唐明珠

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083

淺析我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度
——以棗莊市政府法律顧問(wèn)工作為例

唐明珠

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083

建立政府法律顧問(wèn)制度是深化政府改革、堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府的重要任務(wù)。棗莊市在山東省率先建立了全方位、多層次、廣覆蓋的黨政一體法律顧問(wèn)制度。基于棗莊市的個(gè)案分析，本文歸納了棗莊市政府法律顧問(wèn)制度的工作成果，分析了制度的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，為全面深化與完善政府法律顧問(wèn)工作提出建議：完善政府法律顧問(wèn)的聘任制度；把政府法律顧問(wèn)工作納入政府采購(gòu)，讓政府法律顧問(wèn)工作形成常態(tài)化運(yùn)作；積極引導(dǎo)法律顧問(wèn)參與政府部門(mén)依法行政和政府重大事項(xiàng)的決策；建立與當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制；建立政府法律顧問(wèn)與黨政領(lǐng)導(dǎo)一對(duì)一工作機(jī)制等。

依法行政；政府法律顧問(wèn)制度；法治政府

一、引言

十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“普遍建立法律顧問(wèn)制度。完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”。十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”，并將“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”列為全面推進(jìn)依法治國(guó)六項(xiàng)重大任務(wù)之一。這是我國(guó)依法行政、依法執(zhí)政、建設(shè)法治中國(guó)的必然要求。政府法律顧問(wèn)制度作為法治社會(huì)建設(shè)的子系統(tǒng)，對(duì)于推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府具有重要意義。這就要求必須建立并完善政府顧問(wèn)制度，充分保障法律顧問(wèn)的權(quán)利和地位，保證法律顧問(wèn)制度的高效運(yùn)作和依法實(shí)施。

政府法律顧問(wèn)制度的建立健全過(guò)程是一個(gè)逐步向前推進(jìn)的過(guò)程，近年來(lái)，我國(guó)各地政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)已經(jīng)有所成效，其為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了良好的法制環(huán)境，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題需要加以解決。其中山東省棗莊市采取政府統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，在全省率先建立了覆蓋市區(qū)、鎮(zhèn)街的黨政一體法律顧問(wèn)制度，將政府法律顧問(wèn)服務(wù)領(lǐng)域由服務(wù)政府及拓展延伸至黨委、人大、政協(xié)和各人民團(tuán)體。本研究將選取棗莊市作為本文分析的案例。

通過(guò)棗莊市個(gè)案來(lái)深入研究政府法律顧問(wèn)制度，不僅在理論層面豐富政府法律顧問(wèn)工作的制度內(nèi)涵，更具有全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的現(xiàn)實(shí)意義。

二、棗莊市政府法律顧問(wèn)制度研究

(一)棗莊市政府法律顧問(wèn)工作的基本情況

近年來(lái)，棗莊市以黨的十八大和十八屆三中、四中和五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的部署要求，立足全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)謀劃，堅(jiān)持“建、用、管”三位一體，采取政府統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，在全省率先建立了覆蓋市、區(qū)、鎮(zhèn)街的黨政一體法律顧問(wèn)制度，將政府法律顧問(wèn)服務(wù)領(lǐng)域由服務(wù)政府及政府工作部門(mén)拓展延伸至黨委、人大、政協(xié)和各人民團(tuán)體。

政府法律顧問(wèn)制度建立后，棗莊市充分發(fā)揮法律顧問(wèn)重大決策“智囊團(tuán)”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“推進(jìn)器”和社會(huì)穩(wěn)定“壓艙石”的特色新型法律智庫(kù)作用，不僅參與政府規(guī)章的論證、修改，還參與市政府相關(guān)會(huì)議、重大事項(xiàng)研究論證、重要合同審查，為政府提供法律咨詢和監(jiān)督，從源頭上把控法律關(guān)口。以莊里水庫(kù)工程建設(shè)、“雙百互聯(lián)”活動(dòng)和棗莊機(jī)場(chǎng)建設(shè)等重大項(xiàng)目為代表，共組織法律顧問(wèn)參與重大決策四十五余次，審議和修改重要規(guī)范性文件七十余份，參與政府重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、招商引資談判一百五十余起，審核各類經(jīng)濟(jì)合同一百二十余份，涉及投資金額過(guò)千億元[1]。目前，棗莊市的政府法律顧問(wèn)就像“紅綠燈”一樣，提醒政府每一個(gè)決策什么時(shí)候該通、什么時(shí)候該行、什么時(shí)候該停，為政府依法、科學(xué)、民主決策發(fā)揮了重大作用，確保了全市在法治的軌道上深化改革、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定。

