許志鵬 ，陳惠濱

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檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

許志鵬 ，陳惠濱

由于現(xiàn)行法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度僅做了原則性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中制度運(yùn)行過(guò)程中仍存在較多問(wèn)題。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)具有區(qū)別于原告等當(dāng)事人的獨(dú)特屬性，應(yīng)當(dāng)賦予其“公益訴訟人” 的特定稱(chēng)謂。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴前程序，目的在于節(jié)約訴訟資源，應(yīng)當(dāng)在特定情形下行使，非特定情形的無(wú)需履行訴前程序。相關(guān)立法制度設(shè)計(jì)應(yīng)放在現(xiàn)行民訴法框架下作為專(zhuān)編規(guī)定，立法中應(yīng)秉持融合原則、平等原則和審判中立原則。

檢察機(jī)關(guān)；民事公益訴訟；制度設(shè)計(jì)

2017年6月28日，在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《民事訴訟法》進(jìn)行立法修改后，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度正式確立。但該項(xiàng)制度缺乏具體制度設(shè)計(jì)，實(shí)踐中仍莫衷一是，難以形成共識(shí)。因此，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中遇到的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，并提出相關(guān)立法建議，仍十分必要。

一、民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特屬性與身份定位問(wèn)題

“名不正則言不順”，民事公益制度亦不例外，檢察機(jī)關(guān)的身份定位問(wèn)題是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵所在。提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)，自然是公共利益代表，但在訴訟程序上處于何種地位，缺乏明確規(guī)定。由于檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中，具有區(qū)別于原告等當(dāng)事人的獨(dú)特屬性，而正是由于這種獨(dú)特屬性，決定了檢察機(jī)關(guān)身份定位必然有別于原告。歸納起來(lái)，這些獨(dú)特屬性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，是代表國(guó)家依法行使國(guó)家賦予的公權(quán)力

檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會(huì)公共利益的行為提起民事公益訴訟，是履行國(guó)家賦予的職能，履行法律監(jiān)督職能，并非出于自身的利益。社會(huì)組織作為原告提起公益訴訟，其直接代表了社會(huì)公共利益。而檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，雖然同樣代表了社會(huì)公共利益，但更重要的是代表了國(guó)家對(duì)公共利益維護(hù)的缺失進(jìn)行必要的干預(yù)，因而才代表公共利益?？梢?jiàn)，民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既代表國(guó)家，又代表社會(huì)公共利益，而且是先代表國(guó)家，其次才代表公共利益，中間存在著遞進(jìn)關(guān)系，這也是作為“公益訴訟人”的檢察機(jī)關(guān)與作為一般原告的社會(huì)組織的區(qū)別所在。

（二）平級(jí)訴審的對(duì)等原則

我國(guó)人民檢察院、人民法院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國(guó)實(shí)行人民檢察院與人民法院同級(jí)對(duì)應(yīng)的模式，檢察機(jī)關(guān)分為四級(jí)，與法院互相對(duì)應(yīng)，各級(jí)人民檢察院、人民法院對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在刑事訴訟程序中，只能由與審理法院級(jí)別相同的人民檢察院派員出庭支持公訴，不能越級(jí)起訴，即不能由下級(jí)檢察院、也不能由上級(jí)檢察院出庭公訴。民事訴訟程序中，針對(duì)錯(cuò)誤生效裁判，人民檢察院只能向同級(jí)人民法院提出抗訴或發(fā)出再審檢察建議；在執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督，人民檢察院發(fā)出檢察建議的對(duì)象也是同級(jí)人民法院。由同級(jí)對(duì)應(yīng)原則所決定，在民事公益訴訟案件中，檢法兩家應(yīng)當(dāng)平級(jí)訴審，也只有檢法兩家同級(jí)對(duì)應(yīng)，才能有效起到互相監(jiān)督制約的效果。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的“平級(jí)訴審”原則，歸納起來(lái)，主要體現(xiàn)在：

