李 淵

長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064

我國(guó)清潔能源發(fā)展分析及法律對(duì)策

李 淵

長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064

發(fā)展清潔能源是應(yīng)對(duì)能源危機(jī)、氣候變化和環(huán)境污染的必然要求。我國(guó)雖已明確提出發(fā)展清潔能源的戰(zhàn)略，但在其發(fā)展過(guò)程中卻存在著很多障礙。尤其是我國(guó)雖已建立了基本的清潔能源法律體系，但卻存在著執(zhí)行不足、激勵(lì)不足、參與不足等問(wèn)題。我國(guó)需要進(jìn)一步完善我國(guó)清潔能源發(fā)展的法律與政策體系，強(qiáng)化政府在清潔能源發(fā)展中的引導(dǎo)作用，加快培育清潔能源市場(chǎng)，加大宣傳教育，開(kāi)展清潔能源培訓(xùn)。

清潔能源；成因分析；能源經(jīng)濟(jì)；公眾參與

一、我國(guó)清潔能源發(fā)展現(xiàn)狀

(一)我國(guó)清潔能源發(fā)展的成效

自中共十七大明確提出“發(fā)展清潔能源”的戰(zhàn)略方針，十八大又提出“努力建設(shè)美麗中國(guó)”的構(gòu)想以及“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和清潔能源、可再生能源發(fā)展”的重大部署，我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，成果卓著：

1.清潔能源產(chǎn)業(yè)布局初步完成，發(fā)電規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)

截至2014年底，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量136019萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)8.7%；其中，水電30183萬(wàn)千瓦(含抽水蓄能2183萬(wàn)千瓦)，火電91569萬(wàn)千瓦(含煤電82524萬(wàn)千瓦、氣電5567萬(wàn)千瓦)，核電1988萬(wàn)千瓦，并網(wǎng)風(fēng)電9581萬(wàn)千瓦，并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電2652萬(wàn)千瓦[1]。生物質(zhì)發(fā)電新增裝機(jī)容量90萬(wàn)千瓦，累計(jì)裝機(jī)容量超過(guò)940萬(wàn)千瓦。

2.清潔能源發(fā)展的法律政策支持體系基本建立

“十一五”以來(lái)，我國(guó)制定了一系列政策措施，加強(qiáng)了對(duì)清潔能源，特別是可再生能源發(fā)展的引導(dǎo)和支持，有效促進(jìn)了清潔能源的規(guī)?；_(kāi)發(fā)利用。目前我國(guó)清潔能源政策工具以環(huán)境類和供給類為主，在環(huán)境類政策工具中目標(biāo)規(guī)劃最多，占到37%。環(huán)境類政策工具中目標(biāo)規(guī)劃的高頻率使用客觀反映了我國(guó)政府高度重視清潔能源發(fā)展。

3.清潔能源技術(shù)逐步更新，競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)清潔能源技術(shù)發(fā)展得到了極大突破。在風(fēng)電領(lǐng)域，我國(guó)自主研發(fā)的6兆瓦海上風(fēng)電機(jī)組正式下線，標(biāo)志著我國(guó)風(fēng)電技術(shù)達(dá)到國(guó)際核心水準(zhǔn)；在水電領(lǐng)域，三峽、向家壩水電機(jī)組的順利投產(chǎn)也代表著我國(guó)水電機(jī)組制造水平居于世界前列；在核電發(fā)展領(lǐng)域，我國(guó)已將技術(shù)更新至第三代，基本具備標(biāo)準(zhǔn)化、自主化水準(zhǔn)，并成功向外出口。

(二)我國(guó)清潔能源發(fā)展存在的不足

1.清潔能源資源開(kāi)發(fā)成本高，難度大

清潔能源的開(kāi)發(fā)對(duì)地理環(huán)境和技術(shù)要求較高，且諸如風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能等清潔能源多集中在我國(guó)西南部，相對(duì)于傳統(tǒng)石化能源來(lái)講，其開(kāi)發(fā)難度更大，投資成本更高，短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益較差。這有進(jìn)而又使得清潔能源缺乏投資，難以發(fā)展。

