王 淼

安徽省社科院法學(xué)所，安徽 合肥 230000

論英國議會(huì)行政監(jiān)察專員制度對我國信訪制度的啟示

王 淼

安徽省社科院法學(xué)所，安徽 合肥 230000

信訪制度是我國公民參政議政的方式之一，也是替代性糾紛解決機(jī)制的代表形式，在我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)領(lǐng)域具有重要的地位和功能。然而，當(dāng)前我國信訪工作的實(shí)踐情況卻往往使信訪制度的功能被誤解和濫用，因此對信訪制度的法治化完善已日益被學(xué)者和專家們所重視。對此，筆者通過對英國議會(huì)行政監(jiān)察專員這一與我國信訪制度有著相似功能的制度的研究，探索我國信訪困境的出路。

信訪；英國議會(huì)行政監(jiān)察專員制度；啟示

一、信訪的概述

(一)中國古代“信訪”

信訪制度是一項(xiàng)極具中國特色的制度，考察中國古代信訪史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國古代很多制度都隱現(xiàn)著現(xiàn)行信訪制度的影子，漢代的“緹縈上書”就是典型。到了魏晉時(shí)期的登聞鼓，梁武帝時(shí)的謗木函、投肺石，使得我國古代人民群眾上請陳情制度呈現(xiàn)出豐富的內(nèi)涵和價(jià)值?，F(xiàn)今信訪制度是對傳統(tǒng)文化的傳承，但是由于這些制度由于衍生于封建專制社會(huì)，因此與我國現(xiàn)今的信訪制度有著根本的區(qū)別。

(二)信訪的學(xué)理定義和法律定義

在學(xué)理探討上信訪具有狹義和廣義之分。廣義上的信訪是指群眾向各級黨委、司法機(jī)關(guān)、政府、政協(xié)、人大、新聞媒體、人民團(tuán)體等機(jī)構(gòu)以各種方式反映情況，提出建議、批評或提出要求的活動(dòng)；狹義上的信訪則專指群眾向各級政府機(jī)關(guān)及其工作部門提出建議、批評、要求等，即行政信訪[1]。對于信訪法律定義，我國《信訪條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！睆倪@里可以看出，我國現(xiàn)行法律僅規(guī)定了狹義上的信訪，即行政信訪。普通法中對信訪權(quán)的表述實(shí)際上限縮了我國《憲法》賦予公民的信訪權(quán)利。根據(jù)我國《憲法》第41條對公民申訴、檢舉、控告權(quán)的規(guī)定，信訪制度承擔(dān)著政治參與、檢舉監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)等多重功能。實(shí)踐中，我國目前的信訪活動(dòng)大致可以分為三類：一是參與類信訪，指對國家工作人員提出建議、意見及批評的信訪事項(xiàng)；二是求決類信訪，指因公民切身利益遭受侵損而尋求救濟(jì)的信訪事項(xiàng)。此類信訪大到拆遷、征地補(bǔ)償、失業(yè)保障，小到社區(qū)水電煤的維修等；三是訴訟類信訪，指應(yīng)當(dāng)通過司法渠道予以解決或者已經(jīng)進(jìn)入司法程序甚至司法已經(jīng)做出終審裁判的信訪案件，這類信訪是信訪制度面臨的主要困惑之一[2]。由此可見，信訪制度是公民政治參與，政府機(jī)關(guān)民主決策，追求和諧共治的重要制度。

二、我國當(dāng)前信訪制度的弊端分析

信訪制度的初衷是為了保障公民權(quán)，監(jiān)督制約公權(quán)的不當(dāng)行使，從制度上為社會(huì)秩序增加了一道“安全閥”。當(dāng)公民認(rèn)為政府或其工作部門的行為不當(dāng)而試圖提出建議、檢舉揭發(fā)時(shí)，信訪制度的設(shè)計(jì)為其提供了反映問題、申訴權(quán)利、尋求救濟(jì)的途徑。然而，信訪制度自產(chǎn)生之初就面臨著存廢之爭。廢除論的代表是于建嶸博士，在他主持的課題組所做的《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查中，于建嶸博士認(rèn)為，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過一定的作用，但由于這一制度暗含著過多的人治色彩，已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上成為了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，如果不進(jìn)行徹底的改革，將會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果[3]。對于信訪制度功能的爭議，不僅沒有因?yàn)椤缎旁L條例》的出臺(tái)而湮滅反而隨著近幾年信訪實(shí)踐中發(fā)生的“京訪”、“鬧訪”等現(xiàn)象的凸顯而愈加激烈，這不得不促使我們系統(tǒng)分析現(xiàn)行信訪制度的弊端。