1. 起訴過(guò)程中的同級(jí)對(duì)應(yīng)。這包括地域和級(jí)別的對(duì)應(yīng)，地域?qū)?yīng)是指本地檢察院對(duì)應(yīng)本地法院；級(jí)別對(duì)應(yīng)，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》的規(guī)定，民事公益訴訟案件原則上由中級(jí)人民法院管轄。與此對(duì)應(yīng)，只能由設(shè)區(qū)市檢察院，而不能由基層檢察院直接向中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟。對(duì)于特定類(lèi)型的民事公益訴訟案件，如環(huán)境民事公益訴訟，相關(guān)司法解釋賦予了基層法院的審理權(quán)限，①基層檢察院在經(jīng)省級(jí)檢察院同意后亦有權(quán)向基層法院提起環(huán)境民事公益訴訟。而其他類(lèi)型的民事公益訴訟案件，如消費(fèi)類(lèi)民事公益訴訟案件，相關(guān)司法解釋并未賦予基層法院審理的權(quán)限，與之對(duì)應(yīng)，基層檢察院也不享有提起消費(fèi)民事公益訴訟的權(quán)限。

2. 改變管轄中的同級(jí)對(duì)應(yīng)。檢察院提起民事公益訴訟后，同級(jí)法院改變管轄的，包括指定下一級(jí)法院審理、移送其他人民法院審理、上一級(jí)法院提審等情況的，應(yīng)當(dāng)依法變更公益訴訟人為改變管轄后法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院，具體的訴訟銜接程序可參考刑事訴訟程序的做法，將案卷材料退回提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)，由改變管轄后的法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院作為公益訴訟人重新起訴，或者由改變管轄后的法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院提出申請(qǐng)，法院裁定變更起訴主體。

3.二審程序中的同級(jí)對(duì)應(yīng)。在一審法院做出的判決生效前，被告提出上訴或檢察機(jī)關(guān)提出抗訴后，案件進(jìn)入二審程序。由平級(jí)訴審原則所決定，二審程序中的“公益訴訟人”應(yīng)調(diào)整為上級(jí)法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院。上級(jí)法院決定開(kāi)庭審理，其同級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席二審法庭。若由提起民事公益訴訟案件的檢察院出席第二審法庭，則無(wú)法起到監(jiān)督效果，也不符合平級(jí)訴審原則。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)秉持監(jiān)督起訴一體化的原則

民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在享有起訴權(quán)的同時(shí)，對(duì)審判程序、執(zhí)行程序也負(fù)有一定的監(jiān)督職責(zé)。這包括對(duì)適用法律錯(cuò)誤的生效裁判提請(qǐng)上一級(jí)檢察院抗訴、對(duì)審判程序、執(zhí)行程序中法院的違法行為提出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)屬性，是“公益訴訟人”與原告的最本質(zhì)區(qū)別，這也決定了“公益訴訟人”的起訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)并存的特點(diǎn)。監(jiān)督與起訴并存，并不必然改變民事訴訟的平等構(gòu)造。監(jiān)督的目的在于促進(jìn)司法公正，監(jiān)督本身不能替代審判和執(zhí)行，監(jiān)督無(wú)法直接糾正錯(cuò)誤，最終糾錯(cuò)行為有賴(lài)于行為實(shí)施主體。如抗訴在于啟動(dòng)再審，而不是直接改變?cè)賹徑Y(jié)果；執(zhí)行監(jiān)督檢察建議是指出錯(cuò)誤所在，最終糾錯(cuò)也依靠于法院的采納。同時(shí)，刑事訴訟中的檢察機(jī)關(guān)也具備起訴者和監(jiān)督者雙重身份，只要在制度構(gòu)建上對(duì)抗辯雙方的訴權(quán)予以充分合理保障并堅(jiān)持審判中立原則，監(jiān)督權(quán)與起訴權(quán)可以并存而不沖突。實(shí)踐中存在檢察機(jī)關(guān)向異地人民法院提起公益訴訟的做法，會(huì)造成監(jiān)督和起訴脫離的情形，不符合“公益訴訟人”特點(diǎn)。由監(jiān)督起訴一體化所決定，檢察機(jī)關(guān)不僅要堅(jiān)持平級(jí)訴審的對(duì)等原則，還要堅(jiān)持同地同級(jí)對(duì)應(yīng)原則。

