■張婷婷 ，劉鳳會(huì)

（1.甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省財(cái)政廳，甘肅 蘭州 730030）

金融扶貧中農(nóng)戶小額貸款存在的問題與對(duì)策研究

■張婷婷1，劉鳳會(huì)2

（1.甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省財(cái)政廳，甘肅 蘭州 730030）

小額貸款是目前金融精準(zhǔn)扶貧的主要做法。積極開辦農(nóng)戶小額貸款,對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用。但農(nóng)戶小額信貸發(fā)展還存在著不良貸款率大、小額信貸成本高等問題。本文以甘肅為例，針對(duì)農(nóng)戶小額信貸存在的收貸風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，提出加強(qiáng)誠(chéng)信文化建設(shè)、構(gòu)建金融扶貧長(zhǎng)效機(jī)制、引導(dǎo)小額信貸投放向貧困戶傾斜、提供政策支撐、完善小額貸款政策等政策建議。

金融扶貧；農(nóng)戶；小額貸款

金融扶貧是貧困農(nóng)戶脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。農(nóng)戶小額貸款是在農(nóng)戶信譽(yù)的基礎(chǔ)上，在一定的期限和額度內(nèi)向農(nóng)戶發(fā)放的不需農(nóng)戶擔(dān)保、抵押的貸款。農(nóng)戶小額貸款是扶持個(gè)體農(nóng)民、低收入創(chuàng)業(yè)群體的有效手段，是我國(guó)一種重要的扶貧方式。

一、農(nóng)戶小額信貸特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）農(nóng)戶小額信貸的特點(diǎn)

農(nóng)戶在小額信貸的期限、額度和用途等方面有其自己的特點(diǎn)。農(nóng)戶小額信貸主要用于建房、上學(xué)、流通、運(yùn)輸、外出務(wù)工、創(chuàng)業(yè)等。就農(nóng)戶小額信貸貸款額度而言，一般為1000元以上50000元以下，具體根據(jù)農(nóng)戶的信用等級(jí)確定。至于農(nóng)戶小額信貸貸款期限，要根據(jù)農(nóng)戶貸款的用途、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期以及其還款來源等因素來合理確定。

（二）農(nóng)戶小額信貸風(fēng)險(xiǎn)分析

小額信貸的運(yùn)行會(huì)受到諸多因素的影響，從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，最主要的有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)及金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶的認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

1.收貸風(fēng)險(xiǎn)。一方面，目前金融扶貧小額貸款主要是發(fā)展產(chǎn)業(yè)貸款，扶持的行業(yè)是農(nóng)業(yè)，對(duì)象大部分是農(nóng)民，農(nóng)民貸款主要是用于種養(yǎng)植等投入，農(nóng)民抵御自然災(zāi)害能力較低，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，農(nóng)作物大量減產(chǎn)，農(nóng)戶收入減少。另一方面，由于農(nóng)戶沒有固定的經(jīng)濟(jì)收入來源，也沒有可靠的還貸保證，收入受市場(chǎng)影響極不穩(wěn)定，這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的自然及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為貸款風(fēng)險(xiǎn)。

2.道德風(fēng)險(xiǎn)。與其他貸款不同，小額信貸以其無需提供抵押擔(dān)保的特點(diǎn)，降低了提供抵押或擔(dān)保過程中所需的各種成本。但其問題是金融機(jī)構(gòu)對(duì)無需提供貸款抵押擔(dān)保要承擔(dān)一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)主要來自兩個(gè)方面。首先，從貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)角度看，有些金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制不夠完善，沒有形成對(duì)信貸管理人員的管制和激勵(lì)機(jī)制，有些信貸管理人員缺乏專業(yè)知識(shí)，不能有效的處理小額信貸的計(jì)劃、調(diào)查、決策、信息處理等一系列工作，這是導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。從農(nóng)戶角度看，缺乏對(duì)小額信貸本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，是產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。一些農(nóng)戶對(duì)小額貸款政策理解不到位，認(rèn)為小額信貸是扶貧貸款，償還風(fēng)險(xiǎn)低；少數(shù)農(nóng)戶會(huì)把借來的小額信貸用于其它用途，既不發(fā)展也不歸還；部分農(nóng)村的信用環(huán)境也較低，農(nóng)戶對(duì)貸款的法律責(zé)任認(rèn)識(shí)不足，由此便產(chǎn)生不良貸款?？傊?，小額農(nóng)戶貸款涉及面廣，“道德風(fēng)險(xiǎn)”在任何市場(chǎng)中都存在。[1]

