孫東河

江蘇省常州市委黨校，江蘇 常州 213016

試論善治的主張及其實現(xiàn)路徑

孫東河

江蘇省常州市委黨校，江蘇 常州 213016

國家治理問題是當今世界最重要、最富挑戰(zhàn)性的主題之一。國家治理的理想狀態(tài)，就是善治。“善治”在十八屆四中全會《決定》中首次出現(xiàn)，標志著善治將成為以習近平為總書記的黨中央治國理政的目標追求。善治的核心是多中心治理，本質(zhì)是政府與社會、公民對公共生活的合作管理，目標是實現(xiàn)公共利益最大化?；邳h在國家治理視野中的關(guān)鍵地位，黨的建設(shè)、改革、發(fā)展對于整個國家走向善治的進程無疑是具有決定性的因素。

治理；多中心；效率；民主；法治

國家治理問題是當今世界最重要、最富挑戰(zhàn)性的主題之一。國家治理的理想狀態(tài)，就是善治(Good Governance，即良好的治理)。十八屆四中全會關(guān)于依法治國的決定中深刻提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。這是“善治”在中央全會文件中首次出現(xiàn)，“善治”一詞在《決定》中出現(xiàn)標志著善治將成為以習近平為總書記的黨中央治國理政的目標追求。

一、善治的主張及其內(nèi)涵

善治概念很早就出現(xiàn)在中國經(jīng)典文獻的政治語匯中，在傳統(tǒng)的語境下，“善治”與“善政”兩個概念之間并無本質(zhì)區(qū)別。在《道德經(jīng)》第八章“正善治”，這里的“善治”認為應當把柔性管理作為社會管理的主要手段；以民為本，不要與民爭利，推動形成良好的社會風氣；要做好模范帶頭作用，提高治理者的自身修養(yǎng)，要“居其實不居其華”。董仲舒在《對賢良策》中寫到“當更化而不更化，雖有大賢不能善治也。故漢得天下以來，常欲善治而至今不可善治者，失之于當更化而不更化也”。在這種情境下，善治即等同于善政，其主要意義是指好的統(tǒng)治者和相應的好的治理手段。

現(xiàn)代意義上的“善治”，是1989年世界銀行在概括非洲國家治理的糟糕情形時提出的評價性概念?！吧浦巍弊鳛榭朔臆浫鯚o力和傳統(tǒng)統(tǒng)治模式等問題的對應性策略，其目的在于走出“治理危機”(crisis in governance)。在世界銀行發(fā)表《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續(xù)增長》研究成果，圍繞治理的基本理論架構(gòu)，對該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好國家的分析和總結(jié)。該報告被認為是20世紀90年代以來治理作為一個概念進入社會學、管理學、政治學和經(jīng)濟學等領(lǐng)域研究者的視野并迅速勃興的開端。善治理論與實踐在90年代蓬勃興起，主要因素有以下幾個方面：一是由于經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的迅速發(fā)展，新的發(fā)展形勢和實踐需要新的理論加以推動和支撐，善治理論由此應運而生。二是相較于傳統(tǒng)的善政而言，善治的涵蓋面更加廣闊。當前善治的關(guān)鍵是要有善政的政府，但經(jīng)濟組織、社區(qū)同樣應該有好的治理。三是現(xiàn)代社會治理的復雜性和多樣性要求形成有序又充滿活力的公共秩序，國內(nèi)外許多地區(qū)的實踐表明，善治是實現(xiàn)這一目標的有效途徑。

