李曉曦

摘 要：我國存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)，城市新增建設(shè)用地必須通過征地才能取得，這一制度安排導(dǎo)致了一些問題，需要進行改革。在立法上應(yīng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)涵、性質(zhì)和流轉(zhuǎn)限制，奠定統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的立法基礎(chǔ);保障集體土地權(quán)利自由，推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)接軌，統(tǒng)一規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)登記等，實現(xiàn)同地、同權(quán)的統(tǒng)一流轉(zhuǎn);完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的立法，處理好土地政策與法律制度銜接。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場;土地利用規(guī)劃;土地流轉(zhuǎn)制度;二元結(jié)構(gòu)

一、我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)

（一）我國土地制度安排造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)

土地征用制度 ：城市的擴張與城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)矛盾的協(xié)調(diào)。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化與城市化加速推進，要求擴大城市區(qū)域，城市建設(shè)用地的需求量大增。除了提高城市存量土地的利用率外，還必須要有許多農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，才能滿足工業(yè)化與城市化的發(fā)展要求。而我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)又決定了農(nóng)民不能將農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓給城市建設(shè)用地需求者，更不能將農(nóng)用地自主轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。因此，工業(yè)化與城市化的擴張與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了矛盾，而土地征用制度則為這種矛盾提供了協(xié)調(diào)的辦法。

《土地管理法》 第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”這一規(guī)定為地方政府征收農(nóng)民集體土地并把土地變?yōu)閲型恋靥峁┝朔梢罁?jù)，地方政府以“公共利益”的名義將農(nóng)民集體土地征收歸為國有土地后，再將土地出讓給城市建設(shè)用地需求者，滿足工業(yè)化和城市化的用地需求[1]。

（二） 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度安排與現(xiàn)實經(jīng)濟運行的矛盾

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快，城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素流動速度也不斷加快。 而作為最基本的生產(chǎn)要素之一的土地，在城鄉(xiāng)一體化進程中，也必然要求加入城市化與工業(yè)化的進程中，并創(chuàng)造出經(jīng)濟效益。一方面，現(xiàn)實經(jīng)濟生活中存在著大量的集體建設(shè)用地的潛在供給。我國工業(yè)化快速發(fā)展需要大量的勞動力，加之長期以來農(nóng)業(yè)的低收益，使得大量農(nóng)村勞動力離開了土地，從事工商業(yè)勞動;許多農(nóng)村戶籍的大學(xué)生，通過自身的努力，留在了城市工作。他們中的許多人在城市中購置了房產(chǎn)，在城市定居，實現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。 而按現(xiàn)行的土地使用制度，他們在農(nóng)村中還享有一塊宅基地的權(quán)利，形成了集體建設(shè)用地的潛在供給。另一方面，現(xiàn)實經(jīng)濟生活中存在大量的集體建設(shè)用地的需求。隨著城市房地產(chǎn)價格的一路上漲，企業(yè)在城市生產(chǎn)經(jīng)營的成本大大增加，而農(nóng)村的土地由于資產(chǎn)的屬性無法顯現(xiàn)，使用農(nóng)村土地的成本大大低于使用城市土地的成本。因此，出于用地成本的考慮，企業(yè)都有將廠址設(shè)置在郊區(qū)或者農(nóng)村的意愿。另外，城市房地產(chǎn)價格的高漲，使得城市中低收入者無法支付高額房價，許多人將目光投向了城郊地區(qū)。 近幾年來各地不斷興建的“小產(chǎn)權(quán)房”就是一個例證。

我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)出典型的二元結(jié)構(gòu)，法律禁止農(nóng)民將集體所有的土地（包括集體建設(shè)用地）使用權(quán)出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，城市建設(shè)用地只能使用國有土地，要在空間上擴展城市建設(shè)用地，只能通過土地征收制度[2]。這種制度安排與現(xiàn)實的經(jīng)濟運行產(chǎn)生了較大的矛盾，并且產(chǎn)生了一些不可避免的問題，不利于社會主義和諧社會的構(gòu)建和城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的問題

