李 青

青海民族大學(xué)，青海 西寧 810001

淺談西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法治建設(shè)

李 青*

青海民族大學(xué)，青海 西寧 810001

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的必然結(jié)果，也是人類發(fā)展觀念的一大進步。我國西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化，對這一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重的阻礙。自我國政府提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略這一重大國策以來，生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為西部大開發(fā)的四項任務(wù)之一，受到了社會各界的普遍關(guān)注。西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護在西部地區(qū)發(fā)揮著越來越重要的作用。在進行生態(tài)環(huán)境保護的各種手段中，環(huán)境法治是最為有效的手段，環(huán)境保護的性質(zhì)和特點決定了必須實行環(huán)境法治，環(huán)境法治的建設(shè)有利于改善西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，環(huán)境法治是西北生態(tài)環(huán)境保護必須要走的路。研究如何加強西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。特別是在西北少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的緩沖地帶，經(jīng)過國家多年地堅持，生態(tài)環(huán)境在某些方面有所改善，但其真正目標遠遠落后于國家的生態(tài)文明建設(shè)。

西北地區(qū)；生態(tài)文明；法治建設(shè)

生態(tài)環(huán)境的屏障區(qū)在我國西北地區(qū)，它也是位于我國生態(tài)環(huán)境的脆弱地區(qū)。面對日趨嚴重的生態(tài)環(huán)境污染、緊張的資源、形勢惡劣的生態(tài)系統(tǒng)退化，人類文明進程就強烈要求生態(tài)文明法治建設(shè)。加強生態(tài)文明建設(shè)也是實現(xiàn)我國西北地區(qū)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這對國家建成小康社會具有重大影響。通過對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，以及阻礙我國生態(tài)文明建設(shè)目標實現(xiàn)原因的分析，提出法治保障并采取措施，這對努力實現(xiàn)該地區(qū)建成小康社會具有重大意義。

一、西北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實困境

西北地區(qū)在歐亞大陸腹地，遠離海洋，因為受其他各地不同類型的氣流的影響，形成了特殊的自然生態(tài)環(huán)境。西北地區(qū)各綠洲自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)被草原、荒漠、沙漠、戈壁和鹽堿荒地所包圍。由于其特殊地理環(huán)境，具有我國北方地區(qū)干旱半干旱綜合特征，因此，維護我國北方地區(qū)的自然環(huán)境的重點在于西北地區(qū)區(qū)域性自然生態(tài)環(huán)境的歷史意義。但在目前，西北及其周圍地區(qū)各類自然生態(tài)系統(tǒng)，尤其是水資源和水環(huán)境系統(tǒng)，出現(xiàn)了越來越嚴重的危機。

西北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀，盡管取得了很大成就，但也或多或少存在一些問題有待解決。比如，環(huán)境發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系在有些地區(qū)存在對立的一面、土地利用粗放、水土流失和草場退化嚴重、土地沙漠化加劇、生物多樣性減少等。經(jīng)過仔細的研究分析，就不難發(fā)現(xiàn)，有許多因素是影響著民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的。主要表現(xiàn)為；

(一)國家生態(tài)安全觀念尚未深入人心

國家生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分，也是經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的核心問題，更是各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。由于西北地區(qū)傳統(tǒng)的生活模式依舊大量存在，使這些地區(qū)的國家生態(tài)安全處于危機狀態(tài)。一些落后的地區(qū)，尤其是西北地區(qū)仍舊走著“先污染，后治理”的老路①，國家生態(tài)安全觀，這種現(xiàn)代意義上的觀念沒有在人民群眾的思想中確立起來。以2013年12月18日青海省西寧市城中區(qū)南川東路青海汽車制造廠家屬院新建工地內(nèi)因天然氣管道泄漏引發(fā)火災(zāi)為例(圖1、2)，因該家屬院棚戶區(qū)改造項目施工時，不慎將天然氣管道支線挖斷所致。這次事故完全表明，生態(tài)安全觀還沒有在群眾心里建立起來。

(二)原始生態(tài)環(huán)境不斷遭到破壞，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)功能不同程度下降