(二)棗莊市政府法律顧問(wèn)工作的成果

1.法治護(hù)航企業(yè)，服務(wù)保障發(fā)展——棗莊市在全國(guó)首啟“雙百互聯(lián)”活動(dòng)

為充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式服務(wù)全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局，幫助企業(yè)破解發(fā)展難題，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)提速轉(zhuǎn)型、跨越發(fā)展，棗莊市在全國(guó)首啟“雙百互聯(lián)”活動(dòng)，即組織100名政府法律顧問(wèn)聯(lián)系服務(wù)100家重點(diǎn)民營(yíng)企業(yè)，活動(dòng)堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，以“強(qiáng)化服務(wù)、注重實(shí)效、促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展”為目標(biāo)，集中優(yōu)勢(shì)資源，全力破解企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)中遇到的法律問(wèn)題和發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的精準(zhǔn)幫扶。

政府法律顧問(wèn)迅速走進(jìn)企業(yè)開(kāi)展對(duì)接幫扶工作，全力破解企業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題?；顒?dòng)取得顯著成效：為棗莊三九藥業(yè)有限公司制定發(fā)展規(guī)劃，為棗莊市盤(pán)古精密機(jī)械科技有限公司起草標(biāo)的約兩百萬(wàn)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，積極參與山東魯南裝備制造有限公司勞資糾紛調(diào)處工作，化解困擾企業(yè)多年的勞資問(wèn)題等等。

從全市政府法律專家?guī)熘袚駜?yōu)選定100名法律顧問(wèn)和專家作為幫扶主體，又通過(guò)摸底調(diào)查的方式，確定市本級(jí)30家、滕州市25家、嶧城區(qū)15家、薛城區(qū)10家、臺(tái)兒莊區(qū)8家、市中區(qū)7家和山亭區(qū)5家等共計(jì)100家重點(diǎn)民營(yíng)企業(yè)為幫扶對(duì)象，做到“一對(duì)一”對(duì)接，“面對(duì)面”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了任務(wù)清晰，對(duì)接精準(zhǔn)[2]。大量法律難題的妥善化解，維護(hù)了企業(yè)的合法權(quán)益，助力企業(yè)在轉(zhuǎn)型之路上輕裝前行，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了良好法治環(huán)境，形成政府與企業(yè)攜手并進(jìn)、共謀發(fā)展的良好氛圍。

2.做好政策審查，嚴(yán)格法律把關(guān)——政府法律顧問(wèn)推進(jìn)莊里水庫(kù)工程建設(shè)

棗莊莊里水庫(kù)位于滕州市和山亭區(qū)境內(nèi)，是山東省近30年來(lái)規(guī)劃建設(shè)的唯一一座大型水庫(kù)，也是山東省十一五規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)水利項(xiàng)目，建成后將是一座集供水、防洪、灌溉、旅游、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生態(tài)改善等功能為一體的具有綜合效益的大型水庫(kù)。水庫(kù)建成后，將提高十字河流域的防洪能力，緩解棗莊市水資源緊缺狀況，保障流域內(nèi)鐵路、公路、工礦企業(yè)等國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施以及人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[3]。

水庫(kù)涉及18個(gè)村、上萬(wàn)名庫(kù)區(qū)移民安置。為推動(dòng)莊里水庫(kù)工程建設(shè)，確保行政決策合法化、拆遷安置合理化，棗莊市法律顧問(wèn)和水利、民政等部門(mén)深入溝通，密切配合。

