，

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下的新型政商關(guān)系
——兼論P(yáng)PP對(duì)構(gòu)建新型政商關(guān)系的作用

陳碩穎，楊揚(yáng)

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代；新型政商關(guān)系；PPP；政府；社會(huì)資本方

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的時(shí)空框架定義了新型政商關(guān)系“親”“清”的內(nèi)涵——資本要在親近政府之余遠(yuǎn)離政治?！坝H近政府”代表政商之間的合作，“遠(yuǎn)離政治”代表“商”要遵從“政”制定的規(guī)則，不干政、不妄為。PPP作為一種新型公共服務(wù)供給模式，一方面強(qiáng)調(diào)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的全過(guò)程合作，另一方面將政商合作置于一系列標(biāo)準(zhǔn)透明的流程規(guī)則框架中。由于PPP的核心元素十分契合新型政商關(guān)系既“親”又“清”的雙重內(nèi)涵，所以PPP可以成為落實(shí)新型政商關(guān)系的理想的實(shí)踐載體。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書(shū)記在這個(gè)新時(shí)代提出的“親”“清”新型政商關(guān)系具有深遠(yuǎn)的時(shí)空意蘊(yùn)。PPP(Public-Private-Partnership，政府與社會(huì)資本合作)是國(guó)務(wù)院聯(lián)合各大部委自2014年開(kāi)始推廣的新型公共服務(wù)供給模式，歷經(jīng)三年，PPP在中國(guó)已經(jīng)獲得了空前的發(fā)展*截至 2017年6月末，中國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì) 13 554個(gè)，投資額16.3萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目2 021個(gè)，投資額3.3萬(wàn)億元，落地率34.2%。 參見(jiàn)PPP培訓(xùn)網(wǎng)2017年8月2日，http://www.tsinghua666.com/pppxw/ppp201708026948.html。表面看來(lái)，PPP與新型政商關(guān)系之間似乎沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)——中央推廣PPP的初衷在于剝離地方融資平臺(tái)的政府融資功能，整肅地方財(cái)政紀(jì)律；構(gòu)建新型政商關(guān)系則是社會(huì)主義民主政治領(lǐng)域里鞏固和發(fā)展愛(ài)國(guó)主義統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重要舉措。然而，由于PPP的核心元素十分契合由新型政商關(guān)系的時(shí)空意蘊(yùn)所決定的既“親”又“清”的雙重內(nèi)涵——使資本在親近政府之余遠(yuǎn)離政治，在客觀上促使政商關(guān)系向合作、有界、有法的方向發(fā)展，所以PPP是落實(shí)新型政商關(guān)系的理想的實(shí)踐路徑。

一、新型政商關(guān)系的提出與學(xué)界的反響

習(xí)近平總書(shū)記在2016 年3 月4 日參加全國(guó)政協(xié)、民建、工商聯(lián)界聯(lián)誼會(huì)時(shí)首次提出以“親”“清”為核心內(nèi)容的新型政商關(guān)系。2017年10月18日習(xí)近平在向黨的十九大作報(bào)告時(shí)再次提及“構(gòu)建‘親’‘清’新型政商關(guān)系，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長(zhǎng)”。新型政商關(guān)系一經(jīng)提出，就得到了學(xué)界的廣泛響應(yīng)。學(xué)界普遍認(rèn)為過(guò)去政商關(guān)系“不清”和“不親”的原因在于：第一，對(duì)政府權(quán)力界定不清，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，市場(chǎng)作用的發(fā)揮受到限制；第二，權(quán)力制衡機(jī)制的缺失，對(duì)權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督。[1][2]這兩點(diǎn)導(dǎo)致政商關(guān)系異化，滋生權(quán)力資本化與資本權(quán)力化。[3]針對(duì)上述不合理的政商關(guān)系的成因，學(xué)界提出了以下構(gòu)建新型政商關(guān)系的路徑：第一，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能，建立政商溝通機(jī)制；第二，厘清權(quán)力和資本的界限，建立界面清晰、簡(jiǎn)約的公共權(quán)力體系，建立并推行權(quán)力問(wèn)責(zé)制度；[1][2][3]第三，在政商之間建立起一種平等的關(guān)系，具體表現(xiàn)為兩者都是法律之下享有同等地位的法人組織；第四，將政商關(guān)系建立在“事”而非“人”的基礎(chǔ)上，“清”和“親”應(yīng)由“事”而生，旨在把事做好，而不應(yīng)由“人”而生，因人而生往往會(huì)將組織之間的行為變?yōu)樗较碌慕灰?。[4]