3.認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。通過了解，投入資金的效益性、安全性和流動(dòng)性是信貸機(jī)構(gòu)要考慮的因素，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)高，收入低，金融機(jī)構(gòu)可能經(jīng)常會(huì)高估其經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，以致出現(xiàn)“懼貸”現(xiàn)象；而農(nóng)戶也經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)低估農(nóng)業(yè)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行“盲貸”，這兩方面都會(huì)影響小額信貸的效率。[2]

二、金融扶貧中農(nóng)戶小額貸款存在的問題

甘肅省農(nóng)戶小額信用貸款推廣多年歷程，取得了顯著的成效，但隨著信貸規(guī)模的不斷擴(kuò)大，還存在許多矛盾和問題，如不良貸款率逐年攀升，小額信貸成本偏高、風(fēng)險(xiǎn)偏大及其商業(yè)化運(yùn)作違背了扶貧初衷等問題，需要具體分析。

（一）大量信貸資金沉淀，不良貸款率逐年攀升

雖然小額信貸貸款總額逐年增加，但不良貸款率增長(zhǎng)快于信貸貸款總額增長(zhǎng)，還款率所占比重沒有明顯的提升，不良貸款率占有很大比重。近年來，不良貸款率逐年呈遞增趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)作用的有效發(fā)揮。形成不良貸款的原因有很多，主要有幾下幾方面。

1.傳統(tǒng)清收方式單一，忽視了清收方式的多元化組合。信貸人員管理手段比較單以一，在信貸規(guī)模迅速擴(kuò)張，借款戶分散流動(dòng)加大的情況下，單一的清收方式已無法適應(yīng)其變化。清收工作不到位，一定程度上反而還會(huì)助長(zhǎng)失信風(fēng)氣，從而形成不良貸款。

2.地方政府政策與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)管理上的誤區(qū)，導(dǎo)致其貸款營(yíng)銷的盲目性。一些金融機(jī)構(gòu)為了片面追求農(nóng)戶小額貸款的效益指標(biāo)，將這些指標(biāo)逐級(jí)納入考核、評(píng)先、評(píng)優(yōu)的首要條件，使其直接與利益掛鉤，導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)為獲取較高分值而盲目追求小額信貸的增量，從而忽視了其質(zhì)量。

3.流動(dòng)人口逐年增加，導(dǎo)致農(nóng)戶小額信貸管理難度加劇。由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐年增加，外出務(wù)工已成為很多地區(qū)農(nóng)民增收的重要渠道。由于務(wù)工區(qū)域分散且流動(dòng)性大，導(dǎo)致貸款借與用地域分離，導(dǎo)致大量不良貸款產(chǎn)生。

（二）現(xiàn)有小額信貸模式成本高

由于小額信貸利率比較低，放貸的單筆金額小，涉及面廣，客觀上增加了放貸機(jī)構(gòu)的成本，同時(shí)也給信貸管理造成極大的壓力。金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)成本高主要表現(xiàn)在以下三方面：一是小額信貸人工費(fèi)用較高。就每位小額信貸管理人員管理300戶貸款、每戶平均5萬元計(jì)算，7500萬元的農(nóng)戶小額信貸就需要5名管理人員，而發(fā)放大額貸款只需要2名管理人員，這就加大了人工管理費(fèi)用；二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源等占用比較大。農(nóng)戶小額信貸額度小且戶數(shù)多，對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源要求高、占用也較大；三是小額信貸的辦理效率較低。由于農(nóng)戶缺乏對(duì)金融服務(wù)的認(rèn)識(shí)，金融機(jī)構(gòu)辦理農(nóng)戶小額貸款時(shí)需要做大量的宣傳及解釋工作，導(dǎo)致辦理效率低下。因此，部分管理人員發(fā)放大額貸款的積極性要高于發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款的積極性。