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元制度，存在一些弊端，引發(fā)了一系列問題。

（一）集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬性無法顯現(xiàn)，損害了農(nóng)民的權(quán)益

土地的資產(chǎn)屬性是指土地的物質(zhì)實體能為人類所用，并且這種使用能給使用者帶來經(jīng)濟利益[3]。因此，土地資源的使用價值是土地資產(chǎn)的物質(zhì)承擔(dān)者，土地資產(chǎn)實際上就是土地所能提供的“利潤”，而土地價格則是這種“利潤”的資本化。在我國現(xiàn)階段，同量資本投入農(nóng)業(yè)的收益率大大低于工商業(yè)的收益率。因此，同樣土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能提供的收益大大低于用于工商業(yè)生產(chǎn)所能提供的收益。政府將農(nóng)民集體土地（包括集體建設(shè)用地）征收為國有并出讓給工商業(yè)企業(yè)，農(nóng)民集體土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地過程中，土地資產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的增值，而這部分增值的分配與被征地農(nóng)民不相關(guān)。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度安排，地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，使得集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性無法顯現(xiàn)。

（二）影響政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力

我國政府對土地市場的宏觀調(diào)控主要是通過土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃來進行的，對建設(shè)用地實行總量控制和年度計劃管理。然而，市場上存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的需求者和供給者，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，必然會發(fā)生許多隱性的集體建設(shè)用地的交易。由于這些交易在目前法律條件下是違法的，只能私下進行，政府對這部分交易無法進行有效監(jiān)管，無法獲得準(zhǔn)確的交易數(shù)據(jù)，容易造成建設(shè)用地數(shù)量超過年度計劃，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量失控。另外，由于政府無法對這部分交易進行有效監(jiān)管，政府難以審核該土地利用是否符合土地利用總體規(guī)劃，容易造成土地利用規(guī)劃遭到破壞，土地利用混亂。無論是建設(shè)用地數(shù)量失控，還是土地利用總體規(guī)劃遭到破壞，都會削弱政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力，擾亂我國土地市場的秩序。

（三）對耕地保護政策的貫徹落實造成較大的壓力

我國人多地少，糧食自給壓力巨大，要保證國家的糧食安全，必須實行嚴(yán)格的耕地保護政策。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度安排下，農(nóng)民不能將集體土地的使用權(quán)（包括集體建設(shè)用地）出讓用于非農(nóng)建設(shè)，城市建設(shè)也不能直接使用農(nóng)民集體的土地。而城市化與工業(yè)化過程中客觀地要求必須增加城市建設(shè)用地，唯一的解決辦法就是由地方政府以“公共利益”的名義進行征地。在對農(nóng)民進行征地補償以及出讓所征土地用于城市建設(shè)這一過程中，地方政府有著巨大的利益空間。于是一些地方政府不計征地的社會成本，爭相征地設(shè)置開發(fā)區(qū)、大學(xué)城等項目，大量占用耕地，使耕地數(shù)量在短短數(shù)年內(nèi)銳減，對耕地保護政策的貫徹落實造成了較大的壓力[4]。

（四）不利于資源的優(yōu)化配置，大量集體建設(shè)用地低效率利用

從前文的分析可以看出，我國存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的供給者與需求者。然而我國實行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度安排直接阻礙了集體建設(shè)用地市場的發(fā)展。由于集體建設(shè)用地的使用權(quán)不能出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，不能合法地進入城市土地市場，于是已經(jīng)在城市定居的農(nóng)民只能將其宅基地閑置，還有其他一些由于村組調(diào)整、農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)的調(diào)整而產(chǎn)生的大量的集體建設(shè)用地也只能閑置。這些集體建設(shè)用地的閑置，造成土地資源的浪費，因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)不利于土地資源的優(yōu)化配置，是一種低效率的制度。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的設(shè)想

城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)制度安排下的土地征用制度，使我國低成本推進了工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展。然而這一制度安排卻阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，為社會和諧發(fā)展埋下了安全隱患，在構(gòu)建社會主義和諧社會和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，有必要對該制度進行改革。黨的十七屆三中全會提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”為我們指明了改革的基本方向。從長期來看，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場取代城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)。

