鄢 蕓

重慶大學(xué)，重慶 400044

我國網(wǎng)約車現(xiàn)有行政規(guī)制思考

鄢 蕓

重慶大學(xué)，重慶 400044

網(wǎng)約車新政頒布以來飽受爭議，尤其是對其性質(zhì)的認(rèn)定上，同時(shí)也有存在立法上的瑕疵的說法。通過對出租車特許經(jīng)營模式的追本溯源可以對網(wǎng)約車采取類似模式提出疑問，而對現(xiàn)行規(guī)章條文的仔細(xì)推敲則可以發(fā)現(xiàn)其中與上位法律沖突之處，只有在對上述問題有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，才可以幫助中國在對網(wǎng)約車的行政規(guī)制問題上獲得更好的理解和發(fā)展。

網(wǎng)約車；特許經(jīng)營；立法評(píng)價(jià)

近年來，網(wǎng)約車以強(qiáng)勢之態(tài)異軍突起于交通市場，卻苦于缺乏正規(guī)法律條文支持，很長一段時(shí)間都因?yàn)楹戏ǖ匚粏栴}引發(fā)學(xué)界的理論爭議。在民眾利益訴求的迫切呼聲下，交通運(yùn)輸部于2015年出臺(tái)了兩個(gè)關(guān)于網(wǎng)約車行政規(guī)制的部門規(guī)章征求意見稿，并于2016年11月起正式施行。盡管如此，但兩份部門規(guī)章在立法性上仍被認(rèn)為存在瑕疵，本文就將針對這一點(diǎn)，對我國網(wǎng)約車現(xiàn)有行政規(guī)制嘗試進(jìn)行評(píng)價(jià)。

當(dāng)前交通運(yùn)輸部所公布施行的兩個(gè)意見稿，將網(wǎng)約車劃分為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)”，將其納入出租車范疇加以監(jiān)管。從此，作為出租車的下位概念，網(wǎng)約車也要受到出租車特許經(jīng)營模式的束縛，并尋求行政許可的允許。但就連出租車本身的特許經(jīng)營模式都已然長時(shí)間飽受詬病，被認(rèn)為“嚴(yán)重違背市場規(guī)律，與市場經(jīng)濟(jì)格格不入”，就更難將其與特性區(qū)分明顯的網(wǎng)約車一概而論了。

一、出租車的特許經(jīng)營模式

網(wǎng)約車需要經(jīng)過行政許可的理論依據(jù)來自于參考出租車的特許經(jīng)營權(quán)，而出租車的特許經(jīng)營模式一般而言被認(rèn)為源于對其公共交通屬性和利益平衡需要的認(rèn)定。有普遍說法將“交通線路、城市道路”等認(rèn)定為公共資源，以此為依據(jù)將出租車劃入特許經(jīng)營。

而我國行政法的相關(guān)規(guī)定中，所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。而出租車行業(yè)設(shè)立特許經(jīng)營權(quán)的依據(jù)來自于《行政許可法》第十二條“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)與理論研究的深入發(fā)展，出租車使用的道路資源是否屬于公共資源也受到了質(zhì)疑。

政府特許經(jīng)營對象是有限公共資源，但出租車日常運(yùn)營使用的道路與公共汽車客運(yùn)相比并沒有被特定化。城市出租汽車客運(yùn)所需司機(jī)、汽車和燃油是經(jīng)營者自有資源，城市道路屬于公共資源，所以關(guān)鍵在于城市出租汽車客運(yùn)所使用的道路是否屬于國家有限公共資源。從另一個(gè)角度來看，城市公交汽車客運(yùn)具有“線路固定、站點(diǎn)固定、班次固定”的特點(diǎn)，此時(shí)的固定交通線路可以認(rèn)定為有限公共資源，長度、起始點(diǎn)和路程自始確定，因此需要政府加以管理分配。而傳統(tǒng)出租汽車為巡游式，所占用的交通線路并不固定，運(yùn)行線路更多的取決于市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用而非政府的主動(dòng)配置，因此將出租車行業(yè)劃入特許經(jīng)營權(quán)范圍尚有待商榷。

二、網(wǎng)約車的現(xiàn)行規(guī)制瑕疵

將網(wǎng)約車設(shè)定為出租車的下位概念以適用特許經(jīng)營模式并非可行之策，而除此之外，在《行政許可法》、《立法法》和《憲法》層面上，交通運(yùn)輸部現(xiàn)行《暫行辦法》要求網(wǎng)約車取得行政許可也存在理論瑕疵。