由于歷史原因，西北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的分配不合理，粗放的經(jīng)濟增長方式?jīng)]有從根本上徹底改變，生態(tài)環(huán)境形勢很不樂觀。一是水生態(tài)形勢較嚴峻。在我國西北地區(qū)，生態(tài)用水被大量占用，很多河流開發(fā)利用率超過了規(guī)定的國際警戒線②，這就導(dǎo)致了水源涵養(yǎng)和調(diào)節(jié)能力的急劇下降；二是局部地區(qū)土地退化、水土流失嚴重，截至2009年底，全國具有沙化趨勢的地區(qū)主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、青海、甘肅4省③；三是生物多樣性的減少甚至喪失。據(jù)國際自然和自然保護同盟報道，我國目前瀕臨?；蚪咏鼮l危的高等植物達4000-5000種，占高等植物總數(shù)的15%-20%④。然而，西北地區(qū)有分布的植物種類72種，占全國保護植物的18.5%；其中，裸子植物8種，被子植物64種；定為瀕危的種類9種，稀有的種類22種，漸危的種類41種；屬于國家1級保護的1種，2級保護的29種，3級保護的42種⑤。

誠然，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題是長期形成的。在這其中，既有自然因素，也有人類肆意開發(fā)利用活動而引發(fā)的問題。因此我們不能盲目而籠統(tǒng)地把生態(tài)問題都歸罪到人類頭上；但必須要承認的是，人類行為的消極作用是其中的重要因素。

(三)污染加劇，致使環(huán)境質(zhì)量改善緩慢

我國長期以來形成的國內(nèi)分工格局中，由于思想觀念、投資環(huán)境、生產(chǎn)技術(shù)及設(shè)備等諸多因素的影響，西北地區(qū)工業(yè)的體制和模式是以供應(yīng)能源和原材料為主，大多只提供初級加工產(chǎn)品，因此，多以勞動密集型、污染密集型產(chǎn)業(yè)居多，導(dǎo)致水、大氣污染等十分嚴重。一是水環(huán)境部分區(qū)域質(zhì)量污染加劇。到2011年，西北地區(qū)“較差至極差”水質(zhì)的檢測點在全國200個城市的地下水水質(zhì)檢測中比例高達55%⑥；二是西部的大氣污染嚴重于東部。長江沿線及以南——青藏高原以東地區(qū)，還有長江三角洲、珠江三角洲、湖北西部、四川東南部、廣西北部地區(qū)是全國酸雨分布的主要集中區(qū)域⑦。

二、西北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)存在多種困境的原因

西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)存在多種困境，其中，既有自然因素，也有人為因素和社會因素。但從總體來說，是多種原因綜合影響的結(jié)果。

(一)對生態(tài)文明建設(shè)重要性的認識不足

人們對環(huán)境問題僅僅看重因污染造成的對人的直接危害，而忽視了生態(tài)環(huán)境問題。有些企業(yè)或個人，為了自己的利益或企業(yè)的利益，不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，污染環(huán)境，破壞生態(tài)，引起生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化，導(dǎo)致了系統(tǒng)功能下降。由于社會公眾對生態(tài)環(huán)境變化過程的緩慢性、功能變化的積累性及環(huán)境因素的相關(guān)性缺乏思考和認識，表現(xiàn)出社會公眾環(huán)境意識氛圍不夠濃，行業(yè)自律和企業(yè)的環(huán)境管理能力不夠高，資源管理部門追求業(yè)績及缺乏有效監(jiān)督等問題⑧，這些都導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的退化。

(二)粗放式資源開發(fā)模式未能徹底改變

西北地區(qū)的自然資源豐富，但市場經(jīng)濟不發(fā)達。資源優(yōu)勢就成為其最明顯的優(yōu)勢。如今，在建設(shè)生態(tài)文明的過程中，實現(xiàn)資源優(yōu)勢向市場優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的過程中，粗放式開發(fā)模式并未徹底改變，而且這種發(fā)展模式的局限性日益明顯；少數(shù)民族收益權(quán)保護與資源開發(fā)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)。西北地區(qū)民族間的差距，導(dǎo)致各民族的發(fā)育程度不同。在資源開發(fā)中，被遺棄感就來源于發(fā)育程度低的民族，又或因其不能從居住的地方的被開發(fā)的資源中獲利而產(chǎn)生被剝奪感，從而產(chǎn)生民族間的不平等。

