馮永香

摘要：近年來，青海省委、省政府明確提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼機制改善生態(tài)環(huán)境”的問題，通過建立完善的環(huán)境法規(guī)、標準及政策等，從而使經(jīng)濟與社會發(fā)展方式向環(huán)境友好型與資源節(jié)約型的方向轉變，這無疑是青海改善生態(tài)環(huán)境的重要戰(zhàn)略選擇。

關鍵詞：青海；生態(tài)環(huán)境；改善；倒逼機制

青海是我國資源環(huán)境壓力最大的省份之一，能源消耗密度高、工業(yè)和生活廢棄物排放量日漸增大，再加上青海特殊的自然條件，決定了青海生態(tài)環(huán)境存在著脆弱性、易損性和難復性。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，青海面臨著生態(tài)環(huán)境亟待保護的問題。近年來，青海省委、省政府明確提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼機制改善生態(tài)環(huán)境”的問題，通過建立完善的環(huán)境法規(guī)、標準及政策等，從而使經(jīng)濟與社會發(fā)展方式向環(huán)境友好型與資源節(jié)約型的方向轉變，促進經(jīng)濟、社會與自然環(huán)境的和諧發(fā)展，這無疑是青海改善生態(tài)環(huán)境的重要戰(zhàn)略選擇。

一、青海生態(tài)環(huán)境形勢現(xiàn)狀分析

生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。從生態(tài)保護方面看，亂采濫挖破壞礦山生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象仍有存在，由于青海獨特的地理位置、氣候條件和自然環(huán)境，生態(tài)環(huán)境被損壞后的修復程度較低，加之自然災害發(fā)生頻率不斷增加，生態(tài)環(huán)境抗自然能力逐漸減弱，物種生存條件惡化，生物多樣性處于衰退狀態(tài)；由于受到水土流失、土地沙化、草場退化等多重因素影響，全省野生動物，物種分布區(qū)域縮小，物種生存條件惡化，受威脅的生物物種約占總類的15%-20%，高于世界平均水平；水土流失嚴重。目前，全省水土流失面積仍以每年0.21 萬平方千米的速度擴大，水土流失面積和侵蝕面積遠高于全國平均水平；土地沙化日趨嚴峻。全省沙漠化面積12.5萬平方千米，潛在沙漠化面積0.98萬平方千米，主要分布在柴達木盆地、共和盆地、青海湖地區(qū)和黃河源頭區(qū)；退化草原面積不斷擴大。全省中度以上退化草地面積733萬平方千米，占全省草地面積的20.3%，嚴重退化草地面積440萬平方千米，占全省草地面積的12.2%，沙化草地面積193萬平方千米，占全省草地面積的5.3%。退化草地中以干旱、半干旱氣候類型的草場最為嚴重。從污染治理方面看，部分地區(qū)水環(huán)境質量還沒有得到根本性好轉，城河治理的進度較慢；用水源地上游村莊和周邊的環(huán)境整治工作力度不足，一定程度上影響了水庫水質；區(qū)域性、行業(yè)性污染問題仍比較突出；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平還比較低下，濫用農(nóng)藥、化肥現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)業(yè)面源污染問題較為突出。

大氣污染日趨嚴重。近年來，青海重點城鎮(zhèn)環(huán)境空氣質量總體保持穩(wěn)定，局部地區(qū)和重點流域環(huán)境質量持續(xù)改善，但隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的加快，青海大氣污染日趨嚴峻，特別是以西寧為重點的東部城市群，存在大氣污染狀況。其中，空氣顆粒物污染問題不斷增加。而造成大氣污染的主要原因有機動車排放的尾氣污染、揚塵污染、煤煙污染以及工業(yè)污染等。[1]據(jù)環(huán)保部門提供的資料來看，2013年上半年，西寧市大氣質量中度、重度污染天數(shù)較前一年明顯增多，首要污染物為PM10和PM2.5的超標天數(shù)占檢測天數(shù)的90.6%。

協(xié)同組織力量較為薄弱。生態(tài)環(huán)境治理保護牽涉建設、水利、農(nóng)業(yè)、城管等20多個部門及各鎮(zhèn)（街道），單靠政府部門去考核、檢查、督查，力量比較單薄，工作往往只是匯總各項目進展情況，檢查、監(jiān)督力度不足，效果不是很好。同時，環(huán)保部門自身力量也不足，基層環(huán)保網(wǎng)絡建設還有待進一步加強，就目前日趨繁重的環(huán)保執(zhí)法任務而言，基層環(huán)境管理還不適應新形勢的發(fā)展，管理不到位問題偶有存在。