一是效力缺陷。網(wǎng)約車運(yùn)營可以歸屬于“直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等”，依據(jù)《行政許可法》第十四條相關(guān)規(guī)定，“本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí)，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可?！笨此茷榻煌ㄟ\(yùn)輸部的行政許可提供了效力支撐，但下文“實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！倍W(wǎng)約車運(yùn)營并沒有發(fā)布正式的法律法規(guī)，也沒有及時(shí)提請或自行制定，所以上位法律法規(guī)上的空白使得行政許可設(shè)立的效力有所缺失。此外，依《行政許可法》第十五條相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定，“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可”。結(jié)合上文，即使沒有法律法規(guī)，也只能由地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章加以補(bǔ)充，其中部門規(guī)章并無行政許可設(shè)立權(quán)。

二是許可授權(quán)來源?！稌盒修k法》在本質(zhì)上依然是依靠行政許可加以規(guī)制的部門規(guī)章，通過發(fā)放“道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證”以實(shí)施行政許可和特許經(jīng)營權(quán)的具體操作，該制度來源于《道路運(yùn)輸條例》的相關(guān)規(guī)定。而《行政許可法》第十三條中寫明：“本法第十二條所列事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；(三)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；(四)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”。而事實(shí)上網(wǎng)約車運(yùn)營不同于城市公交客運(yùn)，所運(yùn)行的線路、價(jià)格等都受市場競爭機(jī)制的調(diào)節(jié)作用更大，乘客具有極高的自主選擇權(quán)決定了市場的擇優(yōu)向發(fā)展，并不需要機(jī)械式的硬性規(guī)定。

三是立法權(quán)限。作為部門規(guī)章的《暫行辦法》，與《立法法》第八十條的相關(guān)規(guī)定相沖突：“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”?！稌盒修k法》將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游式出租車共同納入出租車范圍，只是預(yù)約方式上有所區(qū)分，使得駕駛員要承擔(dān)更多的實(shí)體和程序義務(wù)，明顯設(shè)定了增加義務(wù)的規(guī)范，但卻缺乏上位法律法規(guī)的支撐。

四是許可性質(zhì)。目前行政許可有“賦權(quán)說”、“解禁說”和“折衷說”之分，其中主要爭論點(diǎn)在于“行政機(jī)關(guān)賦予個(gè)人、組織以某種權(quán)利能力，或確認(rèn)具有某種資格”的“賦權(quán)說”與“行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許從事為法律所一般禁止的某種活動(dòng)”的“解禁說”。而以我國《道路運(yùn)輸條例》需求“道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證”來看，此類行政許可更近似于“解禁行為”，經(jīng)營客運(yùn)業(yè)務(wù)存在一般性的法律禁止前提，否則便是“非法營運(yùn)”。但和城市公交客運(yùn)不同，網(wǎng)約車使用的是作為個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車，個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有使用、收益之權(quán)利。現(xiàn)行法律卻武斷的將之施以一般性禁止，在“許可證”的法理根基已然立足不穩(wěn)的前提下，再剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn)基本權(quán)利，明顯不符合行政法的法律保留原則。

五是勞動(dòng)基本權(quán)利的損害。勞動(dòng)權(quán)是公民的基本憲法權(quán)利中社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種，是指公民依法參加勞動(dòng)及享受與之相關(guān)待遇的權(quán)利，包括就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等，《勞動(dòng)法》第三條和第十二條明確規(guī)定“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”和“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。而《暫行辦法》及基于此而出臺(tái)的各地方規(guī)章，對駕駛員戶籍的限制就侵犯了公民的勞動(dòng)權(quán)，與憲法的規(guī)定相抵觸。

綜上所述，被納入出租車范疇的網(wǎng)約車在新政出臺(tái)后也同樣受到出租車特許經(jīng)營模式的束縛。而目前的交通市場中，傳統(tǒng)出租車監(jiān)管失靈，特許經(jīng)營模式導(dǎo)致的政府完全監(jiān)管顯著拔高了出租車運(yùn)營成本——如果一味照搬套用出租車模式只會(huì)使網(wǎng)約車失去本身固有的行業(yè)自由度，難以發(fā)揮其共享經(jīng)濟(jì)的特性和優(yōu)勢。網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車實(shí)際上形成的是正面、直接的競爭關(guān)系，對傳統(tǒng)出租車構(gòu)成了不可避免的巨大沖擊，而非國家立法中假定的傳統(tǒng)出租車行業(yè)的補(bǔ)充關(guān)系。網(wǎng)約車并不受出租車特許經(jīng)營模式下需要上交費(fèi)用的限制，低廉成本的優(yōu)勢致使出租車的競爭力相比大幅下降。網(wǎng)約車與出租車之間的利益沖突使得雙方矛盾頻發(fā)，至今仍未得到有效的處理。同時(shí)，出租車采用特殊經(jīng)營模式理論上已經(jīng)出現(xiàn)動(dòng)搖，自然不能簡單套用到網(wǎng)約車監(jiān)管之上；更何況網(wǎng)約車通過部門規(guī)章設(shè)定行政許可與上位法不符，出于行政監(jiān)管必要的角度，可以考慮經(jīng)由地方立法權(quán)設(shè)立地方政府規(guī)章，再輔以其他手段對關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。

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