(一)功能錯(cuò)位

在法治社會(huì)的權(quán)利救濟(jì)設(shè)計(jì)中，司法才是解決糾紛的主要途徑，信訪的功能應(yīng)當(dāng)以政治參與為主，在權(quán)利救濟(jì)上應(yīng)當(dāng)作為一種替代性糾紛解決機(jī)制(ADR)，然而在實(shí)踐中往往能看到有相當(dāng)一部分人在自身權(quán)利受侵害時(shí)第一想到信訪途徑，這跟信訪的特征有關(guān)。首先，在程序上，信訪相較于司法程序更為高效靈活，成本也較低；其次，公民通過信訪程序不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對私權(quán)的救濟(jì)，更能夠在更廣泛的程度上實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督和制約的主體不僅限于公權(quán)力機(jī)關(guān)，還包括企事業(yè)單位。以上這些特征容易使人們賦予信訪制度處除監(jiān)督以外的其他功能，如對公務(wù)員的懲處和對自身利益的申訴，從而造成信訪制度的異位和重負(fù)。

信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能的確不容忽視，但這種功能在現(xiàn)實(shí)中的異化現(xiàn)狀也日益明顯。實(shí)踐中，信訪救濟(jì)常常取代司法救濟(jì)成為了權(quán)利救濟(jì)的“最后一根稻草”?！靶旁L是個(gè)筐，什么都能往里裝”，“京訪”、“鬧訪”等現(xiàn)象表明，民眾希望通過各種方式吸引有關(guān)部門和社會(huì)的注意，希望通過信訪“包治百病”，這不僅導(dǎo)致信訪制度不堪重負(fù)，而且使信訪的功能錯(cuò)位，即上訪者將信訪途徑當(dāng)成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的最佳途徑，這與將司法救濟(jì)作為權(quán)利救濟(jì)最后一道防線的現(xiàn)代化法治國家的要求相背離。

(二)信訪機(jī)構(gòu)龐雜而權(quán)力失缺

根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，從中央到地方的各級黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。但實(shí)踐中，由于缺乏統(tǒng)一的處理信訪案件的程序和標(biāo)準(zhǔn)，各地的運(yùn)作方法都有較大的差異，從而導(dǎo)致許多信訪案件得不到及時(shí)合法的處理，進(jìn)而上升為群體性事件，矛盾和焦點(diǎn)指向中央。信訪制度本身就有“人治”的嫌疑，信訪案件處理程序規(guī)定的缺失極易造成各部門以各種理由相互推諉，最后發(fā)生較大規(guī)模的“鬧訪”現(xiàn)象，本身就有可能對社會(huì)秩序造成影響，再加上各級政府為防止上訪現(xiàn)象的增加和升級采取各種不適當(dāng)?shù)氖侄?，不僅對政府形象的樹立產(chǎn)生不利影響更會(huì)使民眾對法治國家的建設(shè)產(chǎn)生懷疑。

(三)信訪工作人員素質(zhì)較低

信訪機(jī)構(gòu)工作人員的性質(zhì)在我國和其他政府工作人員的性質(zhì)一樣統(tǒng)稱公務(wù)員，沒有對其任職資格做出特別規(guī)定，而一個(gè)信訪機(jī)構(gòu)工作人員的學(xué)識(shí)學(xué)歷和工作能力，特別是對法律的理解和運(yùn)用能力，對依法信訪、維護(hù)信訪人合法利益具有重要作用，在這一點(diǎn)上，信訪工作人員的性質(zhì)和法官、檢察官、仲裁員、公證員的性質(zhì)是一樣的，但實(shí)踐中的信訪工作人員往往達(dá)不到法律工作者所要求的業(yè)務(wù)水平和心理素質(zhì)，因此提高信訪工作人員處理信訪案件的能力也是亟待解決的問題。

三、英國行政監(jiān)察專員簡介

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“保障人民群眾參與司法，在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動(dòng)中保障人民群眾參與，完善人民陪審員制度，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制。”完善信訪制度，特別是涉訴信訪是全面依法治國的重要組成部分，將信訪納入法治軌道是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。盡管信訪制度有著鮮明的中國特色，但其目標(biāo)功能和運(yùn)行特征與英國的議會(huì)行政監(jiān)察專員制度具有極大的相似性。英國的議會(huì)行政監(jiān)察專員制度在維護(hù)私權(quán)，限制公權(quán)，促進(jìn)民主政治的過程中發(fā)揮了重要作用，形成了較為完善的制度和法律規(guī)范，因此，研究英國議會(huì)行政監(jiān)察專員制度對進(jìn)一步完善我國信訪制度意義十分重要。

