中美食品安全法規(guī)比較研究

近年來在全世界范圍內(nèi)食品安全事件的頻頻爆發(fā)，愈發(fā)使食品安全問題成為全世界重點(diǎn)關(guān)注的公共安全問題。在新的食品安全時(shí)代，了解和認(rèn)識(shí)我國(guó)食品安全法規(guī)建設(shè)中存在的問題及發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)成熟和先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，將有助于我們下一步的完善和改進(jìn)。本文主要將中美兩國(guó)食品安全監(jiān)管及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹及對(duì)比，為進(jìn)一步健全和完善我國(guó)的食品安全法規(guī)體系提供參考和借鑒。

我國(guó)食品安全監(jiān)管由中央及地方機(jī)構(gòu)共同管理。中央管理機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)業(yè)部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)。其中，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管；國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通和餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管；衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估，依法制定并公布食品安全標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品進(jìn)出口領(lǐng)域的監(jiān)管；形成了分段管理為主，產(chǎn)品管理為輔的監(jiān)管模式。同時(shí)，商務(wù)部參與食品流通市場(chǎng)秩序的整頓和規(guī)范，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部參與對(duì)產(chǎn)地環(huán)境及食品加工企業(yè)污染物的排放進(jìn)行檢測(cè)和控制。美國(guó)在食品安全方面建立了較為全面、科學(xué)的食品安全監(jiān)管體系。從聯(lián)邦政府監(jiān)管層面，相關(guān)機(jī)構(gòu)主要包括美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）下屬的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）、衛(wèi)生與人類服務(wù)部（DHHS）下屬的食品藥品管理局（FDA）、財(cái)政部（Treasury）下屬的酒精、煙草和稅收貿(mào)易局（TTB）以及環(huán)境保護(hù)部（EPA）等。其中FSIS主要負(fù)責(zé)監(jiān)管肉類、禽類、蛋類等風(fēng)險(xiǎn)性較高的食品；FDA負(fù)責(zé)除肉類、禽類、蛋制品之外大部分食品；TTB負(fù)責(zé)酒類產(chǎn)品；EPA負(fù)責(zé)飲用水、農(nóng)藥殘留及環(huán)境污染問題。同時(shí)，商務(wù)部、海關(guān)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、司法部等機(jī)構(gòu)也承擔(dān)相應(yīng)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。各部門之間職責(zé)分明，形成了按食品類別進(jìn)行管理的監(jiān)管模式。

目前，《食品安全法》作為我國(guó)最基礎(chǔ)的食品安全法規(guī)，為我國(guó)食品安全監(jiān)管及其他法律制定奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)相應(yīng)的配套法規(guī)及規(guī)章，為更好的實(shí)施食品安全法提供了依據(jù)。逐漸形成了以《食品安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》為主，以《食品安全法實(shí)施條例》及《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章為輔的食品安全法規(guī)基礎(chǔ)。同時(shí)，配套具體產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求，有通用的和針對(duì)產(chǎn)品的衛(wèi)生規(guī)范、許可管理辦法、審核通則和細(xì)則、具體的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)等涉及產(chǎn)品質(zhì)量安全和形式合規(guī)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，共同構(gòu)建了中國(guó)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系。美國(guó)食品安全監(jiān)管法規(guī)主要建立了以《食品、藥品和化妝品法》（FFDCA）、《食品安全現(xiàn)代化法案》（FSMA）為主的綜合性法律，針對(duì)不同食品制定了《肉類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（FMIA）、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（PPIA）等產(chǎn)品法規(guī)，并制定了《食品質(zhì)量保護(hù)法》（FQPA）、《公平包裝與標(biāo)簽法》（FPLA）等一系列質(zhì)量、技術(shù)法規(guī)，收錄在美國(guó)聯(lián)邦法典中。其中，《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（FFDCA）是美國(guó)食品安全法律體系的核心，為美國(guó)食品安全的管理提供了基本原則和監(jiān)管框架，與其他相應(yīng)的食品產(chǎn)品法規(guī)、生產(chǎn)投入環(huán)節(jié)及食品流通環(huán)節(jié)相關(guān)法規(guī)共同構(gòu)建起從農(nóng)田到餐桌全過程保障食品安全的法規(guī)體系。