（一）基本原則

第一，必須遵循漸進性原則。從空間上和經(jīng)濟發(fā)展的實際情況看，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)對建設(shè)用地的供需情況各異，不能武斷地允許農(nóng)民將集體建設(shè)用地直接轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，而應(yīng)該在集體建設(shè)用地供需強烈的城鄉(xiāng)結(jié)合部率先開展試點，并逐步向更廣的地區(qū)逐步推進。第二，在市場準(zhǔn)入以及待遇上遵循平等性原則。要改變目前根據(jù)土地所有制和使用者身份實行不同的管理制度的情況。在市場準(zhǔn)入方面，應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，實行統(tǒng)一的建設(shè)用地供給政策[5]。在市場準(zhǔn)入上實現(xiàn)集體土地與國有土地的平等的同時，還要在待遇上實現(xiàn)二者的平等。建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)， 集體建設(shè)用地與國有土地必須在土地稅收、相關(guān)稅費以及土地增值收益的分配上實行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，待遇上實行平等對待。第三，必須實行統(tǒng)一監(jiān)管。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，允許集體建設(shè)用地進入城市土地市場并逐步縮小政府征地的范圍，必須以科學(xué)合理的土地利用總體規(guī)劃的編制為前提。

（二）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的粗略設(shè)想

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度安排下，農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán)不能出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，工業(yè)化與城市化的擴展需要新增建設(shè)用地，唯一的解決辦法就是通過征地制度，由政府將農(nóng)民集體土地征收為國有，改變所有權(quán)性質(zhì)，再出讓用于非農(nóng)建設(shè)。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，必須與征地制度的改革配套進行。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場有賴于統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的編制。政府首先應(yīng)當(dāng)編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃并逐漸縮小征地的范圍，最終將征地嚴(yán)格限定在“公共利益”的范圍內(nèi)。依據(jù)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，確定并登記符合規(guī)劃的建設(shè)用地的范圍，進行入市資格的審核。獲得入市資格的農(nóng)民集體土地與國有土地可以依法并根據(jù)各個地塊以及所有者的意愿等實際情況與用地單位協(xié)商交易的方式、條件以及其他合同條款。在交易過程中，政府要綜合運用法律、經(jīng)濟等手段對土地市場進行科學(xué)合理的宏觀調(diào)控[6]。

（三） 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場必須先解決的幾個問題

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，有幾個關(guān)鍵的問題要解決，否則無法真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)一。第一， 要編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的前提。只有確定各類土地的用途，才能明確哪些土地可以進入建設(shè)用地市場進行流轉(zhuǎn)，政府才能進行有效的監(jiān)管，否則必然造成農(nóng)民一哄而上將集體土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，對耕地保護政策造成較大的威脅。第二，要明確界定“公共利益”的范圍，縮小征地范圍，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的保證。沒有明確的“公共利益”的范圍，就無法對政府的征地行為進行有效的約束，政府可以借著各種名目進行征地，造成對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的干擾和破壞。第三，要明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體。明確的所有權(quán)主體是培養(yǎng)市場交易主體的前提，是市場交易順利進行的保證。所有權(quán)主體的混亂，容易導(dǎo)致各種糾紛的產(chǎn)生，甚至導(dǎo)致刑事案件的發(fā)生，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的良性發(fā)展，也不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]李倩.《向城鄉(xiāng)一體化進發(fā)——訪社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映》、《中國土地》2008（10）： 28-30.

[2]劉小玲.《制度變遷中的城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育研究》，中山大學(xué)出版社，2015：18.

[3]許寶健.《城市化進程中的農(nóng)地轉(zhuǎn)用問題研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2008：115.

[4]張合林，郝壽義.《城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議》、《中國軟科學(xué)》2007（2）： 28-40.

[5]汪軍民.《土地權(quán)利配置論》，中國社會科學(xué)出版社，2008：197.

[6]李建建，黎元生.《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視野下的征地制度改革》[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版2010：72.