生態(tài)優(yōu)先的理念普及力度不夠。在青海經(jīng)濟發(fā)展過程中，還存在邊污染邊治理或先污染后治理的現(xiàn)象，長期積累的生態(tài)環(huán)境問題尚未得到根本解決，對新污染產(chǎn)生的控制工作還需進一步加強。社會公眾對于提高生態(tài)承載能力、生態(tài)保護、減少污染的前提下發(fā)展經(jīng)濟的認識還有待于提高，對生態(tài)環(huán)境共建的意識還不強，從自身做起、共同參與保護生態(tài)環(huán)境的共識還有待于進一步提高。

青海生態(tài)環(huán)境保護和建設在維護國家生態(tài)安全中具有重要的作用。近年來，省委、省政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護，堅定地把生態(tài)保護作為重大的歷史責任和實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的大事來抓，大力推進重大生態(tài)保護建設工程，加強大氣和環(huán)境治理，積極探索生態(tài)文明制度體系建設，總體來看，青海生態(tài)環(huán)境總體得到了明顯改善，但由于青海特殊的地理條件，也存在一些需要長期加以修復的生態(tài)環(huán)境。

二、利用倒逼機制改善青海生態(tài)環(huán)境的基本思路

以環(huán)境目標倒逼經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式。青海是資源型省份，鹽湖、石油、天然氣、有色金屬等資源儲量相當可觀，特別是在素有“聚寶盆”之稱的柴達木盆地。[2]隨著工業(yè)發(fā)展，形成了一定的路徑依賴。如甘河灘工業(yè)園區(qū)，園區(qū)內工業(yè)聚集，企業(yè)污染問題比較突出，對于霧霾的形成，來自工業(yè)的占比較大，煤炭燃燒，工業(yè)生產(chǎn)過程中有很多化合物的排放，都為霾的形成輸送了顆粒物。因此，要轉型，首先要靠政策引導。優(yōu)先突出環(huán)境問題，以環(huán)境質量目標倒逼經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變，建立起相應的環(huán)境保護戰(zhàn)略體系、環(huán)境質量評價體系、環(huán)境保護法規(guī)政策和科技標準體系等。其次，要轉型，就是把生態(tài)環(huán)境的約束條件引入到經(jīng)濟結構的調整和轉型中。同時，不斷強化環(huán)境質量標準的導向作用，以環(huán)境質量標準倒推規(guī)劃目標，按照規(guī)劃所確定的目標確定重點任務，通過確定的任務需求配置所管理的資源，形成以環(huán)境目標倒逼經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式的機制，積極推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)倍增計劃，形成有利于節(jié)約能源、資源，保護生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

以污染物總量約束倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)結構調整。青海省多年來的粗獷、高消耗、資源依賴型的經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)造成環(huán)境資源承載能力下降，再加上企業(yè)環(huán)境守法成本高于違法成本等制度缺陷，使得環(huán)境污染勢頭沒有得到有效改變，大氣環(huán)境形勢依然嚴峻，污染物排放總量大，傳統(tǒng)煤煙污染尚未得到有效控制，生態(tài)環(huán)境保護已成為青海面臨的挑戰(zhàn)之一，要遏制環(huán)境惡化的趨勢，需要調整產(chǎn)業(yè)結構，變“黑色發(fā)展”為“綠色發(fā)展”。[3]因此，首先，要摸清地方實際，對區(qū)域內環(huán)境容量加以測算，根據(jù)環(huán)境容量來制定污染物總量控制的階段性目標與總體目標。地方政府在推進生態(tài)環(huán)境保護，管理體制機制改革過程中以解決區(qū)域性環(huán)境問題為重要抓手，明確主要污染物總量控制目標要求、重點任務和保障措施，在規(guī)劃目標與規(guī)劃方案的制定過程中，加強統(tǒng)籌協(xié)調、上下銜接、部門聯(lián)動，做到宏觀與微觀相結合、區(qū)域與流域相結合、行業(yè)與項目相結合；其次，通過對現(xiàn)有污染物的梳理，將新污染物納入總量控制范疇，實現(xiàn)對污染物的全面控制，并將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位。再次，發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)、環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)等，淘汰重污染產(chǎn)業(yè)與排污大戶。近年來，青海省政府加大行業(yè)整治，著力強化節(jié)能降耗措施，對造紙、電鍍、水泥、印染等行業(yè)利用“市場倒逼機制”抑制部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩和重復建設。如海西州采取“工程減排、結構減排、管理減排”三大措施，實施青海堿業(yè)脫硫、青海慶華煤化脫硫、海西化建脫硝、弘揚水泥脫硝、格爾木煉油廠酸性水汽體硫磺回收裝置等8項減排工程。對重點區(qū)域大氣、水資源和土壤污染情況進行了綜合整治，使生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

