■ 文 / 張照新

支持合作社成為建管主體提高財(cái)政支農(nóng)政策效能

■ 文 / 張照新

2017年中央1號(hào)文件明確要求：對(duì)各級(jí)財(cái)政支持的各類小型項(xiàng)目，優(yōu)先安排農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織等作為建設(shè)管護(hù)主體，強(qiáng)化農(nóng)民參與和全程監(jiān)督。這是國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目?jī)?yōu)化支持合作社這一政策導(dǎo)向的細(xì)化，是合作社支持政策體系的進(jìn)一步完善，對(duì)于推動(dòng)合作社健康發(fā)展，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要意義。

一、讓合作社優(yōu)先承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，既是合作社支持政策體系的完善，也是財(cái)政支農(nóng)政策自身的優(yōu)化

強(qiáng)化農(nóng)民合作社支持政策，讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，是增強(qiáng)合作社服務(wù)功能，促進(jìn)合作社健康持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用的重要舉措，也是新時(shí)期財(cái)政支農(nóng)政策完善和創(chuàng)新，更好發(fā)揮自身支撐作用的客觀要求。

（一）讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，有利于增強(qiáng)合作社服務(wù)功能

大多數(shù)合作社，特別是農(nóng)民自發(fā)組成的合作社，經(jīng)濟(jì)實(shí)力很弱，經(jīng)營(yíng)管理和市場(chǎng)開拓能力不足，單純靠為農(nóng)戶提供服務(wù)難以生存，不得不把很大的精力放在合作社自有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面，通過(guò)自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)賺取部分利潤(rùn)維持運(yùn)轉(zhuǎn)并為成員提供服務(wù)，這也導(dǎo)致了合作社發(fā)展中存在的“重經(jīng)營(yíng)、輕服務(wù)”的現(xiàn)象，影響了合作社服務(wù)功能的發(fā)揮。

讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，特別承擔(dān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)職責(zé)，既為合作社拓展了自身服務(wù)功能，同時(shí)也為合作社生存拓展了空間。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)由財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)支持，避免了合作社向成員收費(fèi)的難題，有利于那些在發(fā)展初期的合作社持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，由于承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目有一定的利潤(rùn)空間，也為合作社專注為農(nóng)戶提供服務(wù)創(chuàng)造了環(huán)境和條件。因此，讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，將有利于合作社改變現(xiàn)存的“重經(jīng)營(yíng)、輕服務(wù)”的傾向，更加注重服務(wù)功能，發(fā)揮自身帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展的作用。

（二）讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，有利于完善合作社支持政策體系

國(guó)家一向重視和支持農(nóng)民合作社發(fā)展，不斷加大對(duì)合作社的支持力度。在設(shè)立合作社發(fā)展專項(xiàng)資金的同時(shí)，中央也積極推動(dòng)各項(xiàng)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目向合作社傾斜。在中央政策的推動(dòng)下，眾多支農(nóng)項(xiàng)目相繼修改相關(guān)管理辦法，把合作社納入支持范圍，部分資金和項(xiàng)目甚至明確提出優(yōu)先讓合作社作為承擔(dān)主體。但從實(shí)踐看，由于合作社實(shí)力相對(duì)較弱，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申報(bào)等方面能力偏弱，加上政策條款不夠明確，導(dǎo)致合作社在獲取財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目上仍然處于不利地位。

2017年中央1號(hào)文件提出讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，正是基于合作社自身的特點(diǎn)，對(duì)于財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目支持合作社發(fā)展的一個(gè)細(xì)化。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目眾多，在合作社自身資金、技術(shù)實(shí)力較弱的情況，讓合作社在所有項(xiàng)目中都作為實(shí)施主體是不現(xiàn)實(shí)的，也難以落實(shí)。在這種狀況下，提出讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，切合了合作社自身特點(diǎn)，為落實(shí)財(cái)政項(xiàng)目支持合作社這一政策指明了方向，必將推動(dòng)政策的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)合作社支持政策。

（三）讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，有利于增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)政策的精準(zhǔn)性和指向性

以往的很多財(cái)政支農(nóng)政策，特別是涉及眾多傳統(tǒng)小規(guī)模農(nóng)戶的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，盡管政策目標(biāo)是引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，但由于把補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)民生產(chǎn)行為相掛鉤的成本過(guò)高，項(xiàng)目只能簡(jiǎn)化操作，以普惠的形式發(fā)放，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果大打折扣。如原來(lái)對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，盡管其目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)，由于核實(shí)眾多農(nóng)戶種糧面積難度大成本高，導(dǎo)致補(bǔ)貼只能按照二輪承包面積或者計(jì)稅面積發(fā)放，無(wú)法真正與農(nóng)民種糧行為掛鉤。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力成為財(cái)政支農(nóng)政策的主要目標(biāo)。如何提升財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的精準(zhǔn)性、指向性成為財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目面臨的重要課題。2014年中央1號(hào)文件明確提出：提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。2015年中央1號(hào)文件提出：提高補(bǔ)貼政策效能。2017年中央1號(hào)文件再次要求：進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性。這就要求，財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目、財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，要更與農(nóng)民生產(chǎn)行為相掛鉤，真正發(fā)揮財(cái)政項(xiàng)目在引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)方面的作用，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的目的。

