秦悅 吳凡

一、特朗普政府的稅改意圖及企業(yè)所得稅改革內(nèi)容

近三十年以來，美國經(jīng)濟(jì)倚重金融和服務(wù)業(yè)，制造業(yè)大量外流，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重、美國制造業(yè)占全球制造業(yè)的比重均呈現(xiàn)了下滑態(tài)勢。2008年金融危機(jī)之后，奧巴馬政府開始重視制造業(yè)的重要地位，推行“再工業(yè)化”和“重振制造業(yè)”計(jì)劃，力求推動高端制造業(yè)的發(fā)展。為引導(dǎo)高端制造業(yè)回歸，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，奧巴馬政府出臺了一系列政策措施。2009年12月總統(tǒng)辦公室發(fā)布《重振美國制造業(yè)框架》，2010年8月美國國會通過《制造業(yè)促進(jìn)法案》，2011年6月宣布《先進(jìn)制造業(yè)伙伴關(guān)系計(jì)劃》，2012年2月發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃》，2013年出臺《制造業(yè)創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃》等等。奧巴馬政府意在通過加大新技術(shù)研發(fā)投入、完善創(chuàng)新政策、提高勞動者素質(zhì)等方式，推動制造業(yè)尤其是高端制造業(yè)的發(fā)展，以保持美國在全球先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)先地位。

不同于奧巴馬政府對高端制造業(yè)的聚焦，特朗普的制造業(yè)回流計(jì)劃針對領(lǐng)域更廣泛。特朗普旨在通過減稅、放松監(jiān)管、降低能源價格重新振興美國制造業(yè)，進(jìn)而創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)“買美國貨、雇美國人”。其中，減稅政策是最有力的政策舉措，其減稅力度號稱達(dá)到里根政府以來的最大規(guī)模。特朗普政府減稅政策的目標(biāo)是為企業(yè)和家庭減稅，鼓勵海外資本轉(zhuǎn)回國內(nèi)，阻止美國本土資本和崗位外流。

在企業(yè)所得稅方面，2016年競選期間，特朗普提出要將企業(yè)所得稅的最高稅率下調(diào)至15%。對海外利潤一次性征收10%的匯回稅，以激勵資金重回美國進(jìn)行投資和再生產(chǎn)。在企業(yè)費(fèi)用扣減方面，承諾企業(yè)可選擇當(dāng)期100%費(fèi)用扣減。2017年9月27日公布的稅改新框架，最終明確將企業(yè)所得稅的最高稅率由當(dāng)前的35%降為20%，小企業(yè)稅最高稅率從39.6%降為25%。對于設(shè)備和機(jī)器這類的新增短期資本投資，可在五年內(nèi)100%扣減費(fèi)用。2017年11月2日，眾議院發(fā)布的稅改議案，進(jìn)一步明晰了諸多稅改細(xì)節(jié)，包括：對于跨國企業(yè)的海外利潤、現(xiàn)金及等價物資產(chǎn)匯回美國稅率為12%；非流動資產(chǎn)適用的稅率為5%。為阻止企業(yè)持續(xù)把利潤轉(zhuǎn)到國外，將對高盈利的海外分支適用10%的稅率。如果用美國分支企業(yè)的收益來支付海外事項(xiàng)，將最高適用20%的稅率。如果外國企業(yè)同意在美國稅收系統(tǒng)內(nèi)有更多經(jīng)營行為，稅率也可以下調(diào)。

二、歷次企業(yè)稅改革方案比較及評述

稅收改革涉及眾多方利益，最終方案的形成是多方利益博弈的結(jié)果。在稅率的選擇上，特朗普放棄了競選時一直承諾的15%的低稅率，企業(yè)所得稅的最高稅率和小企業(yè)最高稅率都與此前共和黨給出的方案一致。在對海外收入的征稅方面，也選擇了由全球征稅系統(tǒng)轉(zhuǎn)為屬地制，力求減少海外利潤留存。總體而言，2017年9月份的稅改框架與眾議院共和黨2016年提出的稅改藍(lán)圖在企業(yè)稅改方面高度一致。但也有不少新的變化，新的稅改框架并沒有涉及邊境調(diào)節(jié)稅的相關(guān)內(nèi)容。在企業(yè)費(fèi)用扣減方面，明確對設(shè)備和機(jī)器等新增短期資本投資可在五年內(nèi)100%扣減費(fèi)用，雖然強(qiáng)度不及此前承諾，但也在一定程度上具有與增值稅類似的效果，全面采用加速折舊政策。11月2日公布的稅改議案在9月份稅改框架的基礎(chǔ)上明確了諸多細(xì)節(jié)，疏堵結(jié)合實(shí)現(xiàn)將制造業(yè)留在美國的政策目標(biāo)。一方面，引導(dǎo)海外利潤回流，明確了現(xiàn)金資產(chǎn)適用12%的一次性匯回稅稅率，非流動資產(chǎn)適用5%的稅率。另一方面，為避免跨國公司將盈利轉(zhuǎn)入避稅天堂，防止國內(nèi)資本外流，引導(dǎo)企業(yè)在本土創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，對高盈利的海外分支適用10%的稅率。同時，根據(jù)在海外經(jīng)營事項(xiàng)的多少，設(shè)置彈性稅率。

