孫楠楠

中共通化市委黨校，吉林 通化 134000

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信訪法治化的困境與思路

孫楠楠

中共通化市委黨校，吉林 通化 134000

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，信訪法治化是全面推進(jìn)依法治國若干問題的具體體現(xiàn)之一。面對當(dāng)前信訪部門職權(quán)限制、信“訪”不信“法”等問題，提出信訪法治化思路。

權(quán)利救濟(jì)；信訪機(jī)制；治理體系

一、信訪制度的功能

在當(dāng)代，信訪是公民隨時(shí)可以啟動并直接行使權(quán)利的重要形式，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、傾聽群眾呼聲的窗口、體察群眾疾苦的重要途徑，是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。作為中國特有的權(quán)利救濟(jì)制度和民主政治制度，信訪承擔(dān)著復(fù)雜多樣的功能，至于信訪制度功能如何定位，學(xué)界存在爭論。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪是黨與人民群眾進(jìn)行溝通的重要工具；是民主制度的有益補(bǔ)充；是保護(hù)公民合法權(quán)益的有效補(bǔ)充。

二、信訪制度的現(xiàn)狀與困境

(一)信訪制度的現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)變動、利益格局調(diào)整、思想觀念變化，諸多社會問題隨之增多，大量的社會矛盾與問題通過信訪渠道反映出來。

從整體上說，盡管近幾年全國信訪形勢“持續(xù)向好、平穩(wěn)可控”，但問題仍然突出。其中信訪總量持續(xù)攀升；越級訪現(xiàn)象突出；集體上訪大幅度上升。另外，信訪工作實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新情況，個(gè)人極端行為增多，各種勢力對信訪插手增多，媒體對信訪工作影響加深等。這些新情況使得社會矛盾放大，社會輿論被誤導(dǎo)，增加了信訪部門工作難度。

(二)信訪制度的困境

我國目前正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)過程中產(chǎn)生的許多問題通過不同渠道匯集到信訪部門，形成以下制度困境。

1.信訪部門職權(quán)限制

從《信訪條例》的規(guī)定看，信訪部門職權(quán)更多的是轉(zhuǎn)送、交辦、督促、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和宣傳，不能直接解決本應(yīng)由國家機(jī)關(guān)辦理的事務(wù)。而實(shí)際上信訪部門要處理公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評、建議和對失職行為的檢舉、揭發(fā)，還要受理公民對侵害自己合法權(quán)益行為的控告。這種“責(zé)重權(quán)輕”的情況使得信訪部門壓力巨大，無法滿足信訪訴求。

2.黨和政府的權(quán)威受到挑戰(zhàn)

信訪的功能之一是司法救濟(jì)之外的補(bǔ)充性救濟(jì)。但是在實(shí)際中，信訪卻聚集了大量的社會矛盾，而且越級訪、赴省進(jìn)京訪成為主要方式。蜂擁而至的信訪，使得上級政府和中央政府無法一一處理得當(dāng)，加上各地對上訪民眾的圍追堵截，使得黨和政府的權(quán)威在上訪民眾中流失。

3.信“訪”不信“法”現(xiàn)象突出

從制度設(shè)計(jì)角度看，信訪的主要功能并不是權(quán)利救濟(jì)，因?yàn)榻?jīng)過我國法制30多年的發(fā)展，先后有幾十部法律在不同程度上對公民的權(quán)利救濟(jì)方式與途徑有了規(guī)定，如《工會法》、《教師法》、《警察法》、《民辦教育促進(jìn)法》等都有相關(guān)規(guī)定。信訪制度本應(yīng)作為補(bǔ)充性救濟(jì)途徑，然而在實(shí)踐中卻超越了其他行政救濟(jì)途徑，并在民眾心中逐漸成為優(yōu)于司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利救濟(jì)途徑，使得信“訪”不信“法”現(xiàn)象突出。

4.信訪機(jī)構(gòu)林立，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

《信訪條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu)；縣級以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、社會團(tuán)體及企事業(yè)單位大多設(shè)置了信訪工作部門。如此龐大的信訪機(jī)構(gòu)隊(duì)伍確實(shí)賦予了民眾多元表達(dá)意見的途徑，但是這些信訪機(jī)構(gòu)繁多且工作內(nèi)容與方式不統(tǒng)一，使辦事效率大打則扣，也造成了責(zé)任推諉或處理結(jié)果的沖突。另外，信訪工作人員不足，素質(zhì)參差不齊，專業(yè)性不強(qiáng)，很難將信訪事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)化的處理。

三、信訪法治化的思路

通過上述對信訪制度功能與困境的分析，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，信訪法治化是信訪制度走上良性軌道的出路，也是依法治國的要求。針對信訪法治化筆者提出以下思路。

(一)信訪法治化需要確定基本規(guī)則

1.信訪法治化需要推動信訪成為公共決策建議平臺

信訪公共決策建議平臺的建立首先就要求各個(gè)信訪部門在法治的限度內(nèi)擁有處理信訪事務(wù)的權(quán)力，其次各個(gè)信訪部門與不同層級之間在權(quán)力運(yùn)行過程中組合、配套、相互協(xié)調(diào)與相互制約。這樣通過信訪決策平臺能夠充分聽取多方意見，形成兼顧多元利益的解決方案。當(dāng)然公共決策平臺的建立難度很大?？梢韵冗x取幾個(gè)城市作為試點(diǎn)，在平臺正式運(yùn)轉(zhuǎn)能夠同時(shí)兼顧利益與效率的時(shí)候，再大范圍推進(jìn)。

2.推動信訪處理公開、透明

新形勢下，信訪走向公開透明是大勢所趨。信訪法治化要求信訪事項(xiàng)處理從內(nèi)部隱蔽操作轉(zhuǎn)向公開、透明、參與，注重處理過程本身的教育和預(yù)防功能。這樣使信訪人能夠理性而合法的對待自己的訴求。

(二)推動制定統(tǒng)一的信訪法

面對現(xiàn)有信訪的制度困境需要有一部統(tǒng)一的信訪法予以調(diào)節(jié)。信“訪”不信“法”現(xiàn)象的出現(xiàn)，就是因?yàn)閲倚旁L條例因效力層級問題，沒有對司法與信訪之前有一個(gè)清晰的界定。

信訪機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要明確信訪部門的職權(quán)劃分，明確公眾政治參與與民主監(jiān)督，以及與治安處罰法和刑法上的技術(shù)銜接。

綜上，信訪制度作為溝通執(zhí)政黨和人民群眾之間關(guān)系的重要制度，具有中國特色。完善信訪制度，發(fā)揮其溝通民意、反饋訴求、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等方面的作用，是社會轉(zhuǎn)型時(shí)期時(shí)代發(fā)展的要求。制定信訪法，對于解決信訪實(shí)際問題意義重大。

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