學(xué)界對(duì)新型政商關(guān)系的詮釋加深了人們對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于政商關(guān)系講話的認(rèn)識(shí)和理解。不過(guò)，政商關(guān)系自古有之，世界各國(guó)也都存在政商關(guān)系，然而習(xí)近平在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代提出的新型政商關(guān)系有什么特殊性呢？學(xué)界對(duì)新型政商關(guān)系的上述研究觸及了這個(gè)課題，但是還缺少系統(tǒng)全面的梳理。因此，要真正理解新型政商關(guān)系“新”在何處，進(jìn)而找到落實(shí)新型政商關(guān)系的具體路徑，還需要把新型政商關(guān)系置于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義所表征的時(shí)空框架內(nèi)來(lái)理解。這個(gè)空間框架就是新中國(guó)是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)——中國(guó)共產(chǎn)黨人不忘初心，牢記使命，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、中華民族偉大復(fù)興和全體人民共同富裕而不懈奮斗。這樣的空間框架決定了中國(guó)的政商關(guān)系與西方資本主義國(guó)家“政服從輔佐于商”的政商格局之間存在本質(zhì)差異。這個(gè)時(shí)間框架就是新中國(guó)是身處全球化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的現(xiàn)代國(guó)家，中國(guó)特色社會(huì)主義目前已進(jìn)入提升發(fā)展質(zhì)量和效益的新時(shí)代——中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本運(yùn)行規(guī)律來(lái)利用資本發(fā)展生產(chǎn)力，并在這個(gè)過(guò)程中將資本導(dǎo)向發(fā)展不平衡不充分的方面、完善駕馭資本的方式方法、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這樣的時(shí)間框架決定了當(dāng)下中國(guó)的政商關(guān)系與只能依靠各個(gè)利益集團(tuán)之間的制衡來(lái)應(yīng)對(duì)官商勾結(jié)的皇權(quán)政治之間存在巨大的差異。

二、新型政商關(guān)系的時(shí)空意蘊(yùn)

(一)政商關(guān)系的中西差異

自17、18世紀(jì)英法爆發(fā)資產(chǎn)階級(jí)革命，資產(chǎn)階級(jí)登上歷史舞臺(tái)以來(lái)，西方資本主義國(guó)家就形成了政商高度融合的政商關(guān)系格局。代表不同資產(chǎn)階級(jí)利益集團(tuán)的代言人在政治選舉中相互競(jìng)爭(zhēng)，勝出者代表其身后的利益集團(tuán)行使政治權(quán)力，在執(zhí)政期間為其所代表的利益集團(tuán)擴(kuò)張勢(shì)力范圍。政商的高度融合表現(xiàn)在：

其一，參與政治選舉的候選人既可能是職業(yè)政客，也可能是直接來(lái)自商界的商人，職業(yè)政客當(dāng)選后必須聽(tīng)命于其身后的利益集團(tuán)。例如在美國(guó)，軍工集團(tuán)所支持的共和黨總統(tǒng)老布什在執(zhí)政期間深度參與了兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)，小布什則發(fā)動(dòng)了阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)。華爾街金融資本所支持的民主黨總統(tǒng)克林頓和奧巴馬在執(zhí)政期間都實(shí)施了有利于金融資本的政策。1999年克林頓提交的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》廢除了1933年制定的《格拉斯-斯蒂格爾法案》中將投資銀行業(yè)務(wù)和商業(yè)銀行業(yè)務(wù)嚴(yán)格分開(kāi)的條款。奧巴馬雖然簽署了加強(qiáng)金融監(jiān)管的《多德—弗蘭克法案》，然而這個(gè)法案并未恢復(fù)金融分業(yè)的限制，而且在奧巴馬執(zhí)政期間美聯(lián)儲(chǔ)推出了四輪量化寬松貨幣政策來(lái)給金融機(jī)構(gòu)注資。在奧巴馬執(zhí)政八年仍未實(shí)質(zhì)性地改善美國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的情境下，政治素人特朗普“意外”當(dāng)選總統(tǒng)。特朗普的當(dāng)選一改多年由職業(yè)政客在前臺(tái)代表利益集團(tuán)行使政治權(quán)力的傳統(tǒng)，出現(xiàn)商人繞過(guò)職業(yè)政客直接競(jìng)選總統(tǒng)的情形。不過(guò)，特朗普入主白宮僅僅5個(gè)月，他推行的施政綱領(lǐng)就受到美國(guó)建制派精英的強(qiáng)烈抵制。

其二，政商之間存在頻繁雙向流動(dòng)的“旋轉(zhuǎn)門”(revolving door)現(xiàn)象。美國(guó)游說(shuō)集團(tuán)的骨干往往是前政府官員、議會(huì)成員等。根據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道，近年來(lái)，離任后進(jìn)入游說(shuō)公司的美國(guó)議員比例在50%左右，而在1974年，這一數(shù)字只有3%。美國(guó)專門披露金錢與政治交易的網(wǎng)站“公開(kāi)的秘密”統(tǒng)計(jì)顯示，在2014年底結(jié)束任期的第113屆國(guó)會(huì)議員中，有45.2%的議員加入游說(shuō)公司，另有19%成為游說(shuō)公司的客戶。[5]如果說(shuō)游說(shuō)活動(dòng)還需要游說(shuō)者在利益集團(tuán)和政府部門之間拉媒牽線，利益集團(tuán)和政府部門之間還存在界限的話，那么個(gè)人在政府官員和商界名流之間變換身份、穿梭交叉為利益集團(tuán)服務(wù)則直接打通了政商的聯(lián)結(jié)通道。例如亨利·保爾森于尼克松總統(tǒng)任期內(nèi)出任總統(tǒng)幕僚助理和白宮內(nèi)務(wù)委員會(huì)成員，1974年水門事件之后加盟高盛集團(tuán)。2006年從高盛集團(tuán)首席執(zhí)行官一職卸任，出任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)。