綜上所述，筆者認(rèn)為，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)具有區(qū)別于原告等當(dāng)事人的獨(dú)特屬性，應(yīng)當(dāng)賦予其“公益訴訟人”的特定稱(chēng)謂。而若將檢察機(jī)關(guān)定位為“原告”，這些獨(dú)特屬性則會(huì)受到抹殺，而“公益訴訟人”的稱(chēng)謂更能突出這些獨(dú)特屬性。當(dāng)然，將檢察機(jī)關(guān)的身份定位為“公益訴訟人”，并不會(huì)抹殺檢察機(jī)關(guān)要作為事實(shí)上的“原告”所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)，尤其是義務(wù)更不會(huì)得以豁免，“公益訴訟人”也不會(huì)對(duì)現(xiàn)有民事訴訟規(guī)則造成沖擊。同時(shí)，筆者認(rèn)為，也要將民事公益訴訟的獨(dú)特屬性和檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特屬性進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分。實(shí)踐中，民事公益訴訟區(qū)別于普通民事訴訟的獨(dú)特屬性、檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于原告的獨(dú)特屬性經(jīng)常被混為一談。如關(guān)于民事公益訴訟的移送強(qiáng)制執(zhí)行是否應(yīng)依申請(qǐng)的問(wèn)題，認(rèn)為無(wú)需申請(qǐng)、由法院直接依職權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的觀點(diǎn)普遍存在，②并認(rèn)為該情形是 “公益訴訟人”的屬性。其實(shí)不然，依職權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行民事公益訴訟判決，系民事公益訴訟區(qū)別于普通民事訴訟的獨(dú)特屬性，而不是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于原告的獨(dú)特屬性。又如檢察機(jī)關(guān)不服一審未生效裁判應(yīng)當(dāng)適用抗訴還是上訴程序，諸多觀點(diǎn)③認(rèn)為應(yīng)適用抗訴，并認(rèn)為這是“公益訴訟人”的重要屬性。筆者認(rèn)為，根據(jù)《人民檢察院組織法》第17條的規(guī)定，這里的“抗訴”實(shí)質(zhì)是上訴，區(qū)別于生效裁判的“抗訴”，也不宜把這種啟動(dòng)二審的“抗訴”情形歸納為“公益訴訟人”的屬性。再如觀點(diǎn)④認(rèn)為判決主文中出現(xiàn)“駁回公益訴訟人的其他訴訟請(qǐng)求”的表述與公益訴訟人的屬性相悖。其實(shí)不然，公益訴訟也是訴訟，總存在訴訟請(qǐng)求無(wú)法得到支持的情況，“駁回公益訴訟人的其他訴訟請(qǐng)求”是民事訴訟的普遍屬性，不應(yīng)當(dāng)將該表述與“公益訴訟人”屬性直接掛鉤。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴前程序問(wèn)題

（一）訴前程序的含義

訴前程序，是指檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織發(fā)出檢察建議，督促其履行職責(zé)或行使訴訟權(quán)利的法定程序。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)解決公益受損問(wèn)題的重要方式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年7月至2016年6月，公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理的1047件公益訴訟訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)采納檢察建議依法履職的就有814件。⑤實(shí)踐中，大多數(shù)公益受損問(wèn)題也是通過(guò)訴前檢察建議得以糾正。只有在履行訴前程序而公共利益仍得不到充分救濟(jì)時(shí)，才能啟動(dòng)公益訴訟，訴前程序是公益訴訟謙抑性的集中反映。

