chuàng)設(shè)配套，強化關(guān)鍵措施支撐。政策目標(biāo)的多重性容易陷入選擇困境。目標(biāo)價格補貼政策承擔(dān)著“發(fā)揮市場機制”和“保障農(nóng)民基本收益”的雙重功能，由于難以完全兼顧，導(dǎo)致政策效果打了折扣。要加快政策創(chuàng)設(shè)，剝離價格補貼政策的“保障農(nóng)民基本收益”功能，使政策目標(biāo)更清晰明確。積極探索建立價格改革“政策筐”，供不同的農(nóng)產(chǎn)品選擇合適的政策或政策組合。進一步完善農(nóng)產(chǎn)品價格改革的相關(guān)配套政策，重點豐富農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，如作物收入保險、價格保險、指數(shù)保險等。加快農(nóng)村土地確權(quán)、完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場等工作，為農(nóng)產(chǎn)品價格改革政策提供面積、價格等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，確保政策的有效實施。

（作者單位：江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與信息研究所、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）