從上述西方資本主義國(guó)家政商高度融合的政治經(jīng)濟(jì)格局可以看出，在資本主義國(guó)家，“商”的權(quán)力在政商關(guān)系中居于主導(dǎo)地位，“政”的權(quán)力行使服從輔佐于“商”的需要，在美國(guó)就是金融、軍工、石油等大資本集團(tuán)的利益需要。與西方資本主義這種財(cái)富支配政治權(quán)力的格局不同，中國(guó)自秦朝以來(lái)就有著兩千多年政治權(quán)力支配財(cái)富的傳統(tǒng)。秦律“商人不得為官、不得為吏”的規(guī)定切斷了富商大賈綁架國(guó)家權(quán)力的道路，將中國(guó)政治發(fā)展的方向引向職業(yè)文官制度——政府官員以政治作為終身職業(yè)，官員拔擢依靠一套獨(dú)立的晉升體系，與商界隔離。新中國(guó)成立之后確立了職業(yè)政治家制度——無(wú)論地方政府還是中央政府的領(lǐng)導(dǎo)人，都是以政治為終身職業(yè)的政治家。中國(guó)政府的政治力量來(lái)源、決策思想來(lái)源，以及政治家們的個(gè)人經(jīng)濟(jì)保障都無(wú)需依靠資本力量的支持。這一制度的形成，既受馬克思主義無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政理論的影響，也與中國(guó)傳統(tǒng)的職業(yè)文官制度一脈相承。[6](P298)在以獨(dú)立的職業(yè)政治家制度為基礎(chǔ)所形成的政商關(guān)系中，“政”的權(quán)力居于主導(dǎo)地位，“商”必須在“政”所謀劃的范圍框架內(nèi)行使資本權(quán)力，也即中國(guó)私人工商業(yè)的擴(kuò)張必須符合國(guó)家的戰(zhàn)略發(fā)展方向，并遵守社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)章制度。

(二)新型政商關(guān)系的時(shí)代意蘊(yùn)

與西方由“商”主導(dǎo)的政商關(guān)系相比，中國(guó)由“政”主導(dǎo)的政商關(guān)系的優(yōu)點(diǎn)是能夠防止資本權(quán)力凌駕于國(guó)家之上，從而將經(jīng)濟(jì)資源集中于國(guó)家需要的戰(zhàn)略方向，也即“集中力量辦大事”；缺點(diǎn)是一旦行使政治權(quán)力的官僚集團(tuán)腐化墮落，就容易產(chǎn)生腐敗和官僚主義。在以土地作為財(cái)富載體的前現(xiàn)代社會(huì)，腐敗主要表現(xiàn)為官僚集團(tuán)對(duì)土地的占有和控制，導(dǎo)致大規(guī)模土地兼并與地方割據(jù)勢(shì)力，失去生存資料的農(nóng)民不得不奮起反抗，引發(fā)朝代更迭。在以資本作為財(cái)富載體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，腐敗主要表現(xiàn)為權(quán)力與資本之間的置換，也即權(quán)力資本化(政客商人化)—— 將權(quán)力變現(xiàn)成金錢*例如，蘇榮在江西主政期間就讓自己的兒子經(jīng)商，然后通過(guò)手中的權(quán)力在其兒子經(jīng)商的過(guò)程中謀取不正當(dāng)利益。以及資本權(quán)力化(商人政客化)——商人直接謀求政治職位*例如，由周永康一案牽涉出來(lái)的特大涉黑犯罪集團(tuán)頭目劉漢就曾擔(dān)任過(guò)四川省政協(xié)常委?；蛘咄ㄟ^(guò)其他方式俘獲權(quán)力階層*商人通過(guò)對(duì)權(quán)力人士?jī)r(jià)值觀的扭曲、生活方式的重塑等方式來(lái)完成對(duì)權(quán)力階層的俘獲。。這種腐敗不但擾亂市場(chǎng)規(guī)則，破壞法律公正性，而且還會(huì)損害政府的公信力。雖然官僚集團(tuán)的腐敗乃古今共有之問(wèn)題，但是今天的中國(guó)由中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)，以社會(huì)主義公有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，身處全球化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，因此今天腐敗的治理，從而新型政商關(guān)系的構(gòu)建，會(huì)顯現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征。