近百次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、專題會(huì)討論審查，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)法律顧問(wèn)提出相關(guān)建議五百多條，棗莊市形成了相對(duì)完善的莊里水庫(kù)建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置辦法，得到了絕大多數(shù)庫(kù)區(qū)群眾的支持?，F(xiàn)場(chǎng)會(huì)邀請(qǐng)政府法律顧問(wèn)列席，對(duì)征地補(bǔ)償、安置合同等環(huán)節(jié)，認(rèn)真做好政策審查、嚴(yán)格法律把關(guān)。專題會(huì)就庫(kù)區(qū)建設(shè)補(bǔ)償、移民安置等重大方面進(jìn)行公開(kāi)討論，提出相關(guān)意見(jiàn)。如，關(guān)于地上附著物種植樹(shù)木的問(wèn)題，考慮百姓的損失和時(shí)間跨度，建議按照現(xiàn)狀而不是以幼苗進(jìn)行補(bǔ)償；涉及房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，還需要注意后續(xù)的法律問(wèn)題，嚴(yán)格按照國(guó)家政策，作出明確規(guī)定[4]。

3.強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好氛圍——棗莊市政府法律顧問(wèn)工作獲央視《焦點(diǎn)訪談》宣傳報(bào)道

在做好工作的同時(shí)，棗莊市法制辦充分利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、微信等新聞媒體，廣泛宣傳政府法律顧問(wèn)制度工作開(kāi)展情況，積極營(yíng)造良好輿論氛圍。2016年1月26日中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》從正面對(duì)棗莊市政府法律顧問(wèn)工作進(jìn)行了宣傳報(bào)道，這在棗莊市市尚屬首次。節(jié)目播出后，社會(huì)各界反響強(qiáng)烈，受廣泛好評(píng)。

2014年9月以來(lái)，棗莊市認(rèn)真貫徹落實(shí)省政府辦公廳《關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》和省政府法制辦的部署要求，立足全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)謀劃，堅(jiān)持“建、用、管”三位一體，扎實(shí)推進(jìn)政府法律顧問(wèn)工作。2015年4月，《棗莊日?qǐng)?bào)》在頭版以《我市在全國(guó)首啟“雙百互聯(lián)”活動(dòng)》為題進(jìn)行了宣傳報(bào)道，省政府法制辦編發(fā)《法治政府簡(jiǎn)報(bào)》，向全省總結(jié)推廣棗莊市經(jīng)驗(yàn)做法，要求全省各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒，為全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更加有力的法治保障。2015年8月19日，省政府辦公廳、省政府法制辦專程到棗莊市調(diào)研總結(jié)政府法律顧問(wèn)工作，并對(duì)活動(dòng)給予了充分肯定[5]?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》、人民網(wǎng)等新聞媒體也對(duì)棗莊市政府法律顧問(wèn)工作進(jìn)行了宣傳報(bào)道。

(三)棗莊市政府法律顧問(wèn)制度的特點(diǎn)

1.法律顧問(wèn)工作制度化和規(guī)范化

棗莊市市政府高度重視政府法律顧問(wèn)工作，2014年7月14日制定了《棗莊市市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》、《棗莊市市人民政府法律顧問(wèn)考核制度》[6]。設(shè)立棗莊市人民政府法律顧問(wèn)委員會(huì)，下設(shè)法律顧問(wèn)委員會(huì)辦公室，具體負(fù)責(zé)市政府法律顧問(wèn)的聘任、聯(lián)絡(luò)、組織、協(xié)調(diào)等日常工作。健全法律顧問(wèn)列席政府全體會(huì)議、常務(wù)會(huì)議和專題會(huì)議制度，為法律顧問(wèn)依法履職創(chuàng)造了條件。成立政府法制工作服務(wù)中心，統(tǒng)一調(diào)配政府法制工作。要求各級(jí)政府及所屬部門(mén)建立以聘請(qǐng)社會(huì)律師為主體的法律顧問(wèn)制度，在全省較早將政府法律顧問(wèn)工作制度化、規(guī)范化。

2.全力發(fā)揮法律顧問(wèn)參謀助手作用

棗莊市政府法律顧問(wèn)制度圍繞中心，服務(wù)大局，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，服務(wù)全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

