◎ 十年砍柴

自秦始皇建郡縣開(kāi)始，地方和中央的關(guān)系不再是周朝時(shí)那種層層轉(zhuǎn)包的“高度自治”關(guān)系，而是總公司和分公司的關(guān)系，全天下只有一個(gè)法人代表，即皇帝，朝廷文武百官和地方封疆大吏都是替皇帝打工的。但打工的人總希望占老板的便宜，老板一個(gè)人看管不過(guò)來(lái)，就會(huì)派官員去查看，用嚴(yán)刑峻法來(lái)嚇阻打工者不占或少占便宜。因此，從秦朝開(kāi)始，中國(guó)歷代王朝就有完備的監(jiān)察體系，秦朝的御史大夫?qū)儆凇叭敝?，明清兩代的左都御史也是和六部尚?shū)平級(jí)的高官。

中央有六部，地方有各級(jí)官員，還有專(zhuān)門(mén)糾察這些官員的監(jiān)察官員，為什么還要這類(lèi)辦臨時(shí)差事的“欽差大臣”呢？

欽差的出現(xiàn)，一種原因是某種突發(fā)事件關(guān)系到政局的穩(wěn)定，如災(zāi)荒、民變，不能循規(guī)蹈矩地依靠行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)，皇帝只得臨時(shí)派出官員，越過(guò)已有行政程序去“救火”；另一種原因是已有的監(jiān)察體系已經(jīng)生銹，皇帝覺(jué)得對(duì)原來(lái)的官僚體系有失控之憂(yōu)，于是派心腹來(lái)直接處理政事，恐嚇官員。

考諸歷史，會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有意思的現(xiàn)象：官場(chǎng)越腐敗，中央和地方、皇帝和文官集團(tuán)的矛盾越尖銳，皇帝派出欽差的頻率就越高。對(duì)多數(shù)文官而言，他們心里是反感欽差的，因?yàn)楣倭朋w系的運(yùn)轉(zhuǎn)有賴(lài)于制度的穩(wěn)定，而皇帝臨時(shí)派欽差越俎代庖處理政事，是對(duì)制度的破壞，也是對(duì)有相應(yīng)職責(zé)的官員不信任。

以漢代為例，到漢武帝時(shí)，已經(jīng)建立起中央有御史大夫，地方郡國(guó)有刺史，縣一級(jí)有督郵的三級(jí)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。特別是刺史制度，算是一個(gè)創(chuàng)舉，漢武帝在全國(guó)分設(shè)13個(gè)監(jiān)察區(qū)，每區(qū)設(shè)刺史一人，負(fù)責(zé)一區(qū)的監(jiān)察工作。

刺史的品秩很低，和一個(gè)小縣的縣令一樣，但因?yàn)榇碇醒氡O(jiān)督地方，所以位卑權(quán)尊。因?yàn)?3個(gè)大區(qū)刺史相對(duì)是固定的，他們代表皇權(quán)，對(duì)當(dāng)?shù)乜な氐纳w和禍福有著決定性影響。因此時(shí)間不長(zhǎng)，就出現(xiàn)了監(jiān)察官變異。因?yàn)榇淌房梢越柚实劢o予的權(quán)力控制郡守，漸漸地就成為一個(gè)大區(qū)的實(shí)際最高行政領(lǐng)袖。到了漢末，刺史幾乎是一個(gè)獨(dú)立王國(guó)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，轄區(qū)內(nèi)的軍政、民政全管，且可以世襲。

明清兩代的總督、巡撫，最初也是臨時(shí)性的監(jiān)察官職位。但逐漸地，這類(lèi)總督、巡撫由監(jiān)察官變成地方最有權(quán)勢(shì)的長(zhǎng)官了。正因?yàn)閺闹醒肟战档谋O(jiān)察官容易變異，所以在制度明確的監(jiān)察官之外，皇帝又隔三岔五臨時(shí)派心腹來(lái)監(jiān)督包括監(jiān)察官在內(nèi)的各地官員。如設(shè)立刺史制度的漢武帝，經(jīng)常派“繡衣直指”持節(jié)巡察各地。因此，這類(lèi)欽差往往是皇帝的私人心腹，如漢武帝時(shí)的江充，就是著名的繡衣，因深得皇帝信任，飛揚(yáng)跋扈，連太子都不放在眼里。到了唐代、明代，則由太監(jiān)擔(dān)當(dāng)這類(lèi)角色；到了清代，皇帝對(duì)手握重權(quán)的漢族地方大吏不放心，往往派旗人充當(dāng)這類(lèi)角色。

在監(jiān)察制度和監(jiān)察官之外，皇帝還屢屢派欽差巡視，看起來(lái)是疊床架屋，但這是帝制的必然。如黃宗羲在《原法》中所言：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺?！边@是皇權(quán)制度下解不開(kāi)的死結(jié)。