在前現(xiàn)代的中國(guó)，政權(quán)的接續(xù)通過(guò)皇位的家族繼承完成，中央集權(quán)的政治權(quán)威來(lái)源于各個(gè)利益集團(tuán)對(duì)皇權(quán)的認(rèn)同。當(dāng)利益集團(tuán)中出現(xiàn)挑戰(zhàn)中央集權(quán)的官僚集團(tuán)或地方割據(jù)勢(shì)力時(shí)，皇帝只能通過(guò)各個(gè)利益集團(tuán)之間的制衡，也即“以宦制官”、“以藩制藩”等方式來(lái)應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)。與前現(xiàn)代社會(huì)王朝隨著皇權(quán)的興衰而更替不同，新中國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨政治行動(dòng)的產(chǎn)物。作為馬克思主義與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合產(chǎn)生的先鋒隊(duì)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨與通過(guò)血統(tǒng)維系的皇權(quán)有本質(zhì)差異。中國(guó)共產(chǎn)黨一方面是高度組織化和政治化的行動(dòng)團(tuán)體，另一方面是高度理論化和道德化的教育團(tuán)體。馬克思主義作為中國(guó)共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想，其指導(dǎo)作用一方面體現(xiàn)為給黨員樹(shù)立遠(yuǎn)大的理想目標(biāo)，另一方面體現(xiàn)為馬克思對(duì)資本主義生產(chǎn)方式的深刻剖析為中國(guó)共產(chǎn)黨的實(shí)際工作所給予的指導(dǎo)，也即落實(shí)理想目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)路徑。這些指導(dǎo)在構(gòu)建新型政商關(guān)系方面就表現(xiàn)為，基于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本運(yùn)行規(guī)律與社會(huì)主義的價(jià)值取向來(lái)探求政商互動(dòng)的規(guī)則。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本運(yùn)行規(guī)律要求政商之間展開(kāi)緊密的合作。因?yàn)橐环矫?，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性——快速的技術(shù)變化和市場(chǎng)變化、全球范圍的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、專業(yè)的企業(yè)管理和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)——使企業(yè)難以在政府主導(dǎo)的情形下獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面，資本的集中和集聚需要信用杠桿，也即數(shù)額巨大且結(jié)果不確定的投資，純粹的市場(chǎng)機(jī)制和資本市場(chǎng)并不足以支撐持續(xù)的、大規(guī)模的投資?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一系列基礎(chǔ)設(shè)施——穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，也離不開(kāi)政府的有效作為。社會(huì)主義的價(jià)值取向則要求資本的權(quán)力不能凌駕于國(guó)家之上，也即商人不能試圖通過(guò)干預(yù)社會(huì)交往和公共管理的規(guī)章制度來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益，政商互動(dòng)必須因循一定的規(guī)則?；蔚恼剃P(guān)系，表象上是權(quán)錢交易，本質(zhì)上是規(guī)則缺失。要改變政商關(guān)系，除了強(qiáng)力反腐之外，更為根本的推動(dòng)力，還在于規(guī)則的確立。習(xí)近平總書(shū)記提出的“官商之間要交往有道，要?jiǎng)澐止椒置鞯慕缦蕖钡?，其?shí)就是在為新型政商關(guān)系“立規(guī)則”。這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)就是“親”“清”的內(nèi)涵——資本要在親近政府之余做到遠(yuǎn)離政治?！坝H近政府”代表政商之間的合作，“遠(yuǎn)離政治”代表“商”要遵從“政”制定的規(guī)則。

通過(guò)比較政商關(guān)系的中西差異和古今差異可以發(fā)現(xiàn)，新型政商關(guān)系的形成和發(fā)展將遵循以下雙重邏輯：一方面，中國(guó)政府鼓勵(lì)政商在合法合規(guī)的前提下開(kāi)展緊密的合作。為此，政府將堅(jiān)定不移地減少對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，賦予市場(chǎng)主體更多的自由，持續(xù)改善“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”、“吃拿卡要”、“審批長(zhǎng)征”、“權(quán)力任性”、“尋租潛規(guī)則”、政府失信等情況。另一方面，中國(guó)政府對(duì)商界自由的保護(hù)，不同于“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”那種政經(jīng)隔離式保護(hù)，也不是西方資本主義的利益代言式保護(hù)，而是以完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和提高中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的效率為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此，政府將不斷在頂層設(shè)計(jì)層面研究哪些領(lǐng)域可以向私人資本放開(kāi)，放開(kāi)到什么程度，政商合作過(guò)程中的合理邊界等等；然后通過(guò)法律法規(guī)等制度形式將這些頂層設(shè)計(jì)確立下來(lái)，成為政商互動(dòng)的規(guī)則，并根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展適時(shí)調(diào)整這些規(guī)則。

PPP正是這樣一種遵循上述雙重邏輯，能讓社會(huì)資本方在親近政府之余做到遠(yuǎn)離政治的政商互動(dòng)模式。國(guó)務(wù)院聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委從2014年起大力推廣PPP的初衷是整肅地方財(cái)政紀(jì)律，剝離地方融資平臺(tái)的政府融資功能，化解地方政府債務(wù)危機(jī)。為了使地方政府的融資行為規(guī)范化、透明化，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委頒布了一系列規(guī)章制度，形成了標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目申報(bào)流程和公開(kāi)透明的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)供給模式向PPP的轉(zhuǎn)變，使政府從過(guò)去向社會(huì)資本方發(fā)包的甲方變成了社會(huì)資本方的合作者，公共服務(wù)的供給從過(guò)去完全依靠政府行政管理行為轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)依靠行政和市場(chǎng)行為。PPP模式的核心元素很好地契合了新型政商關(guān)系既“親”又“清”的雙重內(nèi)涵——這里的“親”在于PPP的要義就是政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)；“清”在于PPP中的一系列規(guī)章制度形成對(duì)政商雙方的主體約束，使政商互動(dòng)必須因循一定的規(guī)則。因此，雖然中央推廣PPP的初衷并非為了構(gòu)建新型政商關(guān)系，但是由于PPP客觀上促使政商關(guān)系向合作、有界、有法的方向發(fā)展，所以PPP可以成為落實(shí)新型政商關(guān)系的理想的實(shí)踐載體。下文將從更具體的方面詳述PPP如何促進(jìn)“親”“清”新型政商關(guān)系的構(gòu)建。

三、PPP如何促進(jìn)政商關(guān)系變得更“清”

