崔彩林

內蒙古科技大學馬克思主義學院，內蒙古 包頭 014010

中國城市棚戶區(qū)改造工程綜述

崔彩林*

內蒙古科技大學馬克思主義學院，內蒙古 包頭 014010

通過對我國城市棚戶區(qū)改造歷程和改造整體狀況進行詳細的闡述，及時梳理和總結已有的成功經驗，認識到棚改過程中的問題和不足，推動城市棚戶區(qū)改造順利進行。

城市棚戶區(qū)；城市棚戶區(qū)改造；評述

一、中國城市棚戶區(qū)改造的歷程

城市棚戶區(qū)主要是指城市范圍內或者周邊、人均居住面積小、建筑使用年限比較久、住房安全質量較差、公共服務設施不完善、抵御地震災害能力差等的低收入群體聚集區(qū)域。

城市棚戶區(qū)改造是我國政府為改善居民居住條件推出的一項民生工程。通過對危舊住房、道路交通、生活服務設施的改造，改善了居民的居住條件和城市環(huán)境，完善了城市功能，提升了城市形象，提高了城市競爭力。

我國城市棚戶區(qū)的改造經歷了漫長的歷程，不同階段的城市棚戶區(qū)改造呈現出不同的特點。

(一)第一階段的基本情況和特點(1949至1978年)

從新中國成立到改革開放之前，是城市棚戶區(qū)改造的第一階段。首先，這一時期主要是在那些經濟條件較好的大城市對部分已經無法居住的棚戶區(qū)進行改造。其次，這一時期的城市棚戶區(qū)改造具有“社會主義實踐性”。建國初期我國對城市棚戶區(qū)改造不僅僅是空間改造，更是為了體現社會主義制度的優(yōu)越性，城市棚戶區(qū)改造在新生的人民政權眼里被賦予一種社會實踐意義。再次，城市棚戶區(qū)改造具有“單位制”性。建國后，隨著國家制定了第一個五年計劃，且優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結合部創(chuàng)建各種大中型廠礦企業(yè)，并在這些郊區(qū)或城鄉(xiāng)結合部修建了職工宿舍，“單位制”也以棚戶區(qū)改造為契機得到了推廣和鞏固。

(二)第二階段的基本情況和特點(1979至2004年)

從1979年到2004年是城市棚戶區(qū)的第二階段。首先，這一時期，原國有企業(yè)的住房福利分配開始向市場轉化，商品房的概念漸漸深入人心，一部分經濟條件較好城市棚戶區(qū)居民為了改善住房條件，開始主動購買商品房，通過這種形式離開棚戶區(qū)。其次，這一時期的城市棚戶區(qū)改造具有“單位制”制約性。單位體制內部的高度集中，個體與外界交流較少，適應能力較為緩慢，出現了居民抵制改造的情況。再次，城市棚戶區(qū)改造出現不當舉措。由于城市棚戶區(qū)改造處在不斷深化和探索的過程之中，管理體制存在明顯的缺陷和不足，改造過程中出現了一些不當的舉措，為以后的改造工作留下了許多隱患，也影響了城市的長遠發(fā)展。

(三)第三階段的基本情況和特點(2005年至今)

從2005年開始，我國相繼在東北三省展開了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，隨后城市棚戶區(qū)改造在全國范圍內展開，成為中國歷史上一項巨大的民生工程。這一階段政府對城市棚戶區(qū)改造的內涵理解更加科學，在遵循城市發(fā)展規(guī)律的基礎上，盡可能集經濟、社會、環(huán)境效益為一體。同時，城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃更加合理。這一階段的城市棚戶區(qū)改造以科學發(fā)展觀為指導，根據城市當地的社會經濟發(fā)展水平，合理制定改造目標和任務，科學規(guī)劃，分步實施，積極推進。

二、中國城市棚戶區(qū)改造的整體狀況

(一)中國城市棚戶區(qū)改造的現狀

自2005年起，我國開始有計劃、大規(guī)模地實施城市棚戶區(qū)改造工程。從2008年起，為應對國際金融危機，國家決定實施保障性安居工程，城市棚戶區(qū)改造取得了積極進展。2008年-2012年期間，我國共改造各類棚戶區(qū)1260萬戶。2013年至2017年五年改造城市棚戶區(qū)800萬戶，其中，2013年改造232萬戶。截至2014年年底，棚戶區(qū)改造工程已經累計改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套，數以千萬的棚戶區(qū)居民居住條件得到了根本改善。2018年-2020年，努力完成成1000萬戶，切實讓老百姓從“憂居”變?yōu)椤耙司印薄?/p>

