王 瑩

東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040

淺談我國的林業(yè)行政執(zhí)法及存在的問題

王 瑩

東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040

改革開放以來，人們的環(huán)保意識不斷增強，林業(yè)資源因其巨大的經(jīng)濟和生態(tài)價值，越來越得到人們的重視。近年來，雖然我國林業(yè)法制建設(shè)取得了很大進步，但在林業(yè)行政執(zhí)法中仍然存在許多問題。本文介紹了我國林業(yè)行政執(zhí)法的概況并分析了當(dāng)前存在的問題，以期對我國林業(yè)行政執(zhí)法的完善有所助力。

行政執(zhí)法；林業(yè)行政執(zhí)法；必要性；問題

以前人們十分重視林業(yè)的經(jīng)濟價值，但隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，環(huán)境污染、生態(tài)破壞的加重以及十八大“美麗中國”目標的提出，人們不再狹隘地單純追求其經(jīng)濟價值，而是越來越重視林業(yè)的生態(tài)價值。林業(yè)建設(shè)是一項長期、基礎(chǔ)的建設(shè)，是一項惠及千秋萬代的公益事業(yè)，是生態(tài)文明的重要組成部分。不可否認，經(jīng)過這些年的建設(shè)，我國的林業(yè)法制已經(jīng)初步建立起來，也取得了相應(yīng)成果。但是，由于我國林業(yè)法制建設(shè)起步較晚，而且一直處于在摸索中前進的狀態(tài)，在林業(yè)行政執(zhí)法方面還存在許多亟待解決的問題。本文在介紹現(xiàn)階段我國林業(yè)行政執(zhí)法概況的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了一些問題。

一、林業(yè)行政執(zhí)法概述

林業(yè)行政執(zhí)法是指林業(yè)行政主管部門和法律法規(guī)授權(quán)的組織(以下簡稱林業(yè)行政主體)執(zhí)行、適用林業(yè)法規(guī)于林業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理活動的行政行為。這里的行政行為主要是指林業(yè)行政執(zhí)法主體針對個人、組織采取的具體直接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，以及對個人、組織行使權(quán)利和履行義務(wù)情況進行監(jiān)督檢查的行為。林業(yè)行政執(zhí)法具有以下特點：

(一)林業(yè)行政執(zhí)法的主體是林業(yè)主管部門或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，具體包括：①縣級以上林業(yè)行政主管部門(國家林業(yè)局，省級林業(yè)局，地、市、縣級林業(yè)局)；

②法律、法規(guī)授權(quán)的組織(如森林公安機關(guān)、森林植物檢疫機構(gòu)、木材檢查站等)。

(二)林業(yè)行政執(zhí)法是一種具體行政行為。林業(yè)行政執(zhí)法是林業(yè)行政主體將法律、法規(guī)和規(guī)章直接應(yīng)用于具體的人或組織的行為，會直接影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)。

(三)林業(yè)行政執(zhí)法主要以林業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)。如《森林法》《野生動物保護法》《森林防火條例》《森林采伐更新管理辦法》《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等，均為林業(yè)行政執(zhí)法依據(jù)。

(四)林業(yè)行政執(zhí)法具有強制性。林業(yè)行政執(zhí)法以單方意志性為主，雙方合意性為輔，即林業(yè)行政執(zhí)法活動一般情況下以體現(xiàn)林業(yè)行政執(zhí)法主體一方的意志為常態(tài)；在特殊情況下，則體現(xiàn)林業(yè)行政執(zhí)法主體和相對人雙方的共同意愿。如果相對熱違反林業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章或者不履行其規(guī)定的義務(wù)，就會受到林業(yè)行政處罰或者行政強制。

二、完善林業(yè)行政執(zhí)法的必要性

(一)是適應(yīng)黨提出的生態(tài)文明建設(shè)目標的要求

黨的十八大首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標，把生態(tài)文明建設(shè)擺在了中國特色社會主義五位一體總體布局的戰(zhàn)略位置。十八屆五中全會又提出堅持“綠色發(fā)展理念”，著重解決好人與自然和諧的問題。

(二)嚴峻的現(xiàn)實情況

當(dāng)前，我國生態(tài)建設(shè)正處于關(guān)鍵階段。經(jīng)過多年不懈努力，我國林業(yè)生態(tài)建設(shè)取得了很大的成就。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進，林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品和生產(chǎn)生活用品的供求矛盾日益加劇，導(dǎo)致森林、濕地、野生動植物等林業(yè)自然資源的保護管理形式依然嚴峻，林業(yè)行政案件發(fā)生數(shù)量仍然居高不下，亂砍濫伐、亂采濫挖，特別是違法占用征收林地等行為屢禁不止，使林業(yè)資源遭受不同程度的破壞，嚴重干擾了林業(yè)經(jīng)營管理秩序，極大影響著生態(tài)文明建設(shè)及林業(yè)“雙增”目標的如期實現(xiàn)。林業(yè)行政執(zhí)法隊伍是我國保護盒發(fā)展林業(yè)資源必不可少的重要力量。但在實際工作中，一些地方依然存在著執(zhí)法隊伍培訓(xùn)過少、素質(zhì)偏低、法律知識缺乏、辦案質(zhì)量不高、自我保護能力不強等問題，亟待盡快解決。