(一)政府角色的轉(zhuǎn)變——從控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?/h3>

在過(guò)去的公共服務(wù)供給模式下，一般都由地方政府設(shè)立的城市投資公司(地方融資平臺(tái))代表地方政府為公共服務(wù)項(xiàng)目融資，然后向社會(huì)資本方招標(biāo)(發(fā)包)。地方政府是甲方，社會(huì)資本方只是承包工程的乙方。在這種短期對(duì)價(jià)的合約關(guān)系里，社會(huì)資本方缺少話語(yǔ)權(quán)，很多代表地方政府的城投公司在拿到銀行貸款之后拖欠工程款直至項(xiàng)目完工，需要社會(huì)資本方先行墊付。為此，社會(huì)資本方不得不在爭(zhēng)取項(xiàng)目、款項(xiàng)支付等事宜上向政府低頭，預(yù)留了不少尋租空間。

在PPP模式下，地方政府需要先與社會(huì)資本方合作向國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等各大部委申報(bào)公共服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目申報(bào)成功之后，二者還需共同為該公共服務(wù)項(xiàng)目成立一個(gè)項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司有注冊(cè)資本金，資本金之外的部分需要貸款融資。過(guò)去由城市投資公司代表地方政府貸款，現(xiàn)在則由項(xiàng)目公司貸款，銀行貸款不再打到城市投資公司的賬戶上，而是打到項(xiàng)目公司的賬戶上。這一方面意味著，債務(wù)負(fù)擔(dān)由政府轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，社會(huì)資本方成為主要的債務(wù)責(zé)任人；另一方面意味著發(fā)包方由過(guò)去的城市投資公司轉(zhuǎn)換為項(xiàng)目公司，社會(huì)資本方也是項(xiàng)目公司的股東，也有話語(yǔ)權(quán)。

(二)法律配套的轉(zhuǎn)變——從唯公法轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫣ㄋ椒?/h3>

由于過(guò)去公共服務(wù)的提供主體完全是政府，公共服務(wù)的供給依靠政府行政管理行為實(shí)現(xiàn)，所以在過(guò)去的公共服務(wù)供給模式中，政府更多地是作為行政主體出現(xiàn)的，一旦政府與社會(huì)資本方出現(xiàn)糾紛，處理糾紛時(shí)幾乎完全訴諸于公法——行政法。在PPP模式下，公共服務(wù)的供給主體由政府轉(zhuǎn)變給政府和社會(huì)資本方合作的項(xiàng)目公司，意味著公共服務(wù)的供給從依靠政府行政管理行為轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)依靠行政和市場(chǎng)行為。這個(gè)時(shí)候政府成為一個(gè)集行政主體和民事主體于一身的特殊組織。據(jù)此屬性，可將政府行為粗略分為權(quán)力行為和非權(quán)力行為。其中非權(quán)力行為又分為非權(quán)力行政行為和民事行為。[7]

PPP模式下公共服務(wù)的供給就屬于非權(quán)力行政行為，介于權(quán)力行為和民事行為之間?，F(xiàn)在政府與社會(huì)資本方之間再出現(xiàn)糾紛，處理糾紛的法律依據(jù)除了公法——行政法之外，還將同時(shí)訴諸于私法——民商法。在實(shí)際的PPP爭(zhēng)議中，什么時(shí)候以行政法來(lái)界定政府的行為，什么時(shí)候以民商法來(lái)界定政府的行為，目前并不求法典的完備，而是以一個(gè)個(gè)案例積累經(jīng)驗(yàn)。但是PPP將政府角色由控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡呖陀^上使政府和社會(huì)資本方之間的法律地位更加平等，從而促進(jìn)政商關(guān)系變得更“清”。

(三)政商關(guān)系建立基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變——從基于“人”轉(zhuǎn)變?yōu)榛凇笆隆?/h3>

過(guò)去的公共服務(wù)供給模式對(duì)社會(huì)資本方的能力要求僅限于工程建設(shè)，政府給社會(huì)資本方的是一個(gè)固定的回報(bào)，與公共服務(wù)的供給效率無(wú)關(guān)，社會(huì)資本方要做的就是拿到項(xiàng)目，賺取工程利潤(rùn)。由于能否拿到項(xiàng)目并盡早回收工程款在很大程度上取決于社會(huì)資本方與政府官員的關(guān)系，因此在過(guò)去的公共服務(wù)供給模式下，政府與社會(huì)資本方之間的關(guān)系主要建立在“人”的基礎(chǔ)上，而非“事”的基礎(chǔ)上，地方政府把一個(gè)項(xiàng)目發(fā)包給哪個(gè)社會(huì)資本方具有較大的主觀隨意性。

不同于傳統(tǒng)模式的主觀隨意性，籌備PPP項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選和準(zhǔn)備、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)估、項(xiàng)目方案報(bào)批這樣一套完整的流程。其中物有所值評(píng)價(jià)(Value for Money，VfM)用于判斷由社會(huì)資本代替政府來(lái)提供某項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目是否比政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式更有效，從而判斷這個(gè)項(xiàng)目是否適用于PPP模式。通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目才能進(jìn)入財(cái)政承受能力評(píng)估環(huán)節(jié)。在這個(gè)環(huán)節(jié)，財(cái)政部要求地方財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任。這些支出責(zé)任包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。為了讓項(xiàng)目信息公開(kāi)化、透明化，財(cái)政部還于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府與資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》。該平臺(tái)自2016年1月啟用以來(lái)，逐步完成了現(xiàn)有PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)填報(bào)和新項(xiàng)目數(shù)據(jù)的及時(shí)錄入，并按月公布PPP項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和項(xiàng)目基本信息。