(1)充分發(fā)揮法律顧問(wèn)在黨委政府重大決策中的智囊作用。法律顧問(wèn)制度建立后，黨委政府每次作出重大決策，均及時(shí)邀請(qǐng)法律顧問(wèn)參與研究論證，積極吸收法律顧問(wèn)提出的合理化建議，保證了依法、科學(xué)、民主決策。

(2)充分發(fā)揮法律顧問(wèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的助推作用。法律顧問(wèn)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要力量，是黨委政府運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力助手。

(3)充分發(fā)揮法律顧問(wèn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的減壓作用。法律顧問(wèn)作為溝通政府與社會(huì)的橋梁，參與涉法事件調(diào)處，有利于加快實(shí)現(xiàn)地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

3.廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，建立高質(zhì)量政府法律顧問(wèn)專家?guī)?/p>

棗莊市人民政府率先發(fā)布了選聘政府法律顧問(wèn)法律專家?guī)旌驼深檰?wèn)公告，通過(guò)公開(kāi)招聘、綜合評(píng)定等方式，在全省范圍內(nèi)選定74人為市政府法律專家?guī)斐蓡T，經(jīng)實(shí)地考察、政審、公告、公示并報(bào)市政府同意，擇優(yōu)選聘22人為市政府法律顧問(wèn)。同時(shí)，從市司法、仲裁、行政部門(mén)確定5名專家型人才擔(dān)任特邀法律顧問(wèn)。截止2014年底，市、區(qū)人民政府也先后參照該模式建立了“法律專家?guī)臁?，單?dú)聘請(qǐng)了專業(yè)律師作為政府法律顧問(wèn)，政府法律顧問(wèn)工作在全市已經(jīng)普遍推行。截至2015年底，棗莊市共聘任法律專家?guī)斐蓡T155名，黨政一體法律顧問(wèn)90名[7]。

4.健全工作機(jī)構(gòu)，完善工作機(jī)制，確保法律顧問(wèn)制度高效運(yùn)行

棗莊市法制辦認(rèn)真貫徹落實(shí)市委、市政府的工作部署和要求，創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)保障、更新退出等工作方式，健全工作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好政府法律顧問(wèn)在服務(wù)全面深化改革、法治政府建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、化解社會(huì)矛盾中的積極作用，保證了法律顧問(wèn)工作的連續(xù)性。

5.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心部署，全面建立黨政一體法律顧問(wèn)制度建立黨政一體法律顧問(wèn)制度，是黨委政府依法科學(xué)民主決策的重要前提。2015年5月15日，中共棗莊市委辦公室下發(fā)了《關(guān)于建立黨政一體法律顧問(wèn)制度的通知》[8]，建立黨政一體法律顧問(wèn)制度。以市政府法律顧問(wèn)制度為依托，建立市黨政一體法律顧問(wèn)制度，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，科學(xué)謀劃、精心推進(jìn)，開(kāi)闊視野，創(chuàng)新思路，努力拓展法律顧問(wèn)服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)由單純服務(wù)政府及政府工作部門(mén)，向全面服務(wù)黨委、人大、政協(xié)和各人民團(tuán)體的拓展和延伸，在全省率先建立了黨政一體法律顧問(wèn)制度。

6.落實(shí)政府法律顧問(wèn)的工作考核工作

根據(jù)《棗莊市人民政府法律顧問(wèn)工作考核辦法》[9]日常工作考核實(shí)行評(píng)分制，按年度、分層次對(duì)法律顧問(wèn)工作進(jìn)行全面考核。根據(jù)市政府法律顧問(wèn)表現(xiàn)和工作情況，結(jié)合所服務(wù)部門(mén)的意見(jiàn)予以評(píng)定，考核結(jié)果作為法律顧問(wèn)報(bào)酬支付和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定的重要依據(jù)。考核內(nèi)容主要包括：履行職責(zé)情況、遵守紀(jì)律情況、奉獻(xiàn)社會(huì)情況、參與法制宣傳、法律援助、扶貧幫困和救災(zāi)捐助等公益活動(dòng)情況。日常工作考核總分值為100分，采取扣分制和加分制?？己私Y(jié)果作為市政府法律顧問(wèn)評(píng)優(yōu)及續(xù)聘、解聘的重要依據(jù)。