（二）訴前程序存在的困難和問(wèn)題

在發(fā)揮重要作用的同時(shí)，訴前程序自身也存在不少問(wèn)題。下文以最高人民檢察院2016年8月公布的11起民事公益訴訟案件⑥為例，分析當(dāng)前民事公益訴訟訴前程序存在的問(wèn)題。

序號(hào)起訴單位采用形式督促對(duì)象案件結(jié)果 1江蘇省常州市檢察院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 2江蘇省徐州市檢察院督促起訴意見(jiàn)書(shū)三家社會(huì)組織復(fù)函稱(chēng)目前尚不具備開(kāi)展公益訴訟的能力 3廣東省肇慶市檢察院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 4廣東省廣州市檢察院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 5江蘇省泰州市檢察院檢察建議江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)回復(fù)不提起 6云南省普洱市檢察院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 7廣東省汕頭市檢察院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 8江蘇省鹽城市檢察院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 9湖北省檢察院漢江分院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 10山東省臨沂市檢察院轄區(qū)內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的其他適格主體的，沒(méi)發(fā)檢察建議無(wú)直接提起民事公益訴訟 11福建省三明市檢察院檢察建議中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)回復(fù)不提起

從作用發(fā)揮來(lái)看，11起民事公益訴訟中僅有3件履行了實(shí)質(zhì)性的訴前程序，其他8件由于轄區(qū)內(nèi)缺乏適格的社會(huì)組織，沒(méi)有履行訴前程序，制度作用發(fā)揮不夠。從資源分配的角度看，訴前程序的必要性不強(qiáng)，達(dá)不到節(jié)約訴訟資源的目的。從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序時(shí)，案件的調(diào)查取證工作往往也已經(jīng)完成，如果此時(shí)檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)而支持社會(huì)組織起訴，社會(huì)組織又要重復(fù)訴訟準(zhǔn)備工作，無(wú)形中也浪費(fèi)了司法資源；同時(shí)，經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的建議，法律規(guī)定的有關(guān)組織也沒(méi)有提起民事公益訴訟，最終由檢察機(jī)關(guān)起訴，等于規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在起訴主體中始終處于最后次序，無(wú)形中增加了適格主體之間推諉起訴的可能。同時(shí)，從各地的社會(huì)組織分布情況來(lái)看，存在十分不均衡的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)組織多，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的社會(huì)組織少。社會(huì)組織多的地區(qū)難以完成訴前程序，訴前程序難以窮盡全部的公益組織，難以履職到位；社會(huì)組織少甚至沒(méi)有的地區(qū)則無(wú)需完成訴前程序。為窮盡告知全部社會(huì)組織的情形，最高人民檢察院設(shè)置了提起民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)公告程序，這也與《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋》的法院公告程序存在重疊。且在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)履行完訴前程序起訴后、社會(huì)組織又向?qū)徖矸ㄔ荷暾?qǐng)加入民事公益訴訟的案例，⑦最終檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，這種情形也與節(jié)約訴訟資源的目的相悖。

（三）科學(xué)定位訴前程序

科學(xué)定位訴前程序，必須要確立訴前程序在訴訟法上的法律效力，才能保證訴前程序的法律價(jià)值。一是法律規(guī)定必須經(jīng)過(guò)訴前程序的，未依法履行訴前程序，檢察機(jī)關(guān)不得提起公益訴訟；二是訴前程序的范圍、履行方式和內(nèi)容都具有法定性，不符合法律規(guī)定的范圍、履行方式和內(nèi)容的，不發(fā)生訴前程序的效果；三是訴前程序的后果具有法定性，拒不采納訴前程序檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，并將訴前程序作為認(rèn)定未依法履職的證據(jù)，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。因此，圍繞節(jié)約訴訟資源的目的進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，民事公益訴訟的訴前程序應(yīng)當(dāng)在特定情形下行使。具體包括：1. 法律明確的起訴主體。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)，以及《消費(fèi)者權(quán)益保障法》中規(guī)定的中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，檢察機(jī)關(guān)只有前者在不提起訴訟的情況下，才能向人民法院提起訴訟，因此這類(lèi)案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)出訴前程序檢察建議；2. 對(duì)社會(huì)組織之前已起訴過(guò)的民事公益訴訟案件，在原案基礎(chǔ)上衍生出的關(guān)聯(lián)公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)該類(lèi)關(guān)聯(lián)訴訟提起公益訴訟，應(yīng)履行訴前程序。對(duì)于不具備上述情形的民事公益訴訟案件，一般應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的立法設(shè)計(jì)