英國議會(huì)行政監(jiān)察專員是依1967年的議會(huì)行政監(jiān)察專員法設(shè)立的，目的是為了更好的保護(hù)公民的請?jiān)笝?quán)。請?jiān)缚梢苑譃閮煞N，一種是公開請?jiān)?Public Petitions)，另一種是對抗私人法案請?jiān)?Petitions against Private Bills)。公眾進(jìn)行公開請?jiān)?，是通過議會(huì)議員將請?jiān)笗f交給英國議會(huì)的下議院，“但是議會(huì)議員不能提交自己的請?jiān)笗?，在這種情況下，這份請?jiān)笗仨氂闪硪粋€(gè)議會(huì)議員遞交?！闭?jiān)笗惶峤坏较伦h院后，請?jiān)笗娜?正式提交或非正式提交)將隨后被刊印在英國議會(huì)議事錄上，而它的副本將會(huì)被送給提交請?jiān)笗淖h員。請?jiān)笗坏┍豢【蜁?huì)被送到相應(yīng)的政府部門，該部門的首長必須以報(bào)告形式對請?jiān)笗龀龌貞?yīng)。議會(huì)行政監(jiān)察專員具有十分顯著的獨(dú)立性，他和法官一樣由英王任職，終身任職，只在有嚴(yán)重不法行為時(shí)才能由議會(huì)兩院彈劾免職。但是議會(huì)行政監(jiān)察專員在以下三種情況沒有管轄權(quán)：一是可訴案件，二是國家行為，三是只能調(diào)查由下議院議員轉(zhuǎn)來的申訴案件。同時(shí)，公民在想議會(huì)行政監(jiān)察專員提出申請時(shí)不能直接向議會(huì)行政監(jiān)察專員提出申訴，必須先向下議院議員提出，由議員決定是否轉(zhuǎn)送給議會(huì)行政監(jiān)察專員。議會(huì)行政監(jiān)察專員對議員轉(zhuǎn)交的案件進(jìn)行審查并決定是否調(diào)查。至于調(diào)查的范圍，監(jiān)察員也沒有最終的決定權(quán)，他只對行政機(jī)關(guān)有建議權(quán)[4]。

四、英國議會(huì)行政監(jiān)察專員制度對我國信訪制度的啟示

英國議會(huì)行政監(jiān)察專員制度有其鮮明的先進(jìn)性所決定，而吸收這種制度的國家卻沒有一個(gè)是完全照搬，我國的社會(huì)主義性質(zhì)決定了要改革我國信訪制度也必須在我國實(shí)際的前提下，對英國經(jīng)驗(yàn)做出借鑒。對此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

(一)正確定位我國的信訪制度

在英國，議會(huì)行政監(jiān)察專員盡管有很大的權(quán)力但權(quán)利救濟(jì)的主體仍是司法途徑。我國的現(xiàn)代法治設(shè)計(jì)也將司法救濟(jì)作為權(quán)利救濟(jì)的主要途徑，信訪制度產(chǎn)生的初衷是為了輔助糾紛解決，完善社會(huì)主義民主，但如今，它已經(jīng)被異化為權(quán)利救濟(jì)的主要途徑，優(yōu)先于司法救濟(jì)，遇事先想到的是信訪，信訪制度成了某些人心的“青天大老爺”制度。究其原因，首先，在受案范圍上，《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《行政監(jiān)察法》都規(guī)定的嚴(yán)格的受案范圍，一旦公民的訴求超過了法律規(guī)定的受案范圍就面臨著被拒于保護(hù)范圍之外的危險(xiǎn)，而《信訪條例》的規(guī)定卻相對寬松。《信訪條例》中規(guī)定的信訪事項(xiàng)和信訪對象不僅限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工作人員，甚至包括街道辦、居委會(huì)、村委會(huì)，范圍對象十分廣泛。由此可以看出，很多無法采取訴訟或復(fù)議救濟(jì)的問題民眾選擇信訪道路則能得到重視和解決。其次，信訪成本與司法成本相比無疑是比較低的，既沒有時(shí)效限制也沒有程序規(guī)制，而結(jié)果卻是由于能夠得到領(lǐng)導(dǎo)的重視產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果。因此，必須準(zhǔn)確定位信訪的功能：信訪制度的主要功能是其政治功能，即監(jiān)督公權(quán)，提出建議，司法救濟(jì)應(yīng)當(dāng)始終作為公民權(quán)利救濟(jì)的首要選擇。對此，必須在進(jìn)一步貫徹高效、便民的基礎(chǔ)上，保證司法活動(dòng)的公開、公正、公平，案結(jié)事了。