2.清潔能源產(chǎn)業(yè)化程度不高

我國(guó)清潔能源正逐步走向產(chǎn)業(yè)化，但跟發(fā)達(dá)國(guó)家相較而言，我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)無(wú)論是技術(shù)、規(guī)模還是投入產(chǎn)出比都比較低。我國(guó)水資源豐富，開(kāi)發(fā)率卻僅有15%。風(fēng)能發(fā)電能力居世界前列，很多機(jī)組卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電。而光伏產(chǎn)業(yè)也處于起步階段，遠(yuǎn)未形成規(guī)?；袌?chǎng)。我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈還不夠完善，且清潔能源技術(shù)轉(zhuǎn)化率不高，經(jīng)濟(jì)效益不夠顯著。

3.清潔能源總體上來(lái)說(shuō)應(yīng)用水平還處于較低狀態(tài)

具體來(lái)講，如水能發(fā)電多為小型水電，發(fā)電負(fù)荷不確定性較強(qiáng)，調(diào)節(jié)能力差。風(fēng)能發(fā)電方面，我國(guó)風(fēng)力裝機(jī)總量位居世界第三，但裝機(jī)總?cè)萘康?。而在太?yáng)能利用方面，我國(guó)主要利用的是熱能，在光伏發(fā)電方面比較薄弱。而諸如潔凈煤技術(shù)，雖已實(shí)現(xiàn)，但限于成本因素，無(wú)法推廣使用。

二、我國(guó)清潔能源發(fā)展面臨的困境及成因分析

(一)面臨的困境

1.清潔能源法律和政策執(zhí)行依據(jù)不足及執(zhí)行的配套建設(shè)不足

我國(guó)清潔能源有關(guān)法律集中頒布在2000年之后，大多規(guī)定的比較原則，可操作性較差，急需相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行補(bǔ)充。如《電力法》、《可再生能源法》規(guī)定國(guó)家支持開(kāi)發(fā)利用清潔能源，也有諸如《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》、《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》等一些配套法規(guī)出臺(tái)，但很多清潔能源發(fā)展領(lǐng)域中相關(guān)的財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠等進(jìn)一步的細(xì)化法規(guī)還沒(méi)有制定出來(lái)[2]，清潔能源產(chǎn)業(yè)的資源評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品檢測(cè)和認(rèn)證體系均不完善，沒(méi)有形成完備的技術(shù)服務(wù)體系，致使許多關(guān)鍵性的具體措施難以操作[3]。同時(shí)，我國(guó)清潔能源相關(guān)法律多散見(jiàn)于能源單行法，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。而《煤炭法》、《電力法》等頒布較早的法律，有些規(guī)定也顯得比較滯后。像《煤炭法》僅提出在開(kāi)發(fā)過(guò)程中要提倡使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，然而煤炭清潔化技術(shù)早已成熟，《煤炭法》也應(yīng)對(duì)此及時(shí)修訂，明確提倡煤炭清潔技術(shù)的使用。此外，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程中，清潔能源遇到的另一個(gè)障礙就是配套建設(shè)的不足，既有配套硬件如清潔能源配件、設(shè)施的不足，也有清潔能源配套軟件如售后服務(wù)、管理服務(wù)的不足。一個(gè)突出的表現(xiàn)就是新能源汽車加電站、加氣站的建設(shè)不足極大制約了新能源汽車的發(fā)展。

2.清潔能源發(fā)展的激勵(lì)動(dòng)力不足，缺乏制度保障

清潔能源做為新事物，其發(fā)展需要國(guó)家予以支持，尤其是財(cái)稅政策上的支持。從目前來(lái)看，我國(guó)對(duì)于清潔能源領(lǐng)域的財(cái)政投入存在不足。尤其是現(xiàn)實(shí)中各級(jí)地方政府，出于對(duì)效率以及短期利益的追求，給予清潔能源的財(cái)政預(yù)算很少或基本沒(méi)有。其次，清潔能源的價(jià)格往往高于傳統(tǒng)能源。一方面是因?yàn)榍鍧嵞茉醋鰹樾率挛?，其開(kāi)發(fā)成本偏高，利潤(rùn)低，風(fēng)險(xiǎn)較大，故而通過(guò)價(jià)格將之轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。另一方面，我國(guó)對(duì)清潔能源的稅收優(yōu)惠政策也不到位，清潔能源稅負(fù)太重。如風(fēng)力發(fā)電增值稅稅率為8.5%，但由于前期投資很大，使得風(fēng)力發(fā)電等清潔能源可抵稅額非常有限，其實(shí)際稅負(fù)甚至高于火力發(fā)電。最后，清潔能源的開(kāi)發(fā)正逐漸西移，由于施工條件、征地、移民等原因開(kāi)發(fā)難度越來(lái)越大，項(xiàng)目審核也越來(lái)越難。