實現(xiàn)善治要求公民和社會組織有充足有效的渠道和方法參與到公共政策創(chuàng)制形成過程，這一過程也將推動公民和社會組織對公共政策的認同和實施，從而實現(xiàn)公共利益最大化的根本要求。善治的基本屬性是多中心治理，善治的本質(zhì)特征在于它是政府與社會、公民對公共生活的合作管理。首先，從治理主體角度講，善治的核心是多中心合作治理。長期以來我國社會管理基本上由政府一家獨攬，形成管制型全能政府的局面。經(jīng)濟組織和社會組織參與決策的渠道和影響力都十分有限，過度行政化的管理體系導致社會資源配置的錯配和失衡，效率難以提高。實現(xiàn)善治，就是要通過改革讓市場在資源配置中的起到基礎(chǔ)性決定性作用；對政府與公民、社會的關(guān)系來說，要推動公民以主體身份參與到社會治理實踐中去，實現(xiàn)自我發(fā)展、自我治理，這是推動治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點。通過簡政放權(quán)，放權(quán)于市場、還權(quán)于民。公共權(quán)力不再被政府所壟斷，使得政府與市場、社會、公民等其他公共權(quán)力中心之間形成平等合作，依賴互動的新型關(guān)系。其次，從治理體系的運行角度講，善治則是一種多個治理主體參與決策和實施的治理過程。它需要確定和認同共同的目標，通過合作、互動、協(xié)商等形式來實施對社會事務的管理。各個治理主體之間合作是平等的、多元的和相互的，而不是單向的、強制的。通過靈活多樣的利益表達機制，讓社會治理的相關(guān)主體能夠充分表達意見，從而對涉及公共利益決策的過程更好地體現(xiàn)公開、公平和公正。再次，從治理的方式和方法角度講，善治還意味著治理方式和手段的科學化和多元化。傳統(tǒng)治理的模式主要是運用發(fā)號施令來達成目標。而善治模式則認為在公共事務的治理中，還應該更多運用綜合、科學的管理方法和技術(shù)。不僅要運用行政、法律、經(jīng)濟等常規(guī)辦法來推動國家治理的進步，還要綜合運用協(xié)商民主、整體性治理、信息技術(shù)等新方法來達到公共事務的良好治理。

正如李克強總理指出：“當前政府改革的主要目的，就是進一步理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場、社會的作用，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性，推動政府全面正確地履行職能，加快現(xiàn)代政府建設(shè)，努力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會不斷進步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求。”“政府改革是一場自我革命，涉及面廣、觸及利益深”。[1]

二、善治的基本要素及其實現(xiàn)路徑

善治要求政府、經(jīng)濟組織、公民等各個治理主體依照法律，通過平等協(xié)商、合作等方式對公共事務實施有效管理，從而實現(xiàn)公共利益最大化的根本要求。從推動國家治理現(xiàn)代化的目標而言，善治作為國家治理的理想狀態(tài)，包含著以下基本要素及其實現(xiàn)路徑。

(一)效率

塞繆爾亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中開宗明義地指出：“各國最重要的政治分野，不在于它們政府形式，而在于它們政府的有效程度”。[2]這里的“有效程度”主要是指社會治理的效率和效果。為更好地實現(xiàn)社會治理的有效程度，一要適應現(xiàn)實需要?？茖W合理設(shè)置管理機構(gòu)，建立平等、有效的合作協(xié)商機制，及時回應社會治理的實踐需求。二要讓市場在治理資源配置中的起到基礎(chǔ)性決定性作用，不斷地降低管理成本，提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和數(shù)量。社會治理的有效性越高也就表明善治的水平越高。

(二)民主

自從近代民主政治發(fā)軔以來，盡管歷史上有許多形式的合法性，但在當今世界，合法性真正的來源則是民主，國家治理的民主程度是考量一個國家政治生活合法性的最重要指標。馬克斯·韋伯在談及近代德國的國家政治民主化的前途時曾指出：“這里存在的只有兩個選擇：要么，公民大眾在一個徒具議會制統(tǒng)治外表的官僚制‘威權(quán)國家’中喪失自由權(quán)利，像一群家養(yǎng)牲畜一般被置于‘行政管理’之下，要么，公民作為共同統(tǒng)治者被整合進國家之中?！盵3]對于一個致力于民族偉大復興和崛起的國家而言，選擇前者可能會獲得暫時的虛假的穩(wěn)定秩序，但付出的代價將是整個國家和民族的未來，一如近代德國走過的歷程所昭示的那樣。對于國家治理事業(yè)而言，民主既是一種思想與價值，又是一種以民主制度為主要內(nèi)容的國家形式；既體現(xiàn)為一種以權(quán)利、協(xié)商、自主和自治為關(guān)鍵詞的社會行動，又體現(xiàn)一種對民主決策和科學決策加以特別重視的治理機制與治理結(jié)構(gòu)。合法性形成的基本過程機制是，在制度化成熟、民主化完善的國家政治生活中，社會成員通過或多或少的個體或集體參與行動，特別是他們的訴求通過政治實踐得以體現(xiàn)。社會成員經(jīng)過如此反復的政治行為過程，就會日積月累地形成對此等政體的持續(xù)認同與認可。經(jīng)此，充分民主化的國家治理其運作過程本質(zhì)上被轉(zhuǎn)化成為公民的“自我統(tǒng)治”。[4]從根本上說，國家治理的民主合法性之所以有助于其治理能力的提高和良好治理績效的達成，就在于這種治理范式會推動形成社會和公民對國家治理的自愿性遵從。