雖然PPP項(xiàng)目的籌備和審批進(jìn)展多少還是會(huì)受到“人”的影響，但是公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)的流程大大減少了人為操作的空間。除此之外，PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和專業(yè)性也在項(xiàng)目統(tǒng)籌、資源整合方面對(duì)社會(huì)資本方提出了較高的能力要求。社會(huì)資本方需要理解每一個(gè)環(huán)節(jié)的能力要求以及每一個(gè)參與方的基本訴求，從而把具有不同能力、不同訴求的各個(gè)參與方整合到一個(gè)PPP項(xiàng)目中。有一方的能力不達(dá)標(biāo)或者有一方的基本訴求得不到滿足，PPP項(xiàng)目就有可能失敗。項(xiàng)目審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化以及對(duì)社會(huì)資本方能力要求的提高，都意味著PPP模式下的政商關(guān)系將更多地建立在二者合力提高公共服務(wù)供給效率上，也即建立在“事”本身上，而非“人”的關(guān)系上。

四、PPP如何促進(jìn)政商關(guān)系變得更“親”

與傳統(tǒng)公用事業(yè)運(yùn)作中私營(yíng)部門與公共部門謀求短期對(duì)價(jià)的合約關(guān)系不同，PPP中各方深度合作并捆綁為利益整體，共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。[8](P14)因此，業(yè)內(nèi)形象地將PPP比喻為婚姻，而不僅僅是一場(chǎng)婚禮。在良好的婚姻關(guān)系中，夫妻雙方親近的前提是信任和包容，而信任和包容建立在雙方反復(fù)溝通、長(zhǎng)期磨合的基礎(chǔ)上。與之類似，一個(gè)個(gè)PPP項(xiàng)目的反復(fù)磨合，能夠促使政府和社會(huì)資本方學(xué)會(huì)相互溝通和包容，保持同步的能力成長(zhǎng)，形成大體相當(dāng)?shù)恼J(rèn)知水平，從而建立起各自對(duì)對(duì)方的信任，促進(jìn)政商關(guān)系變得更“親”。

(一)政府成為市場(chǎng)交易主體要求政府遵守市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)好自身信用

過(guò)去政府采取傳統(tǒng)模式由自己提供公共服務(wù)，屬于單方面的行政行為；現(xiàn)在采取PPP模式后，政府要以市場(chǎng)規(guī)則，通過(guò)與社會(huì)資本方的合作投資及交易行為來(lái)?yè)Q取服務(wù)。為此，政府的心態(tài)必須做出調(diào)整，成為市場(chǎng)上各方可以信賴的交易主體。[9](P9)如果地方政府在PPP模式下仍然延續(xù)過(guò)去的做派——輕率對(duì)待商業(yè)合同；之前草率承諾，之后隨意違約；新官不理舊賬；只關(guān)心引入社會(huì)資本，不關(guān)心維護(hù)與社會(huì)資本的關(guān)系，那么，某屆政府失信影響的不只是這一屆政府，而是外界對(duì)整個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)期評(píng)價(jià)。[10](P48)

雖然中國(guó)目前還沒(méi)有針對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，但隨著PPP的推廣，PPP業(yè)界將逐漸建立起各個(gè)地方政府信用的評(píng)價(jià)口碑。因?yàn)镻PP禁止政府承諾固定收益，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、承擔(dān)債務(wù)責(zé)任之后，金融機(jī)構(gòu)的貸款就沒(méi)有政府兜底，迫使金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府展開(kāi)信用評(píng)估，并將評(píng)估視為盡職調(diào)查的重要組成部分。加上PPP遵循一套公平、標(biāo)準(zhǔn)的操作流程，有公共透明的項(xiàng)目信息平臺(tái)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的推廣和運(yùn)行，社會(huì)資本方在做PPP項(xiàng)目時(shí)心里就會(huì)逐漸建立起一張圖，知道哪些地區(qū)可以大力開(kāi)展業(yè)務(wù)，哪些地區(qū)要謹(jǐn)慎行事，哪些地區(qū)不能涉足。長(zhǎng)此以往，口碑好的地區(qū)就會(huì)逐漸淘汰口碑差的地區(qū)，加強(qiáng)口碑好的地方政府與社會(huì)資本方之間的相互信任感，為政商之間形成親近關(guān)系奠定信任基礎(chǔ)。