（一）立法模式

在立法模式的選擇問(wèn)題上，有以下三種方式：一是制定單行法；二是修改現(xiàn)行的《民事訴訟法》；三是由兩高聯(lián)合制定司法解釋。第一種模式的優(yōu)勢(shì)，集中體現(xiàn)在使得公益訴訟能自成一體，將民事公益訴訟和行政公益訴訟同時(shí)吸納進(jìn)來(lái)。雖然公益訴訟是依據(jù)訴訟目的而劃分的訴訟種類(lèi)，且民事公益訴訟和行政公益訴訟都依附于傳統(tǒng)訴訟，但民事訴訟與行政訴訟的理念、立法技術(shù)均難以融合，無(wú)法將公益訴訟從各自的訴訟法中抽離出來(lái)予以整合。第三種立法模式，由于公益訴訟程序問(wèn)題屬于基本訴訟制度問(wèn)題，以司法解釋的形式規(guī)定顯得不夠嚴(yán)肅，有越俎代庖之嫌。筆者傾向于采用第二種立法體例，即采取修法模式，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)增加人民檢察院提起民事公益訴訟的內(nèi)容。

在遵循第二種立法模式的前提下，結(jié)合現(xiàn)行《民事訴訟法》的基本框架，筆者建議采取增加“專(zhuān)編”規(guī)定民事公益訴訟制度的方式，作為《民事訴訟法》的第四編，設(shè)在第三編“執(zhí)行程序”和第五編“涉外民事訴訟程序的特別規(guī)定”之間。理由如下：

1. 契合《民事訴訟法》體例?！睹袷略V訟法》現(xiàn)有條文以私權(quán)保護(hù)為設(shè)計(jì)的基本模型，作為解決因公共利益所引起的糾紛的程序，公益訴訟程序都圍繞公共利益的保護(hù)來(lái)進(jìn)行構(gòu)建，在程序構(gòu)造與訴訟機(jī)理上有別于民事訴訟法其他條款。而如果將“公益訴訟”的條文分散化，逐條套入各編下面的章節(jié)之中，其結(jié)果必然會(huì)造成《民事訴訟法》體例的整體混亂。

2. “專(zhuān)編”較“專(zhuān)章”更符合條理。從《民事訴訟法》的現(xiàn)有體例出發(fā)，目前《民事訴訟法》分為四編，四編下分別設(shè)若干章。若將“公益訴訟”作為單獨(dú)一“章”，無(wú)論是放入第一編“總則”、還是第二編“審判程序” 、第三編“執(zhí)行程序”，均不太適宜。因?yàn)椋詫?zhuān)章的形式進(jìn)行規(guī)定，在結(jié)構(gòu)上容易引起混亂，民事公益訴訟內(nèi)容龐雜，其中的公益訴訟在“總則”、“審判程序”和“執(zhí)行程序”中均分散著相關(guān)內(nèi)容，而以專(zhuān)編進(jìn)行規(guī)定，下面再設(shè)立數(shù)個(gè)章節(jié)，更符合邏輯結(jié)構(gòu)。

3. 有先例可循。目前，第四編“涉外民事訴訟程序的特別規(guī)定”采取了獨(dú)立成編的體例，從立法技術(shù)上來(lái)看，“公益訴訟”與“涉外程序”有共通之處，均涉及管轄、審判、執(zhí)行等內(nèi)容。且從內(nèi)容的重要性來(lái)看，公益訴訟也與涉外民事訴訟制度的重要性能夠平分秋色。參考涉外民事訴訟程序單獨(dú)成編的體例，可以將民事公益訴訟也單獨(dú)成編。