(二)在信訪的權(quán)力構(gòu)架上強(qiáng)化其監(jiān)督功能

根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，我國信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)督促檢查、開展調(diào)查研究、提出建議、工作指導(dǎo)，由此可見，我國信訪工作機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要局限在轉(zhuǎn)送、督促、協(xié)助等方面，對信訪事項(xiàng)所指向的行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督和建議的權(quán)力，這使得信訪的功能大為縮減。在這一點(diǎn)上，英國議會(huì)監(jiān)察專員制度給了我們很大啟示。信訪機(jī)關(guān)只有擁有了實(shí)際的監(jiān)督權(quán)才能使得信訪機(jī)關(guān)不僅僅是案件的“傳送帶”而是起到了監(jiān)督權(quán)力行使、督促反饋公民意見，以及促進(jìn)糾紛解決的作用。信訪機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力是造成“信訪危機(jī)”的重要原因。另外，由于我國各級行政機(jī)關(guān)是由本級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，參考英國議會(huì)行政監(jiān)察專員使信訪機(jī)關(guān)與各級人大的監(jiān)督職能相結(jié)合，在現(xiàn)有的制度框架下解決長期以來權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力、信訪機(jī)關(guān)履職不力的問題。

(三)提高信訪工作人員素質(zhì)門檻

信訪工作人員是直接承擔(dān)接訪任務(wù)的主體，提高信訪工作人員的綜合素質(zhì)有助于信訪案件的實(shí)際解決。在英國、法國和包括瑞典在內(nèi)的斯堪的納維亞國家，行政監(jiān)察專員需都要具備較高的專業(yè)品行和法律知識(shí)，改革我國的信訪制度也必須以提高信訪工作人員的工作能力，尤其是法律素養(yǎng)為重點(diǎn)。首先，在信訪工作人員的選用上，必須實(shí)行與普通公務(wù)員選拔不同的標(biāo)準(zhǔn)，不僅應(yīng)當(dāng)具備基本的行政能力，更應(yīng)當(dāng)要求信訪工作人員精通法律。對此，可以在廣大律師、政法學(xué)院教師隊(duì)伍中吸收信訪工作人員，吸引廣大法學(xué)專業(yè)畢業(yè)的本科生、研究生進(jìn)入信訪隊(duì)伍工作；其次，相較于其他政府機(jī)關(guān)工作人員，信訪工作人員應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)其為民情懷和奉獻(xiàn)精神。信訪工作事務(wù)復(fù)雜繁多，有些更涉及地方利益和部門利益的藩籬，需要在信訪人員的入、轉(zhuǎn)、退方面都設(shè)立嚴(yán)格的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，將樂于為民服務(wù)、敢于擔(dān)當(dāng)奉獻(xiàn)的干部培養(yǎng)為信訪干部，從而提升整個(gè)信訪隊(duì)伍的素質(zhì)。最后，信訪部門的人財(cái)物的管理制度應(yīng)當(dāng)相對獨(dú)立。實(shí)踐中，信訪案件的解決不力很大程度上源于信訪工作部門的人財(cái)物的配給依賴于本級財(cái)政部門，獨(dú)立性的缺失和財(cái)政權(quán)的喪失使得很多信訪部門無法保障接待信訪、解決群眾問題的開銷，受制于本級行政機(jī)關(guān)是信訪案件無法被公正處理的重要原因。因此，應(yīng)該給予各級信訪部門充分的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)。同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)信訪案件在處理上的獨(dú)立性，信訪工作人員在處理信訪案件時(shí)，有權(quán)拒絕其他機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的不當(dāng)干涉，秉持公正態(tài)度，依據(jù)法律規(guī)定的程序和權(quán)限解決信訪事由，使我國的信訪制度始終運(yùn)行在法治軌道。

[1]李宏勃.法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007：20.

[2]沈橋林，李潔.論信訪權(quán)的憲法地位[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，4(2).

[3]張娟.信訪治理的法理思考[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009，3(1).

[4]王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：193-197.

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2095-4379-(2017)25-0086-03

王淼(1989-)，女，漢族，安徽合肥人，碩士研究生，安徽省社科院法學(xué)所，研究實(shí)習(xí)員，研究方向：憲法與行政法。