(二)社會(huì)資本方與政府合作規(guī)劃促使雙方換位思考以及雙方利益的深度捆綁

為了提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，切實(shí)降低成本并控制風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方一般在PPP項(xiàng)目規(guī)劃階段就參與其中。由于市政規(guī)劃的目標(biāo)是規(guī)劃區(qū)域的綜合效益以及公共福利的最大化，而不僅僅是利潤(rùn)，因此社會(huì)資本方參與規(guī)劃將促使其站在政府的角度設(shè)計(jì)方案。社會(huì)資本方和政府共享區(qū)域總體功能提升后土地及資源價(jià)值溢價(jià)的成果，而區(qū)域總體功能能否得到提升，從而帶來(lái)土地及資源價(jià)值溢價(jià)則取決于規(guī)劃的合理性。因此，PPP項(xiàng)目將社會(huì)資本方與政府的利益深度捆綁在一起，但是這種捆綁不再是過(guò)去幕后的利益輸送，而是雙方在規(guī)劃時(shí)深度合作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域總體功能的提升。例如中信集團(tuán)與汕頭市人民政府聯(lián)袂打造的廣東省新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目——中信濱海新城，就是由政府與中信合作編制規(guī)劃的。在規(guī)劃過(guò)程中，中信與汕頭市政府共同研究粵東新型城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)和方向，突出了產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通、文化和環(huán)境的“五位一體”。中信地產(chǎn)副總裁林竹表示汕頭項(xiàng)目很多創(chuàng)新理念和獨(dú)特做法，并不完全是中信單方面想出來(lái)的純市場(chǎng)操作方法，而是中信地產(chǎn)和政府共同探討出來(lái)的。[11]

再比如華夏幸福基業(yè)的“園區(qū)+地產(chǎn)”模式定位于產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)，加速政策支持的新興產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)氐呐嘤M(jìn)程，吸引大型企業(yè)和資金進(jìn)駐，這正是與華夏幸福合作的地方政府所看重的。該模式下最著名的案例當(dāng)屬固安PPP項(xiàng)目。曾經(jīng)的固安是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)縣，雖然距離北京中心僅幾十公里，但由于缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，所以財(cái)政收入不足1億元。2002年固安政府與華夏幸福達(dá)成PPP協(xié)議，由華夏幸福對(duì)園區(qū)進(jìn)行前期規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、商品房開(kāi)發(fā)、工業(yè)廠房開(kāi)發(fā)、園區(qū)招商引資以及企業(yè)入園后的物業(yè)管理服務(wù)，政府僅提供行政方面的服務(wù)和管理。作為回報(bào)，華夏幸福獲得一級(jí)土地整理成本、基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)和園區(qū)服務(wù)管理費(fèi)加成10%的返還，以及上一年度新增落地投資額45%的返還。在PPP模式下，固安得到了快速發(fā)展，到2013年，該縣生產(chǎn)總值已經(jīng)突破100億元。截至2014年12月底，華夏幸福已為固安產(chǎn)業(yè)新城累計(jì)引入企業(yè)420多家，覆蓋生物醫(yī)藥、航天、信息技術(shù)等多個(gè)高科技領(lǐng)域。[12]

(三)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性要求政府和社會(huì)資本方保持同步能力成長(zhǎng)

PPP合同的有效期短則十年，長(zhǎng)則三十年，再完備的PPP契約也不可能預(yù)計(jì)幾十年里發(fā)生的情況，PPP合同條款必然會(huì)留下解釋和再協(xié)商的余地。正如在幾十年的婚姻存續(xù)期里發(fā)生意外情況或出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，夫妻雙方能否順利解決問(wèn)題，一方面取決于雙方的包容程度，另一方面取決于雙方能否保持同步的能力成長(zhǎng)，從而維持大體相當(dāng)?shù)恼J(rèn)知水平。如果夫妻雙方一方能力不斷成長(zhǎng)，而另一方則始終原地踏步，那么當(dāng)發(fā)生突發(fā)情況或產(chǎn)生矛盾時(shí)，夫妻雙方就會(huì)因?yàn)槟芰β洳顚?dǎo)致認(rèn)知水平差異而無(wú)法達(dá)成共識(shí)。上述夫妻相處之道也適用于PPP中的政府與社會(huì)資本合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目的存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、牽涉面廣、專業(yè)復(fù)雜性高，項(xiàng)目的順利推進(jìn)和最終完成需要資金方、資本方、施工方不斷加強(qiáng)能力建設(shè)，需要政府方不斷提高專業(yè)方面的監(jiān)管能力。

具體而言，上述能力建設(shè)意味著資金方——金融機(jī)構(gòu)需要在自身風(fēng)控體系和政府的有限責(zé)任之間找到平衡點(diǎn)。資本方需要關(guān)注項(xiàng)目全流程風(fēng)險(xiǎn)，組織項(xiàng)目參與主體各司其職，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配來(lái)管理項(xiàng)目，切實(shí)承擔(dān)起牽頭的職能。因此資本方應(yīng)該同時(shí)具備資本金提供能力、項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)能力和一定的建設(shè)管理能力。施工方則需要完成從PPP1.0到PPP2.0再到PPP3.0的升級(jí)。PPP1.0指的是建設(shè)單體項(xiàng)目的單項(xiàng)能力，PPP2.0指的是企業(yè)對(duì)單體項(xiàng)目的集成能力，PPP3.0指的是企業(yè)對(duì)項(xiàng)目群的集成能力。政府則需要通過(guò)與社會(huì)資本方的合作來(lái)積累專業(yè)知識(shí)，從而提高專業(yè)方面的監(jiān)管能力。例如北京地鐵在引入港鐵之前，北京市政府對(duì)于國(guó)際上普遍使用的地鐵準(zhǔn)點(diǎn)率、設(shè)備可用小時(shí)數(shù)等概念比較陌生。港鐵的進(jìn)入將這些理念帶入北京地鐵，隨后，北京市依據(jù)這些國(guó)際通行概念制定了適用于北京地鐵的監(jiān)管辦法。

