陳平軍

（陜西省紫陽縣檔案局，陜西 紫陽 725300）

由模糊逐步走向清晰
——地方志立法淺識

陳平軍

（陜西省紫陽縣檔案局，陜西 紫陽 725300）

要實(shí)現(xiàn)依法治志，必須清楚認(rèn)識當(dāng)前地方志執(zhí)法的困境與解決途徑，促進(jìn)地方志完善立法，法律條文要有具體可供執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，盡力拓展地方志法的內(nèi)涵與外延，才能適應(yīng)地方志發(fā)展需要。

地方志；立法；標(biāo)準(zhǔn)

一項(xiàng)工作要想獲得可持續(xù)性發(fā)展，走上健康良性發(fā)展的軌道，法律性保障是一個不可或缺的因素。地方志也不例外，地方志工作法制化是地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展最重要的保障。2006年，國務(wù)院頒布第一部地方志工作法規(guī)——《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》），邁出了地方志工作法制化的第一步，是地方志工作法制化的第一個里程碑。從《條例》頒布實(shí)施以來，地方志事業(yè)獲得了長足的進(jìn)步和發(fā)展，但是隨著社會發(fā)展的高速飛躍式跨越，僅僅一個條例已不能滿足日新月異的發(fā)展需求，也暴露出許多不適應(yīng)的現(xiàn)象。地方志立法必須作出重大改變，才能適應(yīng)地方志事業(yè)健康發(fā)展的需求。

一、條例與法律的區(qū)別

條例是各部委或同級人民政府制定的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，由國務(wù)院總理簽署執(zhí)行的，是由國務(wù)院審議通過的適用于各領(lǐng)域內(nèi)不能及時(shí)立法的、需要先期、臨時(shí)解決的（在全國也是通用的）某些具體事項(xiàng)。法律一般由全國人民代表大會討論通過，具有最高的法律效力，并適用于全國。就法律效力來說法律的效力大于條例。

法制化，指具有較完善的法律法規(guī)并以之規(guī)范與約束一切社會行為，社會行為有法可依并依法進(jìn)行，違法必究且執(zhí)法必嚴(yán)。地方志工作法制化，指具有較完善的地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章并以之規(guī)范地方志工作及與地方志相關(guān)的社會行為，地方志工作及與地方志相關(guān)的社會行為有法可依并依法進(jìn)行，違反地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章的行為被依法糾正、問責(zé)與處罰。

二、地方志工作法制化應(yīng)體現(xiàn)的內(nèi)容和體現(xiàn)方式

1.應(yīng)該具有完善的地方志法律。首先要制定全國性地方志法律與地方志工作法規(guī)；地方上，有立法權(quán)的行政區(qū)域制定相應(yīng)的地方志法律與地方志工作規(guī)章。地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容涵蓋地方志工作各個方面以及與地方志相關(guān)的公民和社會組織行為。對各級政府及其地方志工作機(jī)構(gòu)、部門與單位在地方志工作中的職責(zé)，地方志工作的內(nèi)容與規(guī)范、組織與管理、質(zhì)量與要求，公民、社會組織與地方志相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，違反地方志法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)受的問責(zé)與處罰等，均作出明確的規(guī)定。

2.地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章切實(shí)得到執(zhí)行。各級政府及其地方志工作機(jī)構(gòu)依法履行地方志工作職責(zé)，各部門、單位、社會組織依法參與地方志工作，公民與社會組織依法履行與地方志相關(guān)的義務(wù)并使用地方志成果，地方志工作依照法律、法規(guī)與規(guī)章健康開展。

3.違反地方志法律與法規(guī)、規(guī)章的行為應(yīng)該依法糾正與處罰。各級政府及其地方志工作機(jī)構(gòu)、部門、單位與社會組織不依法履行職責(zé)，以及公民不依法履行義務(wù)，對地方志工作正常開展造成較大影響、損失的，能及時(shí)被依法糾正或受到問責(zé)與處罰。這也是地方志執(zhí)法的關(guān)鍵所在。

三、當(dāng)前地方志工作法制化存在的困境

當(dāng)前的地方志法制化工作與時(shí)代要求相比還有很大差距，與地方志工作法制化的要求相比較，目前存在困境與急需解決的主要問題主要表現(xiàn)在：法律法規(guī)不健全；現(xiàn)有的地方志條例執(zhí)行無力、形同虛設(shè)等關(guān)鍵性問題沒有得到根本性解決。