讓農(nóng)民合作社承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目，發(fā)揮其在組織引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)行為方面的作用，是財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目提升自身精準(zhǔn)性和指向性的現(xiàn)實(shí)選擇和創(chuàng)新方向。農(nóng)民合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，由合作社組織農(nóng)戶調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，避免政府部門直接面對(duì)眾多小農(nóng)戶，降低了政策操作成本，同時(shí)又可以發(fā)揮政策對(duì)于農(nóng)民生產(chǎn)行為的引導(dǎo)作用，大幅度提高政策效能。如2016年實(shí)施的農(nóng)業(yè)休耕輪作試點(diǎn)項(xiàng)目中，部分地方就以合作社作為承擔(dān)主體，由合作社組織農(nóng)民開展休耕計(jì)劃，種植綠肥、豆類等培肥地力的作物，為該試點(diǎn)項(xiàng)目順利開展奠定了基礎(chǔ)。

（四）讓合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目可以顯著提高農(nóng)民群眾參與水平

讓合作社承擔(dān)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，可以提高農(nóng)民群眾參與水平。由于大多數(shù)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)，特別是小型財(cái)政項(xiàng)目，大多數(shù)是農(nóng)業(yè)設(shè)施或者生產(chǎn)類項(xiàng)目。以合作社為載體，組織農(nóng)民承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目建設(shè)，一方面作為農(nóng)民的組織，在參與項(xiàng)目建設(shè)中，可以發(fā)揮農(nóng)民在項(xiàng)目決策和管理中的作用，讓項(xiàng)目建設(shè)與農(nóng)民需求更加切合，從而提高財(cái)政項(xiàng)目的效果；另一方面，也能夠讓農(nóng)民參與項(xiàng)目，農(nóng)民充分了解項(xiàng)目和政策，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的監(jiān)督，從而構(gòu)建更加有效的財(cái)政項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制。

二、推動(dòng)合作社優(yōu)先承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目政策落實(shí)的建議

（一）明確界定小型財(cái)政項(xiàng)目的范圍和邊界

我國(guó)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目眾多，涵蓋了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通以及農(nóng)村公益事業(yè)等內(nèi)容，投資額也從幾萬(wàn)元到上億元不等。不同類別的項(xiàng)目，建設(shè)方式也有很大差異，有些是完全的財(cái)政投入，有些則屬于對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)性補(bǔ)助。要落實(shí)合作社承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目這一政策，首先明確哪些小型項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由合作社優(yōu)先承擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)看，由財(cái)政投資的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、土壤修復(fù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整類項(xiàng)目，以及各類農(nóng)業(yè)設(shè)施的管護(hù)項(xiàng)目，納入合作社優(yōu)先承擔(dān)的范圍。其次，要界定小型財(cái)政項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，即投資金額范圍。當(dāng)然，對(duì)于不同類別的項(xiàng)目，不同地區(qū)，金額邊界可以有所區(qū)別，應(yīng)由各類項(xiàng)目管理部門進(jìn)行研究制定。

（二）修改各類專項(xiàng)資金管理辦法

目前各類財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目都逐步出臺(tái)了相關(guān)的管理細(xì)則，對(duì)于投資方式、承擔(dān)主體有相對(duì)成型的制度。讓合作社作為優(yōu)先承擔(dān)主體，其投資方式、資金管理都應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的修改。因此，應(yīng)在確定小型財(cái)政項(xiàng)目范圍和邊界的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)各類財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的管理部門修改原有的管理辦法，真正落實(shí)讓合作社優(yōu)先承擔(dān)這一政策?；诤献魃绨l(fā)展在各地已經(jīng)普及的現(xiàn)狀，建議小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管護(hù)類以及農(nóng)業(yè)輪作休耕類的財(cái)政項(xiàng)目，應(yīng)直接明確把合作社作為承擔(dān)主體。同時(shí)修訂財(cái)政項(xiàng)目的管理制度、資金管理辦法，適應(yīng)合作社的特點(diǎn)，從而讓合作社優(yōu)先承擔(dān)這一政策真正貫徹落實(shí)。

（三）建立承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目的農(nóng)民合作社門檻制度

為了防止不規(guī)范的合作社利用承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目為個(gè)別牟利，應(yīng)建立門檻制度。2013年中央1號(hào)文件提出：實(shí)行部門聯(lián)合評(píng)定示范社機(jī)制，分級(jí)建立示范社名錄，把示范社作為政策扶持重點(diǎn)。按照中央的要求，目前已經(jīng)形成了包括國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)等各級(jí)示范社，成為合作社規(guī)范發(fā)展的代表。應(yīng)把各級(jí)示范社作為主體承擔(dān)小型財(cái)政項(xiàng)目，推動(dòng)這些示范社增強(qiáng)服務(wù)功能。

（四）完善合作社承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目的管理和收益分配制度

一方面，推動(dòng)合作社制定項(xiàng)目管理及設(shè)施管護(hù)的相關(guān)制度，以更好地承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目。另一方面，完善財(cái)政項(xiàng)目收益分配辦法，讓財(cái)政項(xiàng)目惠及所有的合作社成員。應(yīng)按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的要求，把財(cái)政資金投資形成的資產(chǎn)，作股量化到每個(gè)成員名下，作為成員享受收益的憑證。新疆伊犁州和平水稻合作社就是一個(gè)典型。2015年合作社獲得初加工項(xiàng)目支持，購(gòu)買了稻米加工設(shè)備。該社把財(cái)政支持的部分量化到全體成員的名下，并按照每個(gè)人的股份把加工費(fèi)收益向每個(gè)成員分紅。雖然每戶每年收入僅有幾十元，但的確體現(xiàn)了財(cái)政資金讓農(nóng)民成員受益的政策導(dǎo)向。

（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）