(三)法治

法律是治國之重器，良法是善治之前提。法治的本質(zhì)意義在于法律是社會治理和社會行為的基本準則和規(guī)范，法律面前人人平等，任何公民、組織的行為都必須受到法律的約束。對公民、組織的行為進行規(guī)范和引導，保持正常的社會生產(chǎn)、生活秩序是法治的基本目標。但其最終目的還在于保護公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等各項基本權(quán)利。國家治理的民主與法治相結(jié)合，就從合法性與合理性兩個層面較為徹底地解決了“公民不服從”的歷史難題。良好、健全的法制體系和民眾對法治的認同尊重是實現(xiàn)善治的前提條件。因此，一方面要充分發(fā)揮立法的引導和規(guī)范作用，立良法、為民立法。做好立法的各項工作和環(huán)節(jié)，提高立法質(zhì)量，及時有效地應對經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況。另一方面，要繼續(xù)堅持對法治精神的宣傳和培訓，形成公民、政府及其他各類社會治理主體知法、懂法、守法的良好社會風氣。

(四)責任

善治是一種不同以往的新型社會治理模式，善治的本質(zhì)特征在于它是政府與社會、公民對公共生活的合作管理。一方面，政府與社會、公民等各類治理主體依照法律平等享有參與、管理各項社會事務的權(quán)利。另一方面，這些治理主體在享有這些權(quán)利的同時，也必須承擔相應的責任和義務。各類治理主體責任意識是實現(xiàn)善治的基礎(chǔ)和條件，承擔這些責任相匹配的能力建設(shè)是實現(xiàn)善治的重要途徑。對政府及其公職人員而言，就是要對公民和社會合法訴求做出及時負責任的回應，努力提高公共產(chǎn)品的供給能力。對公民和社會組織而言，也要積極有序地參與公共生活的管理和決策，盡到應盡責任和作用。各類社會治理主體責任意識越高，善治實現(xiàn)的程度就越高。

(五)加強和改善黨的領(lǐng)導

黨的領(lǐng)導是我國各項事業(yè)發(fā)展進步的關(guān)鍵因素，同樣在實現(xiàn)善治的進程中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導絕非可以弱化、忽視的因素，而是居于統(tǒng)帥與樞紐地位的核心要素。在新的歷史條件下，不能一成不變地固守傳統(tǒng)的領(lǐng)導思維，而是要在法治前提下改善黨對國家治理事業(yè)的領(lǐng)導方式。黨領(lǐng)導方式應當實現(xiàn)從直接、具體的領(lǐng)導轉(zhuǎn)向主要包括思想領(lǐng)導、政治領(lǐng)導、組織領(lǐng)導在內(nèi)的宏觀的、方向性的領(lǐng)導。無論國家治理的頂層設(shè)計，民主合法性制度基礎(chǔ)的奠立，核心價值的培育和創(chuàng)化，都離不開黨的領(lǐng)導。基于黨在國家治理視野中的這種關(guān)鍵地位，黨的建設(shè)、改革、發(fā)展對于整個國家走向善治的進程無疑是具有決定性的因素。

[1]李克強.地方政府改革是一場自我革命：在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話[EB/OL].http：/ /politics.people.com.cn / BIG5 / n /2013 /1108 / c1024-23470814.Html.

[2][美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華等譯.北京：三聯(lián)書店，1988.1.

[3][德]馬克斯·韋伯.韋伯政治著作選[M].閻克文譯.北京：東方出版社，2009：106.

[4]魏治勛.“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化[J].法學論壇，2014(2).

D630

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2095-4379-(2017)31-0096-02

孫東河(1974-)，男，江蘇省常州市委黨校，副教授，研究方向：公共管理。