我國(guó)對(duì)食品安全的立法是從上世紀(jì)50年代開始的，監(jiān)管體制的研究起步較晚。與美國(guó)相比，我國(guó)在食品安全法規(guī)建設(shè)方面仍具有一定差距。

首先，在法規(guī)制修訂方面，美國(guó)法規(guī)制修訂程序更為完善，更換、替代情況清晰明了，并及時(shí)統(tǒng)一納入到在線《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》數(shù)據(jù)庫(kù)（e-CFR）中，公眾或各類企業(yè)等可通過在線查閱的形式直接查閱最新版的法規(guī)情況，并可以根據(jù)實(shí)際需求對(duì)修訂歷史進(jìn)行查詢。而我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的制修訂程序及更換替代情況較為復(fù)雜。比如：部分標(biāo)準(zhǔn)需要同時(shí)參考2個(gè)版本進(jìn)行最終有效性的確認(rèn)；有的整合性的標(biāo)準(zhǔn)代替情況說明不夠清晰等，不便于公眾進(jìn)行快速有效的識(shí)別和選擇，整合的概念尚未涵蓋內(nèi)容和形式兩方面。其次，基于安全性評(píng)估的立法科學(xué)性方面，在我國(guó)的食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中尚未體現(xiàn)出綜合考慮各類危害物質(zhì)（農(nóng)藥、獸藥、其他污染物毒素等）通過環(huán)境對(duì)產(chǎn)品造成二次污染的影響的考量。以瓶裝水為例，美國(guó)在瓶裝水限量指標(biāo)的規(guī)定中，將有可能通過環(huán)境遷移到水體中的農(nóng)藥殘留限量在產(chǎn)品中進(jìn)行了明確規(guī)定，充分顯示出其綜合全面的科學(xué)評(píng)估在食品安全管理方面的實(shí)際應(yīng)用。因此，在食品安全危害評(píng)估工作方面，我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果尚不能反應(yīng)出科學(xué)、全面的系統(tǒng)性，后續(xù)在此方面需進(jìn)一步加強(qiáng)提升。第三，在法律的具體操作層面，我國(guó)雖然已經(jīng)形成了以《食品安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》為主的食品安全法律體系，但整個(gè)監(jiān)管法律仍存在規(guī)定界定不明、表述依據(jù)不明確等問題。以《產(chǎn)品質(zhì)量法》為例，其中第六條規(guī)定：“對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量管理先進(jìn)和產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平、成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，給予獎(jiǎng)勵(lì)”，但對(duì)國(guó)際先進(jìn)水平和獎(jiǎng)勵(lì)措施并沒有明確界定，也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)。因此，在實(shí)際操作層面缺乏有效的指導(dǎo)和規(guī)范化作用。

通過中美食品安全法規(guī)比較分析，美國(guó)的食品安全法規(guī)建設(shè)及監(jiān)管模式對(duì)我國(guó)法律體系的建設(shè)具有一定的借鑒意義。同時(shí)需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范食品安全法律建設(shè)，建立和完善適用于本國(guó)的食品安全法律體系，加強(qiáng)食品安全的科學(xué)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和全程管理，是更好的保障我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)施的必要條件。

□ 孫偉東 劉秀麗 鄒強(qiáng) 煙臺(tái)出入境檢驗(yàn)檢疫局

山東檢驗(yàn)檢疫局科技計(jì)劃項(xiàng)目（編號(hào)：SK201632）

孫偉東,碩士研究生，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品加工與儲(chǔ)藏；劉秀麗，本科，研究方向：食品安全；鄒強(qiáng),碩士研究生，研究方向：植物保護(hù)。