(三)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)較為薄弱

一是人本主義倫理觀基本上屬于西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的立法思想，生態(tài)環(huán)境立法以人的利益為中心，因此在立法時就較為重視經(jīng)濟發(fā)展而忽略生態(tài)環(huán)境保護的思想。二是缺乏完整的環(huán)境法律體系以及針對西北地區(qū)的生態(tài)立法，未能把經(jīng)過實踐檢驗是正確的、行之有效的區(qū)域優(yōu)惠政策，提煉和提升到法規(guī)的層次。三是西北地區(qū)的立法存在著照抄照搬的情況，缺乏西北地區(qū)的特色。⑨在立法中比較重視機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障、環(huán)境權(quán)利配置等內(nèi)容，而忽視公民的環(huán)境利益。立法過程中缺少公眾的主動參與，公眾對自身利益的需求不能很好體現(xiàn)。有學(xué)者在分析西北地區(qū)法律地緣特征時指出：西北生產(chǎn)方式相對落后，民眾生存條件艱苦，現(xiàn)代法治存在的物質(zhì)條件貧乏，不具備建設(shè)成熟市民社會的基礎(chǔ)；西北地區(qū)尤其是農(nóng)村社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為受國家法令、家族宗法和民族習(xí)俗等多重影響，現(xiàn)代法律文化稀薄；國家法的立法精神和理念并未充分滲透到西北地區(qū)。

三、法治建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系

伴隨著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進程的日益深入，通過借鑒世界上許多國家的法治經(jīng)驗，對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護問題，已經(jīng)不能只停留在政策控制層面，更不能僅依靠行政手段來發(fā)揮作用，而需要自覺并充分地運用法治的力量、法治的辦法來為西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護問題做出指導(dǎo)。因此，就引來西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法治建設(shè)問題。

我國學(xué)界開始關(guān)注西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護問題是始于上個世紀九十年代中后期，最早主要是從經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)等角度來考量，并陸續(xù)形成一批學(xué)術(shù)成果。法律是對現(xiàn)實生活的概括，具有一定滯后性，所以法學(xué)者對分析西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護問題的關(guān)注要晚些。

文明的內(nèi)涵非常豐富和廣泛，法治文明的建設(shè)是其重要組成部分。所以，生態(tài)法治的建設(shè)不僅成為生態(tài)文明的重要地位，也是生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)容的重中之重。在我看來，以往環(huán)境保護問題沒有得到很好治理，是因為法治建設(shè)不夠完善，法治問題沒有到位。探討生態(tài)環(huán)境保護就不應(yīng)脫離生態(tài)法治的建設(shè)，沒有法治建設(shè)，生態(tài)環(huán)境也是不完整的，進而談生態(tài)文明也是空洞無味的，也無法實現(xiàn)生態(tài)文明這一宏達目標。

四、西北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障的基本路徑和對策

西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護欲建設(shè)要取得實質(zhì)性的進展，必須從各個方面強化環(huán)境法治的作用，構(gòu)建立法、執(zhí)法、司法、守法四位一體的生態(tài)環(huán)境保護的法律制度體系，從而為西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護提供法律保障。只有這樣，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護才能與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

(一)轉(zhuǎn)變思想觀念，培養(yǎng)群眾的生態(tài)文明法治思想

建設(shè)生態(tài)文明的思想基礎(chǔ)是生態(tài)文明法治理念，這種理念也是現(xiàn)代文明進步的特征表現(xiàn)。因此，加強生態(tài)文明建設(shè)的教育宣傳力度是必須要做的，把環(huán)保這項內(nèi)容納入生態(tài)環(huán)境教育中。利用各種渠道向全社會積極宣傳生態(tài)文明主題，形成人與自然和諧相處的生產(chǎn)和生活方式，將建設(shè)生態(tài)家園成為每個人都參與的行動。

(二)加強生態(tài)立法，使生態(tài)文明建設(shè)逐漸法治化

1.確立全面的科學(xué)生態(tài)倫理立法指導(dǎo)思想

生態(tài)立法的根本出發(fā)點和最終目的就是科學(xué)的生態(tài)倫理觀。尊重并且愛護地球上的一切物種，堅持自然生態(tài)的和諧與穩(wěn)定，協(xié)調(diào)好人類生存利益與生態(tài)利益之間的微妙關(guān)系。