表1 企業(yè)所得稅改革方案比較

三、美國企業(yè)所得稅改革方案對國內(nèi)制造業(yè)可能的影響

特朗普稅改提出的企業(yè)減稅方案主要是為吸引制造業(yè)回歸美國，使海外留存利潤回流美國，阻止美國本土資本和崗位外流，進(jìn)而加大對本國的投資力度。一旦特朗普的稅改方案最終通過，將會給我國制造業(yè)帶來多重影響。

（一）外資吸引能力進(jìn)一步被削弱，加劇制造業(yè)企業(yè)外遷

近年來隨著人口結(jié)構(gòu)、社會環(huán)境等變化，我國制造業(yè)的比較優(yōu)勢發(fā)生了很大改變，人口紅利逐漸消失，原有的勞動力優(yōu)勢、低成本優(yōu)勢逐漸減弱，環(huán)保成本逐年上升，資本外流趨勢不容忽視。目前美國的名義企業(yè)所得稅稅率明顯高于OECD國家22%-23%的平均水平，依然憑借其完善的市場體系、高素質(zhì)的人力資本等優(yōu)勢吸引了大量外來資本。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展組織（UNCTAD）統(tǒng)計(jì)，2015年全球1.76萬億美元的FDI中，美國吸引FDI規(guī)模為3798.94億美元，占比21.56%，是我國的近三倍之多。①數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展組織官方網(wǎng)站http：//unctad.org/en/Pages/Home.aspx.特朗普上臺后這一趨勢更加明顯，不到一年的時間，在其制造業(yè)回流政策的影響下，蘋果、英特爾、富士康、三星、LG等企業(yè)紛紛在美建廠，海爾、海信等也去往美國建廠。稅改方案一旦通過，美國企業(yè)所得稅稅率下降，美國對資本的吸引力將更強(qiáng)，我國的外資吸引能力將進(jìn)一步被削弱，加劇制造業(yè)企業(yè)外遷。

（二）制造業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢面臨挑戰(zhàn)

經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，我國已經(jīng)成為世界制造業(yè)第一大國，然而我國制造業(yè)的優(yōu)勢還主要集中在勞動密集型產(chǎn)品及技術(shù)資本密集型產(chǎn)品的加工裝配環(huán)節(jié)。不同于奧巴馬對高端制造業(yè)的聚焦，特朗普提出的制造業(yè)回流政策包括稅改計(jì)劃，關(guān)注的不僅僅是制造業(yè)的高端環(huán)節(jié)，勞動密集型、能源密集型行業(yè)等我國的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域特朗普也想收入囊中。美國稅改一旦施行，憑借低稅率和完善的市場制度等優(yōu)勢，無疑將吸引更多企業(yè)落戶美國，如此一來，美國制造業(yè)空心化問題將大大改觀，與石油化工、金屬冶煉、裝備制造等我國傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域形成有力競爭，特朗普“買美國貨、雇美國人”的宣言將不再是信口開河。

（三）激勵在華留存利潤和資本回歸美國

美國11月2日公布的稅改提案，明確對于跨國企業(yè)的海外收入、現(xiàn)金和現(xiàn)金類資產(chǎn)征收12%的稅率，對于工廠、設(shè)備等流動性不強(qiáng)的投資，則征收5%的稅率。據(jù)Business Insider報(bào)道，瑞銀統(tǒng)計(jì)的截至2016年四季度的數(shù)據(jù)顯示，美國企業(yè)囤積在海外的利潤高達(dá)2.4萬億美元。采取一次性匯回稅后，美國在外的留存利益將有很大驅(qū)動力回流美國，進(jìn)而影響美資對我國的再投資。此外，非流動資產(chǎn)匯回的稅率低于現(xiàn)金資產(chǎn)，將有可能刺激在華美資跨國公司整體回遷工廠和設(shè)備，影響我國制造業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、應(yīng)對措施

美國稅改實(shí)施后有可能加劇我國企業(yè)的外遷，帶來一定程度的資本外流，給我國傳統(tǒng)制造業(yè)造成沖擊。但是按照美國最新的稅改方案，盡管稅率下調(diào)了較大幅度，也同時取消了大部分的法定扣除，對我國制造業(yè)的影響總體可控。通過完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，簡并增值稅稅率結(jié)構(gòu)，清理規(guī)范各項(xiàng)非稅收入，深化社保制度改革，優(yōu)化外商投資環(huán)境，提高制造業(yè)自身競爭力等舉措，我國制造業(yè)有望在美國稅改的外部壓力下，取得內(nèi)部突破。