（三）小額信貸的扶貧性質(zhì)與金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作之間的矛盾

從金融機(jī)構(gòu)角度分析，盈利性和安全性與扶貧貸款政策目標(biāo)存在一定沖突。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保制度還沒有廣泛建立，所以金融機(jī)構(gòu)會(huì)承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)了解，約80%的小額信貸實(shí)際上是投向了相對(duì)高收人的農(nóng)戶，對(duì)中低收人農(nóng)戶發(fā)放信貸仍然比較謹(jǐn)慎，因?yàn)樾☆~信貸機(jī)構(gòu)與借款人之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)戶自身可能產(chǎn)生的意外風(fēng)險(xiǎn)等明顯提高貧困戶信貸違約的概率。[3]金融機(jī)構(gòu)出于業(yè)績(jī)考核不愿向貧困戶貸款，扶貧資金使用邊際效益遞減。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)更是如此，因?yàn)樵诎l(fā)達(dá)地區(qū)，小額信貸資金的機(jī)會(huì)成本更高，金融機(jī)構(gòu)會(huì)有更多的資金投向渠道。

三、金融扶貧中農(nóng)戶小額貸款發(fā)展對(duì)策

針對(duì)甘肅農(nóng)戶小額貸款存在的問題，可從以下幾方面解決。

（一）加強(qiáng)誠(chéng)信文化建設(shè)

一是培育農(nóng)戶的小額貸款誠(chéng)信文化。加強(qiáng)小額貸款的貸前宣傳，讓廣大農(nóng)戶充分認(rèn)識(shí)和了解小額貸款，為農(nóng)戶開展信用評(píng)定并公開，使農(nóng)民了解信用的價(jià)值；可以建立有效的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)守信的農(nóng)戶給予利率優(yōu)惠、誠(chéng)信獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民守信。二是提升服務(wù)水平，提高對(duì)小額信貸的本質(zhì)認(rèn)識(shí)。轉(zhuǎn)變“慎貸”觀念，積極為農(nóng)戶服務(wù)。小額貸款的根本目的是運(yùn)用金融資源支農(nóng)、惠農(nóng)、興農(nóng)，加大對(duì)農(nóng)村新科技生產(chǎn)力的扶持力度，探索農(nóng)業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，幫助農(nóng)民增收。這就要求提高信貸管理人員對(duì)小額貸款本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，加大關(guān)于小額貸款的科技知識(shí)培訓(xùn)，建設(shè)具有“三農(nóng)”特色的小額信貸文化。

（二）構(gòu)建金融扶貧長(zhǎng)效機(jī)制

一是建立完善的保險(xiǎn)制度。針對(duì)信用貸款存在的自然及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的保險(xiǎn)制度。我國(guó)雖在1992年就開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)，但由于政策性質(zhì)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所追求的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)之間的矛盾，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展困難重重。實(shí)踐也表明，商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式不符合我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)。這就要求建立起符合我國(guó)實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。如建立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，并明確其性質(zhì)，同時(shí)確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的法律地位和公共產(chǎn)品性質(zhì)?；蛴韶?cái)政負(fù)擔(dān)為農(nóng)戶購買農(nóng)房財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)及其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，通過保險(xiǎn)降低因不可抗力帶來的信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是創(chuàng)新信貸擔(dān)保方式。積極利用土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保效能開展抵押擔(dān)保手段創(chuàng)新,穩(wěn)步推進(jìn)兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作,探索各種擔(dān)保方式，建立以村為單位的信貸聯(lián)保金擔(dān)保貸款，支持有資質(zhì)的信用擔(dān)保公司以多樣方式為貧困戶及扶貧經(jīng)濟(jì)組織提供擔(dān)保服務(wù)。三是強(qiáng)化貸款管理和責(zé)任追究。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)中心、村金融服務(wù)站負(fù)責(zé)扶貧貸款推薦、貸前調(diào)查、貸后管理、貸款催收，對(duì)于扶貧貸款不能及時(shí)歸還的，由金融服務(wù)站負(fù)責(zé)催收。對(duì)于金額小的不良貸款，可委托村組干部進(jìn)行清收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良貸款率超標(biāo)的，銀行停止發(fā)放扶貧貸款。[4]