（二）立法原則

1. 融合原則

在兼顧檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟人”獨(dú)特屬性的前提下，應(yīng)最大限度尋求公益訴訟制度與現(xiàn)行民事訴訟制度的融合，對(duì)已有的制度，能不動(dòng)的盡量不動(dòng)，能改動(dòng)小的盡量從小的地方改動(dòng)，最大限度地促進(jìn)二者的融合，以達(dá)到雙贏的效果。如對(duì)舉證責(zé)任制度，沒(méi)有改動(dòng)的必要性和可行性，應(yīng)盡量不予改動(dòng)。

2. 平等原則

不管是在民法，還是在民事訴訟法中，平等原則都是最為核心的原則。民事公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)，雖兼具監(jiān)督者的身份，但并不具有高于一般原告的訴訟特權(quán)。平等原則，在民事公益訴訟中應(yīng)一以貫之，在審判程序中要保持檢察機(jī)關(guān)與被告地位、訴訟權(quán)利的平等；同時(shí)兼顧檢察職能特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，保持檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織的平等。

3. 審判中立原則

在民事公益訴訟中，人民法院在兼顧檢察機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律的前提下，更要注重審判的居中，保持訴辯雙方的權(quán)利平衡。即使出于保護(hù)公益的目的，在制度設(shè)計(jì)時(shí)也應(yīng)當(dāng)確保審判權(quán)始終處于中立位置，防止以公益為名，片面加重被告義務(wù)。這也是由平等原則所決定的。

（三）修法建議

1. 突出檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特屬性和身份地位

雖然在最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法院審理辦法》）中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟地位為“公益訴訟人”，但該規(guī)定先天存在不足，且僅適用于試點(diǎn)期間，即便是試點(diǎn)期間，實(shí)踐也分歧不斷。在對(duì)待檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利義務(wù)方面，《法院審理辦法》又不加區(qū)分將其“等同”為“原告”， 加劇了檢法兩家的認(rèn)識(shí)分歧?！斗ㄔ簩徖磙k法》第4條規(guī)定：“人民檢察院提起民事公益訴訟的訴訟權(quán)利義務(wù)，參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定”。試點(diǎn)實(shí)踐中，法院在審理個(gè)案時(shí)往往將檢察機(jī)關(guān)等同于“原告”，如立案時(shí)要求檢察機(jī)關(guān)提交法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證和授權(quán)委托書(shū)以證明檢察機(jī)關(guān)的身份，開(kāi)庭時(shí)給檢察院送達(dá)傳票而非出庭通知書(shū)，擺放檢察機(jī)關(guān)的桌牌為原告，要求檢察機(jī)關(guān)變更訴訟請(qǐng)求時(shí)提交《變更訴訟請(qǐng)求申請(qǐng)書(shū)》而非《決定書(shū)》，判決書(shū)抬頭將其稱(chēng)謂為“公益訴訟人”，但庭審中又稱(chēng)呼檢察機(jī)關(guān)為“原告”。筆者認(rèn)為，由于立法缺失，檢法兩家對(duì)身份定位問(wèn)題較大認(rèn)識(shí)分歧，建議盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)的身份地位。