三、當(dāng)前林業(yè)行政執(zhí)法存在的主要問題

(一)林業(yè)行政立法脫離林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要

首先，隨著人們對林業(yè)發(fā)展的重視，林業(yè)立法逐步發(fā)展起來，已基本涵蓋林業(yè)行政管理的各個方面。但是，不可否認的是，雖然各種法律、法規(guī)和規(guī)章層出不窮，但還是存在著大量法律空白。主體不明確，對行政執(zhí)法部門的義務(wù)規(guī)定得較少，具體程序不完善，處理方法模糊等等。法律的不明確會在執(zhí)法時造成許多漏洞，導(dǎo)致一些人故意鉆法律空子。其次，在一些草案的起草過程中，部門本位思想嚴重，一些部門不考慮大局而只想著為本部門謀利益，擴大本部門的權(quán)力。爭權(quán)現(xiàn)象嚴重，對于處罰權(quán)、收費權(quán)等權(quán)力，各部門你爭我奪，難以協(xié)調(diào)。而一些義務(wù)則成了“燙手山芋”，各部門之間互相推諉，誰也不愿承擔(dān)。還有，由于歷史因素的影響，我國的立法工作一直存在“重實體、輕程序”的問題。立法機關(guān)重視林業(yè)行政執(zhí)法實體法的立法工作，而一直忽視程序法的建設(shè)。然而，程序公正是實體公正的前提，一項非經(jīng)合法程序作出的裁判，即使結(jié)果再正確，也是很難讓人信服的。

(二)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致“權(quán)力尋租”問題

林業(yè)行政執(zhí)法部門既受上級林業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，又受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。從實踐中來看，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致的最嚴重的問題就是地方政府對林業(yè)行政執(zhí)法工作的過多干預(yù)。林業(yè)行政執(zhí)法部門的經(jīng)費主要來自于地方政府，上級林業(yè)主管部門對它主要是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，所以林業(yè)行政執(zhí)法部門主要受制于地方政府。這又導(dǎo)致了另一個問題的出現(xiàn)——“權(quán)力尋租”。在一些地方國有森林企業(yè)的改造中，有的政府官員與民間資本勾結(jié)，合謀侵吞國有資產(chǎn)。還有一些地方官員認識不夠，不能正確處理經(jīng)濟和生態(tài)的關(guān)系，以GDP壓倒一切，為了追求政績而盲目上馬一些建設(shè)項目，對開發(fā)商侵占林地、亂砍濫伐、亂采濫挖的行為視而不見。我們的林業(yè)執(zhí)法部門在面對這種現(xiàn)象時也缺乏原則，不敢查、不敢罰，導(dǎo)致森林資源被破壞。

(三)經(jīng)費得不到保障

林業(yè)執(zhí)法是法律賦予的責(zé)任。各地的林業(yè)行政執(zhí)法單位多為事業(yè)單位，經(jīng)費常常不到位，有些地方甚至處于嚴重短缺的狀態(tài)。當(dāng)案件發(fā)生時，往往是臨時劃撥資金、調(diào)配車輛，導(dǎo)致林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)反映遲滯，這勢必會使執(zhí)法效果和質(zhì)量大打折扣。還有一點不容忽視，林業(yè)執(zhí)法部門將收繳的罰款上交以后，一部分還會返還回來，也就是說罰得越多，返得越多，這就導(dǎo)致在經(jīng)費不夠的情況下，一些地方以罰款代替經(jīng)費，這嚴重影響了政府在人民群眾心中的形象。

(四)機構(gòu)設(shè)置不當(dāng)，無法形成執(zhí)法合力

目前我國負責(zé)林業(yè)行政執(zhí)法的機構(gòu)主要有林政資源管理、種苗站、林業(yè)站、野生動物管理、木材檢查、檢疫站、營林管理、森林公安分局、營林規(guī)費征收管理等。顯而易見，我們的機構(gòu)設(shè)置十分繁雜，職能分散、職能重疊，由此導(dǎo)致在一些地區(qū)不同程度地存在著多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的問題。此外還有重復(fù)調(diào)查、爭奪處罰權(quán)、行政案件與刑事案件銜接不好等許多問題。而且一些地區(qū)由于沒有建立綜合執(zhí)法機制，各機構(gòu)之間信息分享不充分，不能很好得協(xié)調(diào)解決出現(xiàn)的違法案件，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。

(五)執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高

目前，我國基層的林業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，大多都沒有受過系統(tǒng)的法律知識和林業(yè)專業(yè)知識培訓(xùn)，加之林業(yè)方面各種法規(guī)條例紛繁復(fù)雜，許多一線的執(zhí)法人員都不能準確運用法律辦理案件。而且林業(yè)工作工作量大，一些單位還雇傭了許多臨時工參與到基層執(zhí)法工作，導(dǎo)致執(zhí)法隊伍素質(zhì)較低，不文明執(zhí)法的現(xiàn)象大量存在。

(六)執(zhí)法缺乏強制力

林業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，其發(fā)展離不開林業(yè)行政執(zhí)法。雖然我國已出臺了相關(guān)法律法規(guī)給執(zhí)法工作以支撐，但目前還存在大量空白和漏洞，這嚴重制約了執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法能力。此外，我們在立法時根本沒有授予林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)任何直接強制執(zhí)行力，作出的處理自然難以被很好執(zhí)行，暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生，林業(yè)行政執(zhí)法形同虛設(shè)。

四、結(jié)語

森林不僅具有重大的經(jīng)濟價值，而且還有改造自然、調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保障農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、防治污染、凈化空氣等多方面的生態(tài)價值。然而我國目前的林業(yè)行政執(zhí)法還存在許多問題，對其的完善已是迫在眉睫的問題。

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A

2095-4379-(2017)25-0049-02

王瑩(1996-)，女，漢族，山東泰安人，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，法學(xué)本科生。

2015中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費創(chuàng)新團隊項目(2572015EC02)。