3.清潔能源發(fā)展中公眾參與不足

公眾參與的不足一方面體現(xiàn)在我國(guó)清潔能源立法中雖然都有關(guān)于公眾參與的立法，但都是一些原則性條款的機(jī)械重復(fù)，又或者僅是提倡相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新和鼓勵(lì)環(huán)保，缺乏對(duì)公眾參與的具體操作和保障措施的詳細(xì)規(guī)定。另一方面是公眾對(duì)清潔能源認(rèn)識(shí)水平的不足，導(dǎo)致公眾參與不足。普通大眾對(duì)清潔能源的認(rèn)識(shí)非常模糊，只是理解為污染小，環(huán)保的能源，并不知道像煤炭之類的化石能源亦可以通過(guò)潔凈處理后成為清潔能源，也普遍認(rèn)為清潔能源很昂貴，觸不可及。

(二)成因分析

除自然稟賦與技術(shù)限制外，造成清潔能源發(fā)展面臨困境的原因主要集中在兩個(gè)方面：

1.法律制定過(guò)程中，傳統(tǒng)能源利益團(tuán)體實(shí)力強(qiáng)大，影響著法律的制定

在清潔能源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中存在著廣泛的利益沖突，如果清潔能源發(fā)展中的環(huán)境利益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間不能公平的分配，導(dǎo)致受益者無(wú)償占有經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，受害者不能得到積極的補(bǔ)償，則清潔能源的發(fā)展就會(huì)缺乏持續(xù)性的關(guān)注，社會(huì)就會(huì)缺乏持續(xù)發(fā)展所必須的激勵(lì)動(dòng)力支持[4]。我國(guó)清潔能源相關(guān)法律制定過(guò)程中正是由于傳統(tǒng)能源相關(guān)利益受到過(guò)多保護(hù)，因而使得清潔能源法律過(guò)于原則，可操作性差。公眾參與制度同樣如此，當(dāng)一個(gè)制度過(guò)于原則，就難以給出令人信服的承諾，公眾也自然沒(méi)有主動(dòng)參與的積極性。

2.法律執(zhí)行過(guò)程中，存在“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象

一些地方政府在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政績(jī)指標(biāo)的晉升制度下，一心追求地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而清潔能源做為新事物存在著開(kāi)發(fā)成本大，風(fēng)險(xiǎn)高，效益低的特點(diǎn)，故其發(fā)展未引起地方政府的重視，甚至未將其提上議事日程。我國(guó)雖然制定了清潔能源相關(guān)法律法規(guī)，并下達(dá)發(fā)展清潔能源，節(jié)能減排的規(guī)定，但部分地方政府出于經(jīng)濟(jì)成本及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，總是怠于執(zhí)行乃至不執(zhí)行相關(guān)政策[5]。

三、我國(guó)清潔能源發(fā)展的法律對(duì)策

(一)進(jìn)一步完善我國(guó)清潔能源發(fā)展的法律與政策體系

清潔能源的發(fā)展需要穩(wěn)定完善的法律與政策。大力發(fā)展清潔能源可相對(duì)減少我國(guó)能源需求中，提高能源綜合利用的經(jīng)濟(jì)效益以及降低環(huán)境污染問(wèn)題，減少治理污染的經(jīng)濟(jì)成本[6]。故國(guó)家制定法律與政策時(shí)應(yīng)從戰(zhàn)略上優(yōu)先考慮發(fā)展清潔能源。在立法過(guò)程應(yīng)客觀分析我國(guó)清潔能源發(fā)展中存在的各種主客觀障礙，結(jié)合我國(guó)特定國(guó)情以及技術(shù)發(fā)展和需求情況，制定和修訂法律，確保其穩(wěn)定性和可靠性。進(jìn)一步引導(dǎo)完善公眾參與制度，堅(jiān)持信息公開(kāi)，進(jìn)而廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾和專家意見(jiàn)，平衡好多方利益，而不只是維護(hù)傳統(tǒng)能源部門(mén)利益。最后，應(yīng)逐步建立和完善清潔能源的監(jiān)督實(shí)施機(jī)制。