以環(huán)境政策的改革創(chuàng)新倒逼經(jīng)濟社會政策的“綠色化”創(chuàng)新。在創(chuàng)建生態(tài)文明先行區(qū)進程中，不斷改革創(chuàng)新環(huán)境政策，正確處理好保護生態(tài)與加快發(fā)展、改善民生、維護穩(wěn)定三個關系，抓好三江源生態(tài)保護綜合試驗區(qū)、三江源二期工程和生態(tài)文明制度建設。積極推行綠色金融政策、綠色貿易政策以及排污權有償使用和交易機制、生態(tài)補償機制，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。構建環(huán)境收費、綠色稅收、排污權交易、生態(tài)補償、綠色貿易等環(huán)境經(jīng)濟政策，通過控制污染環(huán)境產(chǎn)品的生產(chǎn)使用，更好地促進產(chǎn)業(yè)結構調整，通過改革創(chuàng)新環(huán)境政策來促進倒逼經(jīng)濟社會政策的“綠色化”創(chuàng)新，使之在生產(chǎn)、流通、消費等領域建立起與環(huán)境政策相協(xié)調的綠色財政、價格、稅收、信貸、補貼、采購與消費等政策，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，進一步為綠色稅收、綠色貿易等環(huán)境經(jīng)濟政策的實施提供具體的可操作對象。

以生態(tài)紅線倒逼區(qū)域布局優(yōu)化。2013年，青海省政府下發(fā)了《青海三江源生態(tài)保護和建設二期工程規(guī)劃》，明確劃定了生態(tài)保護紅線，劃定了重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)三類區(qū)域。其中，限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)面積占全省面積近90%。應以此規(guī)劃出發(fā)，強化生態(tài)紅線的剛性約束，從法規(guī)制度、協(xié)調機制、目標考核等層面，形成環(huán)境保護的倒逼機制。不斷完善和實施主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴守青海生態(tài)紅線，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，把主體功能區(qū)規(guī)劃納入相關的資源與生態(tài)環(huán)境保護的法律中，以促進區(qū)域協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。圍繞生態(tài)文明先行區(qū)建設做好生態(tài)環(huán)境保護工作，加強生態(tài)文明宣傳教育，強化生態(tài)示范及綠色創(chuàng)建，完善“天地一體化”生態(tài)監(jiān)測評估預警體系，按照主體功能區(qū)劃做好生態(tài)紅線劃定工作。圍繞城鎮(zhèn)化做好生態(tài)環(huán)境保護工作，及早實現(xiàn)各縣建有污水處理廠的目標，加快城鄉(xiāng)垃圾無害化處理設施建設。[4]

通過嚴格的準入條件倒逼新增項目節(jié)能減排增效。節(jié)能減排是推進區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的一個重要抓手。近年來，青海的污染物排放總量遠遠大于減排量，污染物總量的削減任務異常艱巨。因此，要保證不突破下達的控制總量指標，就必須堅持項目準入、總量準入、空間準入 “三位一體”和專家評價、公眾評價“兩評結合”的環(huán)境準入原則，加快淘汰落后產(chǎn)能，提升重點行業(yè)、企業(yè)減排能力，對于新增項目制訂嚴格的環(huán)境測評標準，提高環(huán)保準入門檻，嚴把建設項目環(huán)境準入關和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評關，努力完成總量控制及減排目標任務。對不符合環(huán)保準入要求的建設項目，一律不予審批；對污染治理設施不能與主體同時投運的新建項目，一律不得投入試生產(chǎn)；新增污染負荷通過“以新帶老”或區(qū)域削減等措施提前予以解決，做到“增產(chǎn)不增污”或“增產(chǎn)減污”，確保減排措施的落實；倒逼新增項目加大對科技創(chuàng)新、技術改造與污染治理的投入，實現(xiàn)節(jié)能減排增效。

三、以倒逼機制改善青海生態(tài)環(huán)境的有效舉措

1.建立完善、高效的環(huán)境保護管理體系。青?？梢詮囊韵聝煞矫孢M行改革，一方面，建立獨立監(jiān)管和統(tǒng)一保護修復的體制機制，將分散在各行政部門的環(huán)境污染防治行政監(jiān)管職能統(tǒng)一整合到環(huán)保部門，對其統(tǒng)一管理，并建立統(tǒng)一服務于政府和社會公眾的環(huán)境監(jiān)測和信息網(wǎng)絡平臺。另一方面，從社會治理的角度而言，打破以往單向管理模式，由社會公眾參與，共同實現(xiàn)環(huán)境治理，是匯聚社會資源、社會力量、與社會影響力的重要來源，也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效保護的最佳路徑。因此，要進一步促進社會組織和社會個人不同程度地參與到政府的行政決策以及監(jiān)督政府的行政行為中，不斷增強環(huán)保非政府組織參與環(huán)境管理的能力，形成政府部門與社會公眾相互監(jiān)督、相互配合的“協(xié)同治理”新格局，使政府環(huán)境保護的行政執(zhí)法和獨立監(jiān)管職能真正發(fā)揮作用。