筆者建議，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特屬性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”身份提起民事公益訴訟，而不是“原告”。在訴訟程序的形式上，要依據(jù)“公益訴訟人”的特點(diǎn)，規(guī)定：①檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，不需要提交法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證和授權(quán)委托書(shū)；②法院開(kāi)庭時(shí)給檢察機(jī)關(guān)送達(dá)出庭通知書(shū)而非傳票，檢察機(jī)關(guān)收到出庭通知書(shū)后，應(yīng)及時(shí)提交派員出庭通知書(shū)；③開(kāi)庭時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的桌牌擺放為“公益訴訟人”；④檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后，在一審法庭辯論終結(jié)前, 社會(huì)組織就同一侵權(quán)行為申請(qǐng)加入或另行提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)合并審理，合并后檢察機(jī)關(guān)仍作為“公益訴訟人”，社會(huì)組織作為原告，合并審理訴訟請(qǐng)求；⑤檢察機(jī)關(guān)決定變更訴訟請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)制作《變更訴訟請(qǐng)求決定書(shū)》提交人民法院，而非《申請(qǐng)書(shū)》。在訴訟程序的權(quán)利義務(wù)上，建議規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的，除《民事訴訟法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和民事公益訴訟制度中專(zhuān)門(mén)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)的條文以外，原則上參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，其中針對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定主要包括：①調(diào)查取證權(quán)，要求有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供和配合；②免繳訴訟費(fèi)的權(quán)利；③履行訴前程序的責(zé)任；④不能向法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

2. 體現(xiàn)平級(jí)訴審的對(duì)等原則

平級(jí)訴審的對(duì)等原則體現(xiàn)為起訴過(guò)程中的同級(jí)對(duì)應(yīng)、改變管轄中的同級(jí)對(duì)應(yīng)、二審程序中的同級(jí)對(duì)應(yīng)原則，建議規(guī)定：①人民檢察院提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)向本地區(qū)同級(jí)人民法院提起。這包括地域?qū)?yīng)和級(jí)別對(duì)應(yīng)。由于地域?qū)?yīng)問(wèn)題往往在實(shí)踐中被忽視，所以要特別指出的是，如果甲地檢察院被指定異地管轄，辦理乙地發(fā)生的案件，應(yīng)當(dāng)由甲地檢察院起訴至甲地法院，而不能由甲地檢察院起訴至乙地法院。②人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟，受理案件的人民法院在收到上級(jí)人民法院的改變管轄決定書(shū)、同意移送決定書(shū)或者指定其他人民法院管轄決定書(shū)后，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知同級(jí)人民檢察院并將案卷材料退回，書(shū)面通知當(dāng)事人。這意味著法院在改變管轄后，相應(yīng)地，“公益訴訟人”主體也要進(jìn)行變更，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)此允許，制度上應(yīng)做相應(yīng)的安排，以保持平級(jí)訴審的對(duì)等。目前原告主體的變更也有了法律依據(jù)，⑧參照該規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)“公益訴訟人”的主體變更予以允許。③人民法院作出的一審民事公益訴訟裁判，在判決、裁定生效前，人民檢察院認(rèn)為有錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照上訴程序提出抗訴。第二審人民法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理。同級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席第二審法庭。該規(guī)定中，提出一審抗訴是原提起公益訴訟的人民檢察院，而非上一級(jí)人民檢察院；二審也貫徹平級(jí)訴審的對(duì)等原則，由二審法院的同級(jí)檢察院派員出席法庭。

3. 秉持監(jiān)督起訴一體化的原則

按現(xiàn)有法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件監(jiān)督權(quán)主要分為以下三種：①對(duì)生效民事裁判的監(jiān)督；②對(duì)審判中審判人員違法行為監(jiān)督；③執(zhí)行監(jiān)督。由監(jiān)督起訴一體化原則決定，訴訟要堅(jiān)持平級(jí)訴審原則。由于檢察機(jī)關(guān)向異地人民法院提起公益訴訟的做法，易造成監(jiān)督和起訴脫離的情形，因此在地域和級(jí)別上必須堅(jiān)持對(duì)應(yīng)原則。為防止監(jiān)督起訴一體化的弊端，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督權(quán)做適當(dāng)?shù)南拗?，具體包括：①同級(jí)法院對(duì)檢察院提起的民事公益訴訟案件作出生效裁判后，同級(jí)檢察院認(rèn)為存在錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院抗訴，而不能采取再審檢察建議的同級(jí)監(jiān)督方式，且不能享有向法院申請(qǐng)?jiān)賹徶畽?quán)；②檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違法的，應(yīng)當(dāng)待休庭或者庭審結(jié)束之后，以檢察院的名義提出檢察建議，不宜當(dāng)場(chǎng)提出。