地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章尚不健全。一是尚無全國性地方志法律?？陀^的說，《條例》實(shí)施以來，對規(guī)范與推動地方志工作發(fā)揮了重大作用。但僅有地方志工作法規(guī)而無地方志法律已不能完全適應(yīng)地方志工作的現(xiàn)狀與地方志事業(yè)發(fā)展的需求。《條例》作為國務(wù)院法規(guī)，只能規(guī)范與約束縣級以上地方政府及其地方志工作機(jī)構(gòu)的行為，而無法規(guī)范與約束除此之外的社會組織與公民的行為。事實(shí)上，當(dāng)今社會化程度日趨提高，地方志工作參與面日趨廣泛，地方志資料來源渠道日趨多元，公民使用地方志成果日趨普遍。地方志書與綜合年鑒資料從過去基本來源于政府部門及其企事業(yè)單位發(fā)展為如今大量來源于媒體、中介機(jī)構(gòu)等非政府組織、外資與私營企業(yè)甚至個人；地方志成果從僅為過去的地方志書發(fā)展為如今的地方志書、綜合年鑒、部門志、專業(yè)志與地情書等，地方志成果傳播渠道從過去的紙質(zhì)書籍發(fā)展為如今的光盤、互聯(lián)網(wǎng)等，使用地方志成果的人員從過去的專家學(xué)者、政府工作人員發(fā)展為如今的廣大群眾；地方志書從過去僅由縣級以上政府組織編修發(fā)展為如今大量編修鎮(zhèn)志、村志，行業(yè)志、部門志，學(xué)校志、醫(yī)院志等，作為企業(yè)文化的一部分，一些企業(yè)包括外資企業(yè)開始編修企業(yè)志、企業(yè)年鑒。這些都超出地方志工作法規(guī)的范圍，如果無法規(guī)范與約束，難于保證其健康開展。二是《條例》內(nèi)容尚欠完善。《條例》對地方志工作中的重大問題如政府及其地方志工作機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的職責(zé)、地方志編纂的組織與管理、質(zhì)量要求等作出明確規(guī)定，但對一些較為重要的內(nèi)容尚未作出規(guī)定。例如，幾乎所有黨政部門、企事業(yè)單位包括上級駐地部門與單位都參與地方志編纂，《條例》只提到地方志由地方志工作機(jī)構(gòu)組織編纂，卻未提及這些部門與單位在地方志編纂中的應(yīng)履行的職責(zé)以及不履行職責(zé)的責(zé)任追究，而這恰恰是地方志編纂中經(jīng)常遇到且難于解決的問題，等等。三是部分地區(qū)尚未就地方志工作立法。

現(xiàn)有地方志工作法規(guī)、規(guī)章尚未得到很好執(zhí)行。如果說國務(wù)院頒布《地方志工作條例》前影響地方志工作正常開展的重要原因是無法可依，那么，如今影響地方志工作正常開展的重要原因是有法不依與執(zhí)法不嚴(yán)。在一些地區(qū)和單位，對地方志工作重視與否、重視程度的高低還是取決于領(lǐng)導(dǎo)個人的文化素質(zhì)與認(rèn)識水平，加強(qiáng)對地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)幾乎是一句空話。依法修志未納入依法行政范疇，地方志工作擺不上政府工作位置，經(jīng)費(fèi)列不入政府財(cái)政預(yù)算，地方志工作機(jī)構(gòu)有名無實(shí)、無法履行法規(guī)賦予的職責(zé)，地方志工作無法正常開展，地方志編纂任務(wù)一再拖延等。對此，卻往往無法及時(shí)糾正，也無法問責(zé)。

四、如何進(jìn)一步推進(jìn)地方志工作法制化

《條例》的頒布實(shí)施可以說是地方志工作法制化的起步，實(shí)現(xiàn)地方志工作法制化還有很長的路要走。對進(jìn)一步推進(jìn)地方志工作法制化，至少應(yīng)該從以下幾個方面著手。