三、政府法律顧問(wèn)工作目前存在的問(wèn)題

(一)政府及所屬部門(mén)法律顧問(wèn)一體化，政府法律顧問(wèn)難以適應(yīng)

政府法律顧問(wèn)除了為政府提供法律服務(wù)外，還要同時(shí)為市政府各部門(mén)、各人民團(tuán)體提供法律服務(wù)。政府各部門(mén)、各人民團(tuán)體的職權(quán)范圍、工作特點(diǎn)差別很大，政府法律顧問(wèn)為行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)時(shí)，如果其本身不接觸政府事務(wù)，對(duì)政府的運(yùn)作程序和規(guī)則、政府的政策缺乏足夠的了解，難以全面理解政府在具體法律事務(wù)中的立場(chǎng)，市政府之外的政府各部門(mén)、各人民團(tuán)體的工作法律顧問(wèn)也可能難以勝任，長(zhǎng)此以往政府法律顧問(wèn)工作的效果必將大打折扣，無(wú)法為政府提供高效的服務(wù)[10]。

(二)政府法律顧問(wèn)考核機(jī)制不完善

政府法律顧問(wèn)考核機(jī)制沒(méi)有考慮律師工作的特點(diǎn)，行政色彩過(guò)于濃厚。從履行職責(zé)情況、遵守紀(jì)律情況、奉獻(xiàn)社會(huì)情況、參與法制宣傳、法律援助、扶貧幫困和救災(zāi)捐助等公益活動(dòng)情況等方面考核[11]，難以量化標(biāo)準(zhǔn)。政府法律顧問(wèn)考核機(jī)制自立標(biāo)準(zhǔn)，與律師事務(wù)所、律師協(xié)會(huì)對(duì)律師的考核脫節(jié)，很難厘清政府法律顧問(wèn)工作的實(shí)質(zhì)效果。

(三)法律顧問(wèn)聘請(qǐng)程序上沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、透明化

政府法律顧問(wèn)的象征性付費(fèi)的模式，是缺乏市場(chǎng)化操作的表現(xiàn)之一。而在政府法律顧問(wèn)的聘請(qǐng)程序上，也還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、透明化。目前，棗莊市政府及所屬市、區(qū)政府法律顧問(wèn)團(tuán)是法制部門(mén)遴選的；政府所屬部門(mén)外聘法律顧問(wèn)，更多的是部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)確定。政府聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，在程序上缺乏市場(chǎng)化、透明化的運(yùn)作，會(huì)導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

四、深化與完善政府法律顧問(wèn)工作的建議

(一)把政府法律顧問(wèn)工作納入政府采購(gòu)，形成政府法律顧問(wèn)制度常態(tài)化運(yùn)作

政府聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)時(shí)參照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)各級(jí)政府部門(mén)明確有償?shù)恼深檰?wèn)服務(wù)價(jià)格區(qū)間，把政府法律顧問(wèn)工作納入政府采購(gòu)，將購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府年度財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，不僅能解決政府法律顧問(wèn)本身的激勵(lì)問(wèn)題，而且對(duì)政府法律顧問(wèn)工作也能運(yùn)用市場(chǎng)手段進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)、驗(yàn)收。加強(qiáng)對(duì)律師參與涉法涉訴信訪、參與公共法律服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障，探索提高保障水平，讓法律顧問(wèn)工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障的常態(tài)化。

(二)完善政府法律顧問(wèn)的聘任制度，確保選拔出優(yōu)秀律師隊(duì)伍

行政機(jī)關(guān)聘任法律顧問(wèn)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公平，選聘程序要透明化。按照政府采購(gòu)招投標(biāo)程序來(lái)確定、聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)，由政府購(gòu)買(mǎi)法律顧問(wèn)服務(wù)。對(duì)政府所要的專業(yè)對(duì)口的法律顧問(wèn)，在資質(zhì)職稱、從業(yè)年限等設(shè)定招標(biāo)門(mén)檻，在優(yōu)秀的律師事務(wù)所、優(yōu)秀律師中通過(guò)透明、公開(kāi)程序選定政府法律顧問(wèn)。按照預(yù)先設(shè)定的法律顧問(wèn)聘任條件及法律顧問(wèn)的人數(shù)，確定聘任人選，頒發(fā)聘書(shū)，并報(bào)政法法制辦公室備案。政府法律顧問(wèn)每一屆聘期在聘任合同中約定[12]。