2.建立完備的環(huán)境保護制度體系。鑒于青海省目前生態(tài)環(huán)境保護法律體系及制度安排還存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，需要根據(jù)生態(tài)文明建設的要求進行完善與變革。因此，要圍繞生態(tài)補償、環(huán)境承載力與生態(tài)紅線、主體功能區(qū)規(guī)劃、排污許可和排污總量控制等方面進行立法；進一步加大對違法行為的懲罰力度，提高排污收費標準和偷排罰款金額；進一步明確責任追究制度，構建嚴密的責任追究體系，對重大環(huán)境事故責任和危險廢物污染責任實行終身追究制度；進一步從實體與程序上建立環(huán)境損害賠償機制。在法規(guī)上，明確環(huán)境損害的概念、范圍、標準和具體賠償金額等；在程序上，進一步構建和完善環(huán)境公益訴訟制度，并將公益訴訟進行具體化；建立環(huán)境糾紛的仲裁和調解機制，明確群體性環(huán)境糾紛解決的認定程序等。

3.建立環(huán)保優(yōu)先的綜合決策機制及宏觀經(jīng)濟政策。一是建立各方參與的宏觀政策制定機制。政府在制定宏觀經(jīng)濟政策時，要考慮到環(huán)保、生態(tài)、資源部門與其他有關部門的共同參與，確保在制定經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃和政策制定中充分考慮環(huán)境生態(tài)因素。二是在政府綜合決策中引入環(huán)境影響評價。進一步完善環(huán)境影響評價制度，從評價的內容、對象、范圍和程序等進行規(guī)范，從而增強環(huán)境影響評估的權威性和嚴肅性。在政府宏觀重大決策中引入環(huán)境影響評價制度，并使其制度化。三是建立生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的決策機制。在地方政府要求經(jīng)濟社會發(fā)展中應充分考慮到生態(tài)環(huán)境保護與資源節(jié)約的重要性，當?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設出現(xiàn)矛盾時，要將環(huán)境保護放在優(yōu)先的地位，使地方經(jīng)濟發(fā)展要服從于生態(tài)環(huán)境的建設。同時，要在經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠規(guī)劃和決策制定過程中，考慮并充分體現(xiàn)資源節(jié)約與環(huán)境保護的需要，及時修改與環(huán)境保護不相適應的經(jīng)濟政策，制定與環(huán)境保護相適應的經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)促進政策。

4.不斷完善國土空間及用途管制。政府在國土開發(fā)或新城鎮(zhèn)化建設過程中，應保持一種自然資源的底線思維，通過劃定生存線、生態(tài)線和資源保障線，以保護對于維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮、保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關鍵作用的國土空間。如何按劃定的生態(tài)保護紅線進行主體功能區(qū)的用途管制，是青海當前面臨的一項重要任務。一要通過法律形式確立主體功能區(qū)的法律地位，整合已有的各類規(guī)劃和區(qū)劃，不斷完善現(xiàn)行的相關規(guī)劃、區(qū)劃制度體系，建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護要求的空間規(guī)劃體系。二要加強對生態(tài)保護、自然資源和污染防治的監(jiān)測、統(tǒng)計制度和相關規(guī)范的梳理工作，建立健全相對統(tǒng)一、協(xié)調的監(jiān)測、統(tǒng)計制度和規(guī)范。三要根據(jù)所確立的生態(tài)紅線保護區(qū)，對其采取嚴格的用途管理措施，在配套實施生態(tài)補償制度的同時，對劃定的生態(tài)紅線區(qū)域降低GDP的考核要求或不進行相關考核要求。四要建立嚴格的生態(tài)紅線區(qū)域管理制度，明確管理責任方與管理責任，建立行政不作為責任追究制。[5]

注釋：

[1]蔡雅雯. 青海省出臺措施治理大氣污染大力改善空氣環(huán)境[N].西海都市報，2013-09-09。

[2]馬風元.大美青海蓄勢已發(fā)[N].青海日報.2012-05-07。

[3]劉繼峰.環(huán)境約束加大 倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)結構調整[N].中國高新技術產(chǎn)業(yè)導報.2014-09-30。

[4]楊汝坤.環(huán)境保護如何在生態(tài)文明先行區(qū)建設中發(fā)揮主陣地作用[N].中國環(huán)境報，2013-06-11。

[5]李寧寧.利用倒逼機制改善江蘇生態(tài)環(huán)境[J].唯實.2014，10。

（作者單位：青海省委黨校報刊編輯部）