（一）完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，減輕制造業(yè)企業(yè)實(shí)際稅負(fù)

根據(jù)最新的美國稅改方案，雖然企業(yè)所得稅的名義稅率降到了20%，但也取消了大部分的法定扣除。因此，美國企業(yè)所得稅的稅負(fù)變化不及特朗普競選承諾明顯，對我國制造業(yè)沖擊弱于預(yù)期。反觀我國，考慮到各類稅收優(yōu)惠政策，國內(nèi)企業(yè)所得稅的實(shí)際稅負(fù)要遠(yuǎn)低于25%的名義稅率，與美國實(shí)際稅負(fù)差距不足5個點(diǎn)。因此，并不建議盲目地追隨美國降低企業(yè)所得稅名義稅率。一方面，可以積極跟蹤美國等國際企業(yè)所得稅改革動態(tài)，做好應(yīng)對國際稅收競爭的預(yù)案；另一方面，結(jié)合我國實(shí)際情況完善現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策，以降低制造業(yè)的實(shí)際稅負(fù)水平。在稅收政策方面，可以將目前適用于一些行業(yè)和地區(qū)的政策推廣開來，例如，將固定加速折舊政策擴(kuò)大到全部工業(yè)企業(yè)；將研發(fā)費(fèi)用75%加計(jì)扣除政策的適用范圍由科技中小企業(yè)擴(kuò)大至全部中小企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時，要確保把現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策不折不扣落實(shí)到位，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（二）簡并增值稅稅率檔次，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

2009年我國開始實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型改革，將機(jī)器設(shè)備納入增值稅進(jìn)項(xiàng)稅的抵扣范圍，邁出了消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型的第一步。2016年5月1日，“營改增”在全國范圍內(nèi)推開，不動產(chǎn)納入抵扣范圍，我國的消費(fèi)型增值稅制得以正式確立。增值稅轉(zhuǎn)型的完成，有效降低了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但與OECD國家相比，我國目前的增值稅制度依然存在稅率檔次偏多的問題，在一定程度上導(dǎo)致抵扣不完整，不利于發(fā)揮增值稅的中性特點(diǎn)。未來應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“營改增”改革，簡化當(dāng)前增值稅的稅率檔次，完善抵扣鏈條，進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù)。同時，適時推動增值稅立法，建立規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。

（三）清理規(guī)范各項(xiàng)非稅收入，深化社保制度改革

非稅收入過高是我國制造業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)痛感明顯的主要原因，正稅清費(fèi)勢在必行。要繼續(xù)加大力度清理各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，規(guī)范各類政府性基金，把確有需要保留的項(xiàng)目納入稅收當(dāng)中，規(guī)范化監(jiān)管。此外，我國社保繳費(fèi)水平偏高，也是為企業(yè)所詬病的一大問題。未來要致力于加快養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌和養(yǎng)老保險(xiǎn)異地接續(xù)，通過合理運(yùn)用國資補(bǔ)充養(yǎng)老金，引導(dǎo)社保資金入市等方式，填補(bǔ)社保費(fèi)用缺口，適當(dāng)降低企業(yè)社保負(fù)擔(dān)。

（四）優(yōu)化外商投資環(huán)境，提升投資信心

在積極利用外資方面，進(jìn)一步擴(kuò)大市場準(zhǔn)入對外開放范圍，優(yōu)化招商引資政策，完善人才引進(jìn)政策，提升外商投資服務(wù)水平，提振外商投資信心，提高外資利用水平。進(jìn)一步完善國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)試行的外商投資負(fù)面清單管理制度并適時向全國推廣，公平內(nèi)外資企業(yè)政策，優(yōu)化投資政策的規(guī)范性和透明度。承諾外商投資企業(yè)在華獲得的正常利潤按照意志自由進(jìn)出，不受任何限制。①資料來源：李克強(qiáng)總理在2017年夏季達(dá)沃斯論壇上的演講。加快落實(shí)鼓勵境外投資者再投資的稅收優(yōu)惠政策，對符合條件的用于投資的外商分配利潤，實(shí)行遞延納稅政策，暫不征收預(yù)提所得稅，鼓勵境外投資者持續(xù)擴(kuò)大在華投資。

（五）鞏固制造業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐

我國制造業(yè)企業(yè)自身能力的提高，是應(yīng)對各種外部挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。要繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，鞏固制造業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢，保持產(chǎn)業(yè)配套、人才技術(shù)方面的領(lǐng)先地位。認(rèn)真貫徹落實(shí)“中國制造2025”的戰(zhàn)略任務(wù)，加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，加速科技成果產(chǎn)業(yè)化，提高關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力。把握好“一帶一路”倡議機(jī)遇，推動國內(nèi)制造業(yè)企業(yè)高水平的“走出去”，實(shí)現(xiàn)與沿線各國優(yōu)質(zhì)制造資源的整合，提高我國制造業(yè)企業(yè)全球化經(jīng)營的水平，擴(kuò)展海外新空間。

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