(三)積極引導(dǎo)法律顧問(wèn)參與政府部門(mén)依法行政和政府重大事項(xiàng)的決策

政府法律顧問(wèn)參與政府依法行政，一方面協(xié)助政府處理日常法律事務(wù)，積極參與行政訴訟和行政復(fù)議案件，有效化解爭(zhēng)議，解決涉法事務(wù)。另一方面針對(duì)政府違法行政提出意見(jiàn)，樹(shù)立政府依法行政權(quán)威，創(chuàng)造和諧執(zhí)法環(huán)境。法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)從法律角度對(duì)于政府的一些重要行政行為提出建議，對(duì)行政行為的合法性、法律可操作性、法律后果及可能帶來(lái)的法律糾紛等進(jìn)行論證[13]。同時(shí)，政府法律顧問(wèn)參與政府起草規(guī)范性文件，保障文件的合法、合理性；政府重大事項(xiàng)的決策時(shí)，政府法律顧問(wèn)應(yīng)參與論證，提供意見(jiàn)。

(四)政府法制部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立與當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)及司法行政機(jī)關(guān)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制

政府法制部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立與當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)及司法行政機(jī)關(guān)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，對(duì)規(guī)范政府法律顧問(wèn)涉及律師聘用、管理、收費(fèi)、工作考核等方面的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)與地律師協(xié)會(huì)及司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合下發(fā)。對(duì)政府法律顧問(wèn)工作工作流程、考核等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)參照各級(jí)律師協(xié)會(huì)工作標(biāo)準(zhǔn)，不能另立標(biāo)準(zhǔn)，造成律師及律師事務(wù)所無(wú)所適從[14]。

(五)建立政府法律顧問(wèn)與黨政領(lǐng)導(dǎo)一對(duì)一工作機(jī)制或?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)專項(xiàng)服務(wù)

結(jié)合政府不同部門(mén)的工作特點(diǎn)，選擇不同專長(zhǎng)的法律人員，安排專業(yè)對(duì)口的律師為政府領(lǐng)導(dǎo)提供定向服務(wù)，及時(shí)向政府人員提供律師專業(yè)意見(jiàn)，使政府決策更有法律依據(jù)。同時(shí)，要根據(jù)工作需要及時(shí)吸納新成員，使政府法律顧問(wèn)更好地發(fā)揮作用。

五、結(jié)語(yǔ)

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”、“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的改革目標(biāo)。建立和完善政府法律顧問(wèn)制度，充分保障法律顧問(wèn)的權(quán)利和地位，保證法律顧問(wèn)制度的高效運(yùn)作和依法實(shí)施，不僅是我國(guó)依法行政、依法執(zhí)政的保障，更是建設(shè)法治中國(guó)的必然要求[15]。

為規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)政府法治建設(shè)，山東在全國(guó)首創(chuàng)建立了“法律顧問(wèn)+專家?guī)臁边@種模式，運(yùn)用法治思維來(lái)研究發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，運(yùn)用法治方法來(lái)解決問(wèn)題，從源頭把控法律關(guān)口，推動(dòng)形成依法執(zhí)政、依法行政的良好法治環(huán)境。棗莊市法制辦認(rèn)真貫徹落實(shí)省政府辦公廳《關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》和省政府法制辦的部署要求，立足全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局，建立黨政一體法律顧問(wèn)制度，發(fā)揮法律顧問(wèn)重大決策“智囊團(tuán)”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“助推器”的作用[16]。