(二)強(qiáng)化政府在清潔能源發(fā)展中的引導(dǎo)作用

政府可牽頭加大對(duì)清潔能源的使用力度，對(duì)各部門(mén)和地方政府規(guī)定一定的清潔能源使用比例下限。制定完善的財(cái)政和稅收優(yōu)惠政策以及成本與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，綜合考慮地方政府、清潔能源發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)三方的利益，制定穩(wěn)定延續(xù)性強(qiáng)的政策。在不違反世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的前提下，進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策，扶持我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)。[7]強(qiáng)化清潔能源行業(yè)規(guī)范管理，優(yōu)化清潔能源項(xiàng)目審核前期流程，縮短項(xiàng)目審批流程。加快推進(jìn)清潔能源資源評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品檢測(cè)和認(rèn)證等技術(shù)服務(wù)體系。建立分布式發(fā)電模式，即建立以清潔能源為主的分布式電源分布于用戶附近，同時(shí)也可作為中、小規(guī)模自備電廠電源并允許電網(wǎng)回購(gòu)民間清潔能源發(fā)電[8]。鼓勵(lì)普通居民和企業(yè)依照自身?xiàng)l件利用清潔能源進(jìn)行發(fā)電并銷售給電網(wǎng)，既可以保障清潔能源發(fā)電上網(wǎng)比例，又可以滿足自身使用需要。建立開(kāi)發(fā)保障基金，完善清潔能源基礎(chǔ)建設(shè)，使得真正實(shí)現(xiàn)向能源經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

(三)加快培育清潔能源市場(chǎng)

在加大政府引導(dǎo)力度的同時(shí)，政府應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)自身優(yōu)勢(shì)，將一些審批權(quán)限下放，對(duì)相關(guān)公務(wù)人員展開(kāi)培訓(xùn)，改變懶散拖沓作風(fēng)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體發(fā)展清潔能源的積極性。以企業(yè)為主與政府引導(dǎo)相結(jié)合為原則，借鑒美國(guó)合同式節(jié)能管理模式，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的配置作用[9]。完善融資機(jī)制，除國(guó)家財(cái)政政策支持與和清潔能源發(fā)展保障基金外，鼓勵(lì)商業(yè)銀行和民間資本進(jìn)入清潔能源開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，并充分合理利用國(guó)際資金。加快培育能源應(yīng)用市場(chǎng)，如對(duì)于電動(dòng)汽車，在啟動(dòng)初期可以免費(fèi)發(fā)放一定數(shù)量的汽車牌照。在舊城區(qū)改建和城市化過(guò)程中，也可以加入加電站、加氣站、充電樁等其他清潔能源設(shè)施的規(guī)劃。

(四)加大宣傳、教育，開(kāi)展清潔能源培訓(xùn)

針對(duì)普通群眾對(duì)清潔能源缺乏認(rèn)識(shí)和技能的現(xiàn)狀，應(yīng)該充分發(fā)揮大眾媒體作用，加強(qiáng)宣傳力度，讓清潔用能深入人心。對(duì)存在使用安全風(fēng)險(xiǎn)的特定清潔能源開(kāi)展專業(yè)技能培訓(xùn)，提高群眾利用清潔能源的技能水平。教育部門(mén)應(yīng)著重研究清潔能源領(lǐng)域內(nèi)的勞動(dòng)崗位與就業(yè)的開(kāi)發(fā)，并會(huì)同勞動(dòng)部門(mén)與能源部門(mén)實(shí)施職業(yè)技術(shù)教育和勞動(dòng)技能培訓(xùn)，幫助達(dá)到綠色就業(yè)的效果。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)領(lǐng)土廣闊，清潔能源資源十分豐富。發(fā)展清潔能源是我國(guó)改善能源結(jié)構(gòu)，維護(hù)能源安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此，完善我國(guó)清潔能源相關(guān)法律和政策，綜合考慮各地方、能源的特殊性，因事、因地、因人制宜，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，確保公眾參與是發(fā)展清潔能源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障措施。

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D922.68；D996.9

A

2095-4379-(2017)34-0063-03

李淵(1991-)，男，漢族，山西忻州人，長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源法學(xué)。