1.逐步完善地方志立法。一是積極推動《地方志法》的制定。這既有必要也基本具備條件。首先，如上所述，地方志工作發(fā)展中遇到的許多新情況與新問題超出了《條例》范疇，需要《地方志法》的出臺。其次，在我國，編修地方志不僅具有悠久歷史，在當(dāng)今信息化時(shí)代，地方志工作及其成果也正在社會化、大眾化，逐漸滲透到社會生活中，越來越被公民所知、所參與、所用，越來越具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。制定《地方志法》，有利于規(guī)范公民和社會組織與地方志相關(guān)的社會行為，保障地方志工作健康開展；有助于增強(qiáng)公民地方志意識乃至歷史文化意識，關(guān)心并參與地方志工作，發(fā)揚(yáng)與傳承優(yōu)良傳統(tǒng)。第三，法律比法規(guī)效力更大，更能規(guī)范政府、社會組織、公民與地方志相關(guān)的行為。第四，《條例》實(shí)施十一年，積累了經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)了不足，具有制定《地方志法》的基礎(chǔ)。因此，“十三五”計(jì)劃期間，應(yīng)全面總結(jié)《條例》實(shí)施過程中的成績與經(jīng)驗(yàn)、遇到的問題與存在的薄弱環(huán)節(jié)，對新時(shí)期地方志工作的新發(fā)展、新情況、新問題進(jìn)行深入調(diào)研，從地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)與法律的角度提出應(yīng)對措施，積極推動全國人大制定《地方志法》，實(shí)現(xiàn)從地方志工作法規(guī)到地方志法律的跨越，為地方志工作法制化打下更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。如果說，國務(wù)院頒布《條例》是地方志工作法制化的第一個里程碑，那么，制定《地方志法》將成為地方志工作法制化的第二個里程碑。二是全面推動地方志工作地方立法。省級行政區(qū)域均應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際，依據(jù)《地方志法》與《條例》，制定地方志工作的地方法律與政府規(guī)章。市縣級應(yīng)該制定切實(shí)可行的執(zhí)行辦法。

2.將地方志工作法制化納入依法行政范疇。有了地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章不等于實(shí)現(xiàn)了地方志工作法制化，更重要的是推動地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章的貫徹落實(shí)。一是積極推動各級政府將地方志工作法制化納入依法行政范疇。將《條例》的實(shí)施、地方志工作法制化與依法行政工作一起規(guī)劃部署、檢查落實(shí)、考核獎懲。二是以行政手段依法推動地方志工作。因?yàn)榈胤街竟ぷ魇钦幕A(chǔ)性工作，地方志事業(yè)是公益性社會事業(yè)，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，不容易引起重視。因此，不能靠經(jīng)濟(jì)手段或其他手段而只能靠行政手段推動，才能健康、持續(xù)開展地方志工作。首先，地方志工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)要向行政機(jī)構(gòu)靠攏。明確地方志工作機(jī)構(gòu)作為政府工作部門，履行主管本行政區(qū)域地方志工作職責(zé)。從有利于全面履行法規(guī)賦予的職責(zé)、有利于地方志工作健康開展和地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，在事業(yè)單位分類改革中，將地方志工作機(jī)構(gòu)列入行政類。其次，強(qiáng)化地方志工作是政府工作的意識。開展地方志工作緊緊依靠政府，充分利用政府的規(guī)劃與計(jì)劃、會議與文件、視察與檢查、督查與通報(bào)、表彰與問責(zé)等手段，部署與推動地方志工作。第三，大膽履行地方志工作機(jī)構(gòu)主管地方志工作的職責(zé)。《條例》賦予地方志工作機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域地方志工作，擬定地方志工作規(guī)劃和編纂方案，組織、指導(dǎo)、督促和檢查地方志工作，組織編纂地方志書、綜合年鑒等職責(zé)，地方志工作機(jī)構(gòu)要理直氣壯、大膽地履行法律賦予的職責(zé)。

五、地方志立法建議

中國地方志指導(dǎo)小組已經(jīng)著手開始對《條例》的修改，對于下發(fā)的修改意見稿來說，在原有的條例的基礎(chǔ)上，其內(nèi)容更加具體，內(nèi)涵相對更加豐富，由原先的22條增加到25條，規(guī)定更加細(xì)致，也逐步與日益發(fā)展的地方志事業(yè)相匹配，但是，實(shí)質(zhì)性、根本性的問題并沒有解決，如果還是以《條例》的形式發(fā)布，作用與效果并不能發(fā)生本質(zhì)的改變，因此，筆者建議，在現(xiàn)有修改稿基礎(chǔ)上再行完善，修改具體執(zhí)法力度的條款，提請全國人大討論、論證，力爭早日出臺《中華人民共和國地方志法》，并頒布實(shí)施。具體修改理由及建議為：