棗莊市將黨政一體法律顧問(wèn)工作認(rèn)真貫徹落實(shí)，明確專門(mén)機(jī)構(gòu)和人員，具體負(fù)責(zé)黨政一體法律顧問(wèn)的聘任、聯(lián)絡(luò)、組織、協(xié)調(diào)等日常工作，并配套出臺(tái)工作規(guī)則，健全日常管理、報(bào)酬支付、年度考評(píng)等制度，不斷提升法律顧問(wèn)管理規(guī)范化水平。參與化解涉眾型社會(huì)矛盾，為棗莊市政府重大行政決策提供法律建議，審查棗莊市政府重大合同協(xié)議，受棗莊市政府委托參與行政訴訟案件……黨政一體法律顧問(wèn)制度對(duì)政府依法行政、科學(xué)決策、民主決策發(fā)揮了巨大作用，為建設(shè)自然生態(tài)、宜居宜業(yè)新棗莊提供了有力的法治保障[17]。

當(dāng)前，政府法律顧問(wèn)制度已經(jīng)普遍建立，但存在很多需要重視的問(wèn)題和缺陷，直接影響著政府法律顧問(wèn)制度在我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的進(jìn)程中指導(dǎo)政府依法行政的能力，進(jìn)而影響著我國(guó)法治社會(huì)的構(gòu)建。目前該制度存在制度范圍過(guò)于寬泛、政府法律顧問(wèn)難以適應(yīng)政府及所屬部門(mén)法律一體化工作、聘請(qǐng)程序上沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)透明化以及政府法律顧問(wèn)考核機(jī)制不完善等問(wèn)題。長(zhǎng)此以往政府法律顧問(wèn)工作的效果必將大打折扣，無(wú)法為政府提供高效的服務(wù)。

針對(duì)上述存在的問(wèn)題，本文提出深化與完善我國(guó)政府法律顧問(wèn)工作的建議：完善政府法律顧問(wèn)的聘任制度，確保選拔出優(yōu)秀律師隊(duì)伍；把政府法律顧問(wèn)工作納入政府采購(gòu)，讓政府對(duì)法律顧問(wèn)的聘請(qǐng)和任用形成常態(tài)化運(yùn)作；積極引導(dǎo)法律顧問(wèn)參與政府部門(mén)依法行政和政府重大事項(xiàng)的決策；建立與當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)及司法行政機(jī)關(guān)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制；建立政府法律顧問(wèn)與黨政領(lǐng)導(dǎo)一對(duì)一工作機(jī)制或?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)專項(xiàng)服務(wù)等。只有準(zhǔn)確定位政府在法治建設(shè)中的作用，創(chuàng)新工作方式，才能切實(shí)發(fā)揮好政府法律顧問(wèn)在服務(wù)全面深化改革、法治政府建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、化解社會(huì)矛盾中的積極作用，為全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治作出新的更大貢獻(xiàn)。

[1]棗莊市人民政府法制辦公室[EB/OL].http：//www.fzzz.gov.cn/.

[2]棗莊政府法制網(wǎng)-雙百互聯(lián)活動(dòng)[EB/OL].http：//www.fzzz.gov.cn/news_show.asp?tid=83&id=974.

[3]莊里水庫(kù)-百度百科[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=D_SFWxZRCMurUznN1nloNhrcd7IP6KDVYn9m6UEBmXY7-PjkoHwqfgPXq5o76mFqwNs_L4oNjpt7fcEuHHY3gQC7cGFH1SMOJpcEWDci52P3Jn6KabRQ5LOIen8Zua8F.

[4]棗莊市政府法律顧問(wèn)介紹[EB/OL].http：//www.xueliedu.com/a/xinwenzixun/2016/1006/653753.html.

[5]山東省人民政府普法辦公室[EB/OL].http：//www.sd-law.gov.cn/gzdt/31638.jhtml.

[6]棗莊市人民政府官方網(wǎng)站.棗莊市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則[EB/OL].http：//www.zaozhuang.gov.cn/art/2014/7/29/art_2353_787045.html.

[7]<人民網(wǎng)>74人入選棗莊市人民政府“法律專家?guī)臁泵麊蝃EB/OL].http：//sd.people.com.cn/n/2014/0903/c354925-22201432.html.

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