2.做好生態(tài)立法的重點規(guī)劃

對于西北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的立法，關(guān)鍵有以下幾點：一是自然生態(tài)保護區(qū)管理立法的完善，對自然生態(tài)保護區(qū)管理能力的提高。同時對重點生態(tài)保護功能區(qū)管理的加強，對涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙能力的增強，這就對生物地多樣性進行了有效地保護。二是對生態(tài)脆弱區(qū)保護的加強。針對不同地區(qū)的獨特自然生態(tài)條件，制定獨特的區(qū)域性立法。三是生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警機制的建立健全和風(fēng)險評價。通過建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評價體系，推動生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評價的全面發(fā)展。

(三)構(gòu)建全方位的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系

一是變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督。各級權(quán)利機關(guān)可以主動到基層組織視察，進行專題調(diào)研，了解真實的生態(tài)環(huán)境問題，為今后進行有效監(jiān)督提供事實根據(jù)。二是變一般監(jiān)督為重點監(jiān)督。各級權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督應(yīng)有取舍，對本地區(qū)或一定領(lǐng)域中的熱點問題，通過現(xiàn)場檢查等方式強化監(jiān)督。三是變形式監(jiān)督為實質(zhì)監(jiān)督。各級權(quán)利機關(guān)要把監(jiān)督機制深入一線，增強督查力度。

五、結(jié)語

建設(shè)生態(tài)文明就必須走法制化道路，建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系到人民的將來，關(guān)乎西北地區(qū)未來的長遠發(fā)展，生態(tài)法治就作為建設(shè)生態(tài)文明的根本保證深入人心。以西北民族地區(qū)為例，深入推進西北地區(qū)中等城市生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)積極探尋生態(tài)法治保障路徑；以健全完善地方生態(tài)政策規(guī)定體系探尋政策規(guī)定保障路徑；以完善地方生態(tài)司法機制探尋生態(tài)司法保障路徑；以完善地方生態(tài)執(zhí)法機制探尋生態(tài)執(zhí)法保障路徑；以推進社會公眾的參與和監(jiān)督探尋公眾參與保障路徑。保障生態(tài)文明，建設(shè)生態(tài)法治，實現(xiàn)人與自然和諧相處，促進經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展是我國未來一直發(fā)展下去的理念和目標。

總之，不論是基于普通的法理分析，還是從發(fā)達國家依靠法治建設(shè)保護生態(tài)環(huán)境的成功經(jīng)驗出發(fā)，我們都應(yīng)該充分肯定生態(tài)法治建設(shè)在我國生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位和作用。另外，我國的法治建設(shè)嚴重落后于生態(tài)文明的客觀需要，更落后于世界生態(tài)法治水平，因此，我國應(yīng)當(dāng)高度重視生態(tài)法治的創(chuàng)新，也需更努力地完成生態(tài)法治建設(shè)這一艱巨的歷史任務(wù)。

[注 釋]

①解放.淺論西部大開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護立法.人大研究，2001(11)：27.

②國家林業(yè)局.中國荒漠化和沙化狀況公報(2005-2009)，2011.1.

③同注①.

④吳小巧，黃寶龍，丁雨龍.中國珍稀瀕危植物保護研究現(xiàn)狀與進展[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)，2004(02).

⑤國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部.國家重點保護野生植物名錄(第一批).1999.

⑥國土資源部和水利部，《地下水品標準》.

⑦文正邦，付子堂主編.區(qū)域法治建構(gòu)論.法律出版社，2006：381.

⑧滕曉慧，姜言文.西部大開發(fā)中生態(tài)環(huán)境和自然資源可持續(xù)發(fā)展的法律思考.廣播電視大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2002(3)：76.

⑨江合寧，胡蘭玲.關(guān)于西部開發(fā)中環(huán)境與資源保護的法律思考.科學(xué)經(jīng)濟社會，2003(1)：78.

[1]吳小巧，黃寶龍，丁雨龍.中國珍稀瀕危植物保護研究現(xiàn)狀與進展[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)，2004(02).

[2]魯智禮.西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)及其思考.地域研究與開發(fā)，2006(12)：51.

[3]江合寧，胡蘭玲.關(guān)于西部開發(fā)中環(huán)境與資源保護的法律思考.科學(xué)經(jīng)濟社會，2003(1)：78.

李青，青海民族大學(xué)，碩士研究生在讀。

D

A

1006-0049-(2017)06-0091-02