（三）引導(dǎo)小額信貸投放向貧困戶傾斜

以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等為扶持對(duì)象，鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)行、農(nóng)信社、甘肅銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)加快扶貧金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，不斷豐富針對(duì)不同人群的小額貸款產(chǎn)品創(chuàng)新，發(fā)展針對(duì)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款品種,逐步提高信貸產(chǎn)品與市場(chǎng)需求的契合度。同時(shí)加大對(duì)有條件的貧困農(nóng)戶小額農(nóng)貸投放力度，擴(kuò)大貧困農(nóng)戶貸款覆蓋面，大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)金融扶貧。甘肅省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)2869家，銷售收入過億元的只有149家；農(nóng)民合作組織8萬家，銷售收入過千萬元的僅有257家。前些年，各級(jí)投入和政策性貸款主要針對(duì)農(nóng)戶，對(duì)龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作組織支持有限，企業(yè)難以做大做強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的情況下，銀行惜貸、抽貸，企業(yè)發(fā)展舉步維艱。所以針對(duì)扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)創(chuàng)新推出切合實(shí)際的信貸產(chǎn)品，重點(diǎn)支持“公司+合作社+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

（四）提供政策支撐，完善小額貸款政策

以暢通普惠金融服務(wù)路徑為重點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大金融扶貧力度。進(jìn)一步擴(kuò)展和優(yōu)化農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)布局，縱深推進(jìn)農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境建設(shè)，切實(shí)提供偏遠(yuǎn)農(nóng)村支農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放等基本服務(wù)需求。大力推進(jìn)“村村通”工程，繼續(xù)加大三農(nóng)終端、惠民終端等布放力度，繼續(xù)加大金融空白行政村覆蓋力度；積極推廣“互聯(lián)網(wǎng)+電商”業(yè)務(wù)，全面構(gòu)建聯(lián)通社區(qū)、覆蓋城鄉(xiāng)、輻射村社的便民金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，著力暢通普惠金融服務(wù)路徑，進(jìn)一步提升金融服務(wù)的覆蓋面、可得性和滿意度。另外，通過減少稅收以及其他費(fèi)用的方法來鼓勵(lì)并幫助金融機(jī)構(gòu)開展小額信用貸款，如減免小額貸款的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)多為中低收入農(nóng)戶發(fā)放小額貸款。另外，可進(jìn)一步加大發(fā)展小額貸款的資金支持，允許多渠道資本進(jìn)入農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)，降低資金壓力，增加競(jìng)爭(zhēng)，從而達(dá)到不斷完善農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)，提高小額信貸運(yùn)行效率和質(zhì)量的目的。

[1]龐瑞芝,呂越,劉建明. 防范農(nóng)民道德風(fēng)險(xiǎn)的小額信貸機(jī)制研究——基于開發(fā)性金融理論的視角[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題，2010，（8）:11-12.

[2]謝玉梅.基于精準(zhǔn)扶貧視角的小額信貸創(chuàng)新模式比較研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，（10）:54-63.

[3]魏嵐.農(nóng)戶小額信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系研究[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2013，（8）:125-128.

[4]易德良.金融精準(zhǔn)扶貧小額貸款推進(jìn)中存在的問題及對(duì)策[J].金融經(jīng)濟(jì)，2017，（10）:11-12.

張婷婷，1979年生，女，山東高唐人，副教授、博士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（編輯：魏 翔）