柳俊偉

金華市人民檢察院，浙江 金華 321000

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對(duì)我國(guó)城管職能設(shè)置及監(jiān)督管理的法律思考

柳俊偉

金華市人民檢察院，浙江 金華 321000

城管執(zhí)法體制打破了傳統(tǒng)行政體制的束縛，實(shí)現(xiàn)跨部門綜合執(zhí)法，效果顯著。但是，隨著改革的深入，城管和公眾的矛盾不斷激化，顯現(xiàn)出職權(quán)集中無度和監(jiān)督管理缺位等眾多問題。如何解決這些問題成為城市管理的重中之重。

監(jiān)督管理；服務(wù)職能；法治

城管，作為一個(gè)經(jīng)常見諸于新聞報(bào)道、處于社會(huì)輿論風(fēng)口浪尖上的群體，是我國(guó)行政管理體制改革的產(chǎn)物?！缎姓幜P法》第16條的規(guī)定是城管機(jī)構(gòu)主要的設(shè)立依據(jù)和權(quán)力來源，即國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。盡管城管執(zhí)法體制在很大程度上解決了以往各行政部門多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，但是實(shí)踐證明城管在執(zhí)法過程中仍舊存在諸如與其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分不清、職權(quán)集中無度、自由裁量權(quán)過大、執(zhí)法監(jiān)督缺位等詬病無數(shù)。隨著城市化的發(fā)展，這些問題成為困擾城市管理和建設(shè)的難題，其中以城管職能設(shè)置及監(jiān)督管理這兩個(gè)問題最為顯著。

一、為城管職能設(shè)置提供確切合理的依據(jù)

城市管理監(jiān)察是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的任務(wù)，我國(guó)當(dāng)前各地方政府在城管職能設(shè)置上有較大的自主性，缺少法律的統(tǒng)一規(guī)定、沒有行業(yè)主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以為城管職能設(shè)置提供一些統(tǒng)一的、確切合理的依據(jù)很有必要。

首先，要明確城管職能設(shè)置的目的?！缎姓幜P法》第1條規(guī)定，所有的城管職能設(shè)置都要以維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益為最終目的。簡(jiǎn)而言之，就是法律理念的轉(zhuǎn)變，從單純管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。

其次，在進(jìn)行職能設(shè)置時(shí)要在尊重地方差異的基礎(chǔ)上，確立一些集中行政處罰權(quán)的基本原則以解決職權(quán)集中無度、劃分不清等問題。城管的職能設(shè)置要圍繞服務(wù)市民、保證良好的市容市貌和公共秩序等核心事務(wù)，排除涉及國(guó)家安全、限制人身自由或者有關(guān)海關(guān)、國(guó)稅、金融監(jiān)管、出入境檢驗(yàn)檢疫等專屬事項(xiàng)，確保職能之間的關(guān)聯(lián)性，并且根據(jù)各地城管法律地位的差異和協(xié)調(diào)能力的強(qiáng)弱來整合職能，從而達(dá)到提高效率，降低成本的目的。

二、建立從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變的監(jiān)督管理體系

實(shí)現(xiàn)監(jiān)督最有力的手段，最核心的就是從“人治”轉(zhuǎn)向“法治”，靠制度而不是靠“人”運(yùn)轉(zhuǎn)，只有建立起以法治為核心的監(jiān)督管理體系能時(shí)刻且全面地保持對(duì)城管機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的監(jiān)督，才能最大限度地避免因上級(jí)的疏忽大意或者腐敗而導(dǎo)致的監(jiān)督不利。

首先，建立以法治為核心的監(jiān)督管理體系的首要措施是完善城管立法。把城管、城管執(zhí)法的職能職權(quán)、手段、城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、城管執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制、城管執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)培訓(xùn)等在法律中一一予以明確，使對(duì)城管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理有標(biāo)準(zhǔn)可采、有法可依。

其次，通過推進(jìn)行政處罰的司法化進(jìn)程來加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法程序的監(jiān)督管理。城管機(jī)構(gòu)屬于層級(jí)較低的行政機(jī)構(gòu)，權(quán)限和專業(yè)化水平畢竟有限，有時(shí)不能完全、妥善地處理執(zhí)法過程中的問題。推行行政處罰的司法化進(jìn)程要求實(shí)現(xiàn)法院對(duì)行政處罰的有限管轄權(quán)，在實(shí)施輕微處罰時(shí)可以允許行政機(jī)關(guān)行使當(dāng)場(chǎng)處罰的程序；在實(shí)施一般處罰時(shí)處罰程序上應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專門的案件審理與裁決機(jī)構(gòu)來實(shí)施處罰；對(duì)于嚴(yán)重處罰，法院可以采取特別程序進(jìn)行相關(guān)裁決，行政機(jī)關(guān)只是輔助案件的調(diào)查與檢控。①此舉是通過對(duì)城管執(zhí)法程序和權(quán)限進(jìn)行規(guī)制，從而達(dá)到監(jiān)督管理的目的。

三、結(jié)論

城市管理是千百年來困擾著統(tǒng)治者和國(guó)家政府的難題，需要管理者和參與者在實(shí)踐中運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)、智慧創(chuàng)造出一個(gè)科學(xué)、合理、可操作的城市管理模式加以運(yùn)用并不斷完善。城管執(zhí)法體制作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的產(chǎn)物，是城市管理中的重要一環(huán)，雖然相較以往取得了較大的進(jìn)步和成效，但是不可避免地存在缺漏，包括職能設(shè)置的不合理和監(jiān)督管理的缺失等，也因此得不到公眾的完全信任。在法治社會(huì)不斷發(fā)展的今天，要適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，將城市管理納入依法治國(guó)的范疇內(nèi)，在服務(wù)市民的理念指導(dǎo)下，科學(xué)、合理地實(shí)現(xiàn)城管職能的設(shè)置，推動(dòng)對(duì)城管的監(jiān)督管理進(jìn)入法治的軌道。

[ 注 釋 ]

①趙劍博.相對(duì)集中行政處罰權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與出路[J].政法論壇，2014(3)：156-157.

[1]王雅琴，沈俊強(qiáng).城市管理監(jiān)察綜合行政執(zhí)法之理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2013.

[2]高潔如.城管執(zhí)法理論研究[M].北京：法律出版社，2014.

[3]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[4]陳柏峰.城管執(zhí)法沖突的社會(huì)情景——以<城管來了>為文本展開[J].法學(xué)家，2013(6).

[5]楊小軍.城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)與城管執(zhí)法體制[J].行政管理改革，2010(4).

[6]王敬波.相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革研究[J].中國(guó)法學(xué)，2015(4).

[7]趙劍博.相對(duì)集中行政處罰權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與出路[J].政法論壇，2014(3).

[8]馬懷德，王柱國(guó).城管執(zhí)法的問題與挑戰(zhàn)——北京市城市管理綜合行政執(zhí)法調(diào)研報(bào)告[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(4).

[9]莫于川.城管執(zhí)法工作法治化的基本路徑[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，4(1).

[10]孟亮.當(dāng)前城管執(zhí)法問題及對(duì)策研究[D].山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

[11]王宏.對(duì)我國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能的法律思考[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

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2095-4379-(2017)21-0145-01

柳俊偉(1983-)，女，山東人，碩士研究生，就職于金華市人民檢察院。