1.地方志工作機(jī)構(gòu)的一個最直接的依法行政執(zhí)法的行為就是提請查處擅自編纂出版地方志。依據(jù)《地方志工作條例》第十八條，“違反本條例規(guī)定，擅自編纂出版以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)提請本級人民政府出版行政部門依法查處”?？h級地方志工作機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合縣文化旅游廣電局的下設(shè)執(zhí)法部門文化行政執(zhí)法大隊(duì)、工商管理部門共同對非法、擅自出版的行業(yè)志書進(jìn)行查處、責(zé)令銷毀，或者限期改正的方式，整頓地方志的編纂、出版程序和行為，使地方志的編纂完全進(jìn)入正常健康發(fā)展的軌道。這也是完全彰顯對《地方志工作條例》等有關(guān)法規(guī)貫徹執(zhí)行的強(qiáng)有力的有效行為。另外，還可以向人大等執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)匯報(bào)，將地方志法規(guī)的執(zhí)行與其他法律的執(zhí)法監(jiān)督納入有序監(jiān)督范疇，促進(jìn)地方志法規(guī)行政執(zhí)法力度。一個地方志行政工作部門只有充分利用法規(guī)，依據(jù)有關(guān)條例、文件等依據(jù)，加大執(zhí)法力度，才能使一個地區(qū)的地方志編纂工作健康有序發(fā)展，地方志出版物才可以規(guī)范達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，給后人留下一批有價(jià)值、合格的志書，減少新編志書由于編纂、出版過程中出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、史實(shí)不清楚、歪曲歷史史實(shí)等帶來的歷史缺憾。但是，原有的《條例》所規(guī)定的內(nèi)容只是省市縣三級志書，沒有對行業(yè)志、部門志作出具體規(guī)定，這恰恰是執(zhí)法的盲點(diǎn)所在，所以建議將具體的處罰概念轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂胁僮餍缘娜珖苑ㄒ?guī)。主體修改內(nèi)容為，如何處罰社會各行業(yè)、各部門未經(jīng)地方志工作機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)擅自出版行業(yè)志、部門志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)志、村志的違法行為，這才是執(zhí)法的焦點(diǎn)所在。實(shí)際上上級有關(guān)部門已經(jīng)賦予地方志機(jī)構(gòu)有行政執(zhí)法權(quán)，但是缺乏執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，也就使得這項(xiàng)權(quán)利成為一紙空文，難以派上用場，所以必須有具體可供執(zhí)行的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，可以聯(lián)合文化執(zhí)法有關(guān)部門對擅自出版的志書進(jìn)行查封，有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政處罰等作出明文規(guī)定，這樣，地方志執(zhí)法才有可操作性，不至于成為一紙空文。

2.要將社會上的家譜編纂行為納入地方志管理體系，出臺評審家譜的制度與行文規(guī)范，以使家譜編修走入正規(guī)的、合法的渠道，將未經(jīng)地方志工作機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)出版家譜的行為寫進(jìn)地方志法條文里，對這類違規(guī)行為進(jìn)行處罰。隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，國家日益重視地方志編修，作為特定人群的家族也爭先恐后地編修家譜，用以保存家族歷史，探溯家族淵源，許多家族無論人口多少、地域分布的寬泛都在嘗試?yán)m(xù)修家譜。同時(shí)，也存在家譜編修行為十分不規(guī)范，體例隨意、文字表述不客觀、不尊重歷史、編排無章法等問題，許多家譜質(zhì)量不敢恭維，殘次品居多，這屬于無管理體制、無管理行為的具體體現(xiàn)。俗語說，國家有史、地方有志、家族有譜，這是史志的一個序列。筆者認(rèn)為，家譜也屬于地方志行業(yè)的一個細(xì)小的構(gòu)成要件，家族作為一個特定人群，其歷史淵源、遷徙發(fā)展、人口演變，也屬于史志的范疇，不應(yīng)該排除在地方志事業(yè)之外，理應(yīng)納入地方志范疇進(jìn)行管理。更何況，地方志有許多資料來源于家譜，所以，地方志機(jī)構(gòu)不能無視家譜的存在，要對家譜的編纂行為進(jìn)行科學(xué)化管理?？v觀地方志所屬的管理權(quán)限與職能，志書、年鑒都有質(zhì)量規(guī)范、評審辦法，筆者認(rèn)為，地方志機(jī)構(gòu)應(yīng)該責(zé)無旁貸地承擔(dān)起家譜編修的監(jiān)管職責(zé)，把家譜編修納入監(jiān)管范圍，出臺家譜編修質(zhì)量規(guī)范和評審辦法，使流行于社會基層的家譜編修行為納入科學(xué)化、法制化、制度化的軌道。這當(dāng)引起地方志工作者的足夠重視。這樣，一旦擴(kuò)大了地方志法規(guī)涵蓋的內(nèi)涵與外延，將家譜編修納入地方志工作范疇并出臺可供操作的管理處罰措施，便可考慮將具體處罰措施寫進(jìn)地方志法的條文里。

總之，只有使地方志條例盡快轉(zhuǎn)換為地方志法，有可供執(zhí)行的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，有豐富的法律內(nèi)涵與外延，才能促進(jìn)地方志執(zhí)法和法治化的進(jìn)程。這已到了刻不容緩的地步，應(yīng)該引起高度重視。

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1003-434X（2017）06-0035-04