(二)中國城市棚戶區(qū)改造的典型模式

我國從2005年以后，開始了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，由于全國各個城市發(fā)展不平衡，具體情況也不同，因此，在具體改造和運作過程逐漸形成了棚戶區(qū)改造的典型模式。

1.推動資源枯竭型城市轉型的阜新模式

阜新市充分利用棚戶區(qū)改造的契機，以土地置換為依托，促使產業(yè)結構優(yōu)化升級，改變過去單一的依賴煤炭產業(yè)的經濟發(fā)展模式，吸引了先進的農業(yè)產業(yè)化企業(yè)，促進現代農業(yè)與服務業(yè)全面發(fā)展，同時還大力扶持科技密集型產業(yè)，發(fā)展了一些勞動密集型企業(yè)，培植旅游、服務等第三產業(yè)。阜新市以棚戶區(qū)改造為切入點，為資源枯竭型城市的轉型探索了一條全新的發(fā)展道路。

2.以健全住房保障為先導的長沙模式

長沙市在探索和推進住房保障安居工程的過程中，形成了“一健”、“三改”的模式，即健全住房保障體系，改革制度、改造房屋、改善環(huán)境。①目前，長沙市建立了住房保障市、區(qū)、街道、社區(qū)四級工作的網絡體系，進一步擴大住房保障范圍，爭取構建全方位、多層次的城市住房保障制度。

3.變商業(yè)開發(fā)為政府主導的哈爾濱模式

哈爾濱市政府對棚戶區(qū)改造進行了合理規(guī)劃，經過測算后制定詳細的拆遷政策：選擇回遷安置的居民可以事先選好面積戶型，在拆遷面積以內的實行“拆一還一”；如果選擇異地安置或其他地方的保障性住房，不僅可以得到相應的補貼，還可以得到一定的優(yōu)惠。

4.歷史文化保護傳承導向下的包頭北梁模式

包頭市北梁在棚戶區(qū)改造過程中，將老城改造與歷史文化保護傳承相結合，從保護人文的角度盡可能地延續(xù)老城風貌，以保護和傳承歷史文化為導向，突出城市特色，充分挖掘老城的文化底蘊，實現歷史資源增值，拓展老城空間，促進老城可持續(xù)發(fā)展。

5.城市綜合治理導向下的成都模式

成都的棚戶區(qū)改造是將棚改與危舊房改造、舊城更新、新區(qū)開發(fā)以及歷史文化建筑保護相結合的城市綜合治理，有效利用各種資源，實現了政府、市場、居民共贏，同時統(tǒng)籌了民生改造、城市建設和歷史文化保護等整治事業(yè)，全面解決城市建設問題，打造了宜居城市，提升了城市綜合競爭力。

(三)中國城市棚戶區(qū)改造的主要做法

1.堅持系統(tǒng)的改造理念

城市棚戶區(qū)改造是一項民生工程，也是提升城鎮(zhèn)化水平、促進經濟社會和諧發(fā)展的重大舉措。因此在工程實施上，應堅持系統(tǒng)的改造理念，不僅要重視改善居民的住房條件，還要將棚戶區(qū)改造與土地資源規(guī)劃、城市功能完善、城市環(huán)境改善和民生改善結合起來，推動城市更好的發(fā)展。

2.科學制定改造規(guī)劃

城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃要以科學發(fā)展觀為指導，以改善居民的住房條件作為出發(fā)點和落腳點，結合形勢發(fā)展和實際情況，充分考慮各方面條件，既要符合棚戶區(qū)改造的總體要求，又要符合本市的實際，體現自身特色。此外，也要做好改造工作的環(huán)節(jié)規(guī)劃。棚戶區(qū)改造設計的各個工作環(huán)節(jié)都應詳細規(guī)劃，只有這樣，才能在實際操作過程中減少失誤。

3.發(fā)揮各方主體作用

首先，政府要加強引導。城市棚戶區(qū)改造是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經濟、文化、社會的方方面面，政府必須要加強引導，統(tǒng)一認識。其次，居民要積極參與。政府要大力宣傳，讓居民充分認識到棚改造福于民的事實，居民為了維護切身利益，積極主動配合棚戶區(qū)改造工作。第三，開發(fā)商要規(guī)范建設。開發(fā)商要樹立強烈的社會責任感，在獲取利潤的條件下，嚴格按照項目規(guī)劃執(zhí)行，保證房屋質量達到國家標準，確保棚戶區(qū)改造工程質量安全。