五、結(jié) 語(yǔ)

能否成功地駕馭資本——促使其發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力的同時(shí)，防止資本權(quán)力的擴(kuò)張破壞社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系——是擺在中國(guó)共產(chǎn)黨人面前的重要時(shí)代課題。習(xí)近平總書(shū)記提出的“親”“清”新型政商關(guān)系是對(duì)該課題的有力回應(yīng)。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下新型政商關(guān)系的時(shí)空意蘊(yùn)，要求黨和政府把現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本運(yùn)行規(guī)律與社會(huì)主義的價(jià)值取向作為構(gòu)建新型政商關(guān)系的指導(dǎo)基礎(chǔ)。前者意味著在政商之間展開(kāi)緊密的合作，后者意味著資本權(quán)力不能凌駕于國(guó)家利益之上，這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)就構(gòu)成了“親”“清”的內(nèi)涵——資本要在親近政府(與政府合作)的同時(shí)遠(yuǎn)離政治(不干預(yù)規(guī)則的制定)。

PPP正是這樣一種符合“親”“清”雙重內(nèi)涵，能讓社會(huì)資本方在親近政府之余做到遠(yuǎn)離政治的政商互動(dòng)模式。作為一種新型公共服務(wù)供給模式，PPP一方面強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本全過(guò)程合作并提供公共服務(wù)，另一方面將政商合作置于一系列標(biāo)準(zhǔn)透明的流程規(guī)則框架中。相信未來(lái)隨著PPP實(shí)踐的深入，PPP一定能夠?yàn)閷で笫袌?chǎng)與政府之間的合理邊界，從而為構(gòu)建新型政商關(guān)系提供更多的實(shí)踐樣本，促進(jìn)“親”“清”新型政商關(guān)系的形成。

[1] 鄧凌. 構(gòu)建“親”“ 清” 新型政商關(guān)系： 癥結(jié)與出路[J].中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào), 2016, (4).

[2] 韓影，丁春福. 新型政商關(guān)系亟需治理“權(quán)”“利”合謀行為[J].毛澤東鄧小平理論研究, 2016, (4).

[3] 靳浩輝，常青.習(xí)近平倡導(dǎo)的“親”“清”新型政商關(guān)系：權(quán)力與資本良性互動(dòng)的指南針[J]. 學(xué)習(xí)論壇, 2017, (4).

[4] 竺乾威. 什么樣的政商關(guān)系才算既“親”又“清”[N]. 人民論壇, 2016-10-19.

[5] 張朋輝. 美國(guó)政治制度難掩“旋轉(zhuǎn)門”[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2015-06-08.

[6] 李曉鵬. 這個(gè)國(guó)家會(huì)好嗎？——中國(guó)崛起的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M]. 北京：中國(guó)發(fā)展出版社, 2012.

[7] 李偉. PPP立法要重點(diǎn)作好“非權(quán)力行政行為”大文章[EB/OL]. 人民網(wǎng)，http://house.people. com.cn/n1/2016/0621/c164220-28466043.html, 2016-06-21.

[8] 黃華珍等. 完勝PPP——融資與建造的全域解析[M]. 北京：法律出版社, 2016.

[9] 余文恭. PPP模式與結(jié)構(gòu)化融資[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社, 2017.

[10] 蒲堅(jiān)，孫輝，車耳，張偲. PPP的中國(guó)邏輯[M].北京：中信出版集團(tuán), 2016.

[11] 林竹. 推進(jìn)PPP模式 中信地產(chǎn)轉(zhuǎn)型城市運(yùn)營(yíng)商[EB/OL]. 觀點(diǎn)地產(chǎn)網(wǎng), http://www. guandian.cn/article/20140916/151371.html, 2014-09-16.

[12] 劉君. 華夏幸福 深耕產(chǎn)業(yè)新城模式[N]. 新金融觀察, 2015-07-06.

TheNewTypeofPolitical-BusinessRelationsUnderSocialismwithChineseCharacteristicsintheNewEra——AlsoontheRoleofPPPintheConstructionoftheNewTypeofPolitical-BusinessRelations

ChenShuoying1,YangYang2

(1. Marxism Institute of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732;2. Beijing Heqing CCI Capital Ltd, Beijing 100083)

socialism with Chinese characteristics in new era; new type of political-business relations; PPP; government; social capital owner

President Xi Jinping refers to the new type of political-business relations as being both “close” and “clean” at the same time, which can be defined by the space-time framework of socialism with Chinese characteristics in the new era as the state that the capital should stay away from politics while being close to government. “Being close to government” represents the cooperation between government and businessmen. “Staying away from politics” means that businessmen must comply with the political rules. As a new mode to supply public service, PPP emphasizes the cooperation between government and social capital during the whole process of public service supply on the one hand; on the other hand, it puts such cooperation under a framework of standard and transparent procedures. Since the core elements of PPP are in line with the dual connotations of new political-business relations as being both “close” and “clean”, PPP can serve as an ideal practice carrier to implement the new type of political-business relations.

陳碩穎，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院副研究員(北京100732)；楊揚(yáng)，北京和清投資咨詢有限公司創(chuàng)始合伙人兼研究總監(jiān)(北京100083)。

[責(zé)任編輯陳翔云]