4. 科學(xué)設(shè)計(jì)訴前程序

訴前程序有助于檢察機(jī)關(guān)節(jié)省司法資源，應(yīng)充分發(fā)揮訴前程序制度的作用，同時(shí)也要避免打擊檢察機(jī)關(guān)辦案的積極性。建議規(guī)定：人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，可以督促或者建議《民事訴訟法》第55條規(guī)定的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織向人民法院提起訴訟；在《民事訴訟法》第55條第1款規(guī)定的機(jī)關(guān)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織或社會(huì)組織已就關(guān)聯(lián)案件提起訴訟的等情形的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)督促或者建議其提起訴訟；在前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟。

法律的生命力在于實(shí)施，只有增強(qiáng)制度的可操作性，才能切實(shí)維護(hù)公共利益。雖然檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度仍有許多問(wèn)題有待于進(jìn)一步在理論和實(shí)踐中摸索，但筆者堅(jiān)信，通過(guò)法律人的不懈努力，這項(xiàng)制度終將在中國(guó)大地上綻放光彩，造福后人。

（責(zé)任編輯：劉 冰）

D925.11

A

1674-8557（2017）04-0083-07

2017-09-21

本文系2016年最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)”（項(xiàng)目編號(hào)：GJ2016D22）的階段性研究成果。

許志鵬（1970-），男，福建浦城人，福建省人民檢察院公訴一處處長(zhǎng)，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家。陳惠濱（1985-），男，福建漳浦人，福建省人民檢察院民事檢察處助檢員。

①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條第2款規(guī)定：“中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。”

②劉輝、姜聽(tīng)：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟試點(diǎn)情況實(shí)證研究》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期，第68頁(yè)。

③徐全兵：《深入探討法理基礎(chǔ)科學(xué)謀劃程序設(shè)計(jì)——探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研討會(huì)觀點(diǎn)綜述》，載《人民檢察》2016年第11期，第52頁(yè)。在2016年5月16日“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研討會(huì)”上，馬懷德、湯維建、董少謀、肖建華等教授認(rèn)為應(yīng)該采用抗訴的方式。

④徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問(wèn)題》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期，第171頁(yè)。同時(shí)，在2016年5月16日“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研討會(huì)”上，湯維建教授認(rèn)為，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟不得駁回起訴和不予受理，參見(jiàn)徐全兵：《深入探討法理基礎(chǔ)科學(xué)謀劃程序設(shè)計(jì)——探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研討會(huì)觀點(diǎn)綜述》，載《人民檢察》2016年第11期，第52頁(yè)。

⑤佚名：《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)全面“破冰” 13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均提起公益訴訟》，http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2016-07/19/content_6726165.htm?node=37232，下載日期：2017年9月17日。

⑥案例來(lái)源于：http://www.spp.gov.cn/wsfbt/，下載日期：2017年9月17日。

⑦中國(guó)綠發(fā)會(huì)：《突破：綠會(huì)以原告身份參加鹽城市人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟》，http://tieba.baidu.com/p/4705482101，下載日期：2017年9月17日。

⑧《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第250條規(guī)定：“依照本解釋第二百四十九條規(guī)定，人民法院準(zhǔn)許受讓人替代當(dāng)事人承擔(dān)訴訟的，裁定變更當(dāng)事人。變更當(dāng)事人后，訴訟程序以受讓人為當(dāng)事人繼續(xù)進(jìn)行，原當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)退出訴訟。原當(dāng)事人已經(jīng)完成的訴訟行為對(duì)受讓人具有拘束力。”現(xiàn)有法律規(guī)定在承認(rèn)“當(dāng)事人恒定主義”的同時(shí)，也允許一定程度的“訴訟承繼主義”。