4.拓寬融資渠道

城市棚戶區(qū)改造需要大量的資金，尤其是后期建設，若資金斷鏈，將影響棚戶改造效果，因此要多渠道籌集資金。政府可以通過財政補助、加強銀行信貸支持、擴大金融債券投資、鼓勵民間資本參與、加大企業(yè)改造資金等多種方式，切實加大對棚戶區(qū)改造的資金投入，保證棚戶區(qū)改造工程順利實施。

5.加強工程監(jiān)督和管理

政府部門應加強對工程質量的監(jiān)督和管理，完善建設工程質量政府監(jiān)管體系，健全建設工程質量政府監(jiān)管機制，加強對棚改各類資金使用的監(jiān)管和審計，通過加強對工程的監(jiān)督和管理，確保工程質量，讓居民住的安心、住的滿意，將棚改這項民生工程落到實處。

三、中國城市棚戶區(qū)改造的評述

自2005年遼寧棚戶區(qū)改造全面實施以來，中國各地都在探索和實踐棚戶區(qū)改造，取得了一系列舉世矚目的成果，積累了一些成功的經驗，但也存在一些問題。

(一)中國城市棚戶區(qū)改造取得的成果

城市棚戶區(qū)改造表明我國政府對人民負責的決心，取得了一些積極成果。

經濟建設方面：改善了居民居住環(huán)境，提高居民生活質量；完善了基礎設施建設，緩解交通擁堵，方便了居民出行；帶動建材、化工、家裝相關產業(yè)的消費，促進城市經濟發(fā)展；提升城市形象，完善城市功能，推動了新型城市化建設。

政治建設方面：加強了社會公共管理，轉變了政府職能；推動了法治建設，創(chuàng)造了公平、公正、公開的法治環(huán)境；發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力；踐行了黨和政府的群眾路線，發(fā)揚社會主義民主，堅持了人民的主體地位。

文化建設方面：構建了社區(qū)共同體文化維系力；構建了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系，推動中華文化繁榮興盛；創(chuàng)造了一系列思想精深、藝術精湛、制作精良的優(yōu)秀文化產品，塑造了社區(qū)文化品牌，凝聚了社區(qū)文化精神；弘揚了“一方有難，八方支援”的中華民族傳統(tǒng)美德。

社會建設方面：增加了就業(yè)崗位，妥善解決了棚戶區(qū)居民就業(yè)難問題；建立健全了社會保障體系，維護了社會公平和正義；妥善處理了人民內部糾紛，切實維護社會穩(wěn)定，推動了社會主義和諧社會的建設。

生態(tài)文明建方面：促進了城市綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，使城市環(huán)境質量和城市生態(tài)系統(tǒng)逐步的得到改善；促進人與自然和諧共生。

(二)中國城市棚戶區(qū)改造存在的問題

城市棚戶區(qū)改造是一項全國性的大規(guī)模民生工程，涉及到政府、企事業(yè)單位、拆遷戶等多方利益，因此，在具體實施過程中還存在著很多問題和困境。如，改造規(guī)劃缺乏對此事功能結構的整體考慮，片面注重經濟效益；資金落實難，審批程序復雜，影響棚戶區(qū)改造進程；棚戶區(qū)政策落實不到位，腐敗現象時有發(fā)生；居民安置困難，社交網絡遭到破壞；忽視后期管理，違背棚改項目初衷。這些問題大大降低了棚改的實際效益。

總之，我國城市棚戶區(qū)改造經歷了漫長的歷史過程，積累了大量的經驗，取得了一系列舉世矚目的成果，改善了居民生存條件，促進了社會公平與和諧，推動我國經濟社會又好又快發(fā)展。但由于城市棚戶區(qū)改造還處于期探索中，研究剛剛起步，因此，在改造中存在一些問題和困惑，及時梳理和總結已有的成功經驗，深刻認識棚改過程中的問題和不足，促使以后的棚改實踐更加科學合理。

[ 注 釋 ]

①龍軍，禹愛華.長沙住房保障“新政”破解“棚改”難題[N].光明日報，2009，07(9)：5.

[1]張道航.棚戶區(qū)與棚戶區(qū)改造問題研究[J].北方經濟，2010(5)：21-25.

[2]蘆恒.國家與城市棚戶區(qū)的秩序建構[D].吉林大學，2009.

[3]王君.城市改造問題研究[D].東北財經大學，2002.

[4]龍軍，禹愛華.長沙住房保障“新政”破解“棚改”難題[N].光明日報，2009，07(9)：5.

崔彩林(1990-)，女，山西忻州人，內蒙古科技大學馬克思主義學院，思想政治教育專業(yè)研究生在讀。

TU984.114；F

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