郭雙節(jié)

西藏大學(xué)政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000

以依章治校推進(jìn)西藏高校依法治校研究*

郭雙節(jié)

西藏大學(xué)政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000

西藏高校大學(xué)章程的制定和實(shí)施，是西藏高校推進(jìn)依法治校重要法律保障和抓手。在西藏高校大學(xué)章程實(shí)施過(guò)程中，存在宣傳不到位、配套制度建設(shè)緩慢、章程法律權(quán)威不足、章程實(shí)施內(nèi)外部環(huán)境不理想等問(wèn)題，本文提出要從提高章程認(rèn)知度、構(gòu)建以章程為基礎(chǔ)的制度體系、明確大學(xué)章程的法律地位和構(gòu)建章程實(shí)施的良好環(huán)境等角度推進(jìn)大學(xué)章程實(shí)施，推進(jìn)西藏高校依法治校建設(shè)。

大學(xué)章程；西藏高校；依法治校

依法治校是高校在“依法治國(guó)”戰(zhàn)略下對(duì)高校治理的新要求，大學(xué)章程作為高?，F(xiàn)代治理制度的核心，是依法治校的法律保障和重要抓手。全國(guó)高校大學(xué)章程的制定起步于2011年11月，西藏自治區(qū)章程制定啟動(dòng)于2012年，2015年6月西藏大學(xué)章程獲批，為研究西藏高校大學(xué)章程提供樣本。對(duì)西藏高校大學(xué)章程開(kāi)展研究，特別是聚焦章程的實(shí)施問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)西藏高校的依法治校，具有重要的意義。

一、大學(xué)章程制定對(duì)西藏高校的意義

西藏高校大學(xué)章程的制定，是促進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)依法治校的法律保障，具有如下重要意義：

(一)大學(xué)章程是高校依法治校的法律保障

作為高校最根本的規(guī)范性文件，學(xué)者普遍將大學(xué)章程視為大學(xué)的“憲法”，是高校的根本法和上位法。作為一個(gè)社會(huì)組織，高校的組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和組織文化等都在大學(xué)章程中做了最基本的規(guī)定，是高校建立、運(yùn)行的基礎(chǔ)，是存在、發(fā)展的保障。大學(xué)章程集中反映了國(guó)家、舉辦者、高校、師生等利益關(guān)系人的意志，表明了學(xué)校的運(yùn)行規(guī)律和辦學(xué)特色，是保障大學(xué)運(yùn)行的良法。

(二)大學(xué)章程是高校推動(dòng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要舉措

大學(xué)章程是現(xiàn)代高校法人制度的重要標(biāo)志，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整是依法治校的前提，也是大學(xué)章程的前提功能。大學(xué)章程明確了利益關(guān)系人的權(quán)利和義務(wù)，指明了政治、行政、學(xué)術(shù)和民主等權(quán)力的分配和運(yùn)行，為大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了依據(jù)和保障。

西藏各高校依法治校的前提是有法可依，這里的“法”除了國(guó)家制定的各種法律、法規(guī)之外，還包括“軟法”，即大學(xué)章程和依據(jù)大學(xué)章程制定的其它的規(guī)章制度。大學(xué)章程的制定，不但有利于解決西藏高校與政府、與社會(huì)以及高校之間的關(guān)系問(wèn)題，還有利于學(xué)校內(nèi)部的管理，進(jìn)一步探索西藏高校自主和自治的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、大學(xué)章程實(shí)施對(duì)西藏高校的意義

大學(xué)章程的生命力在于執(zhí)行。大學(xué)章程的實(shí)施，是推進(jìn)西藏高校治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)依法治校的重要抓手。

(一)大學(xué)章程實(shí)施是推進(jìn)依法治校，提高大學(xué)治理水平的迫切需要

隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，西藏高等教育所面臨的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展理念和方式正在發(fā)生深刻的變化。要應(yīng)對(duì)這種新形勢(shì)、新變化，加快推進(jìn)依法治校，提高高校治理的法治化、現(xiàn)代化、科學(xué)化水平是大勢(shì)所趨。承載著依法治校和高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整重任的大學(xué)章程的有效實(shí)施也因此變得十分迫切。

(二)大學(xué)章程的實(shí)施是西藏高校提高辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量的重要保障

目前，西藏高等教育開(kāi)始直面來(lái)自全國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，特別是人才培養(yǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。目前，西藏高等教育的質(zhì)量還不太讓人滿(mǎn)意，沒(méi)有能力達(dá)到政府提出的要求和迎接當(dāng)代社會(huì)的挑戰(zhàn)。大學(xué)章程的實(shí)施，為西藏高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，不斷提高辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量提供了重要的制度依托和權(quán)力保障。

大學(xué)章程的實(shí)施是章程文本的動(dòng)態(tài)實(shí)踐，是抽象規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行為的過(guò)程。大學(xué)章程是西藏高校真正實(shí)現(xiàn)自主和自治的保障，因此，必須高度重視大學(xué)章程的實(shí)施，讓大學(xué)章程在西藏高校中真正發(fā)揮生命力。

三、西藏高校章程實(shí)施中的問(wèn)題

西藏大學(xué)作為西藏首個(gè)且唯一一個(gè)章程獲批的高校，其章程實(shí)施狀況，可以代表西藏高校章程概況，因此，文章選擇西藏大學(xué)作為研究對(duì)象，分析西藏高校章程實(shí)施現(xiàn)狀。

(一)章程宣傳不到位，師生、政府、社會(huì)對(duì)章程認(rèn)知度不高

章程通過(guò)后，應(yīng)廣泛宣傳以獲得更多的社會(huì)公認(rèn)。西藏大學(xué)章程2015年6月獲批后，在網(wǎng)上未見(jiàn)有關(guān)宣傳報(bào)道，在學(xué)校師生中宣傳也延遲到2016年5月，章程通過(guò)一年之后，且章程未單獨(dú)成冊(cè)，重要性沒(méi)有得到凸顯。對(duì)章程認(rèn)知度不高，直接影響各利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)章程的認(rèn)知和實(shí)施，真正的按章程辦事仍有很大差距。

(二)章程配套制度建設(shè)緩慢，極大影響章程實(shí)施效果

西藏大學(xué)章程中涉及一系列規(guī)章制度，如校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教學(xué)科研機(jī)構(gòu)黨政聯(lián)席會(huì)、受援與合作委員會(huì)議事規(guī)則，校務(wù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、教育理事會(huì)規(guī)程等，這些規(guī)章制度并沒(méi)有及時(shí)制定并頒布。2016年12月，印發(fā)學(xué)術(shù)委員會(huì)章程，缺少學(xué)術(shù)委員會(huì)議事規(guī)則；2017年6月，制定委員會(huì)議事規(guī)則和校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則，距西藏大學(xué)章程核準(zhǔn)兩年之久。圍繞校內(nèi)章程的規(guī)章制度未及時(shí)建設(shè)和修訂，大學(xué)章程實(shí)施沒(méi)有制度保障或偏離大學(xué)章程宗旨，不利于西藏高校依法治校和現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建。

(三)章程的法律權(quán)威得不到保障，行政治學(xué)色彩依然濃厚

大學(xué)章程具有軟法的性質(zhì)，但并沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力的保障，在執(zhí)行過(guò)程中，存在很多違反章程的情況。如章程規(guī)定依法設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，成員中“擔(dān)任學(xué)校及職能部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過(guò)委員總?cè)藬?shù)的1/4”，在2016年成立的學(xué)術(shù)委員會(huì)中，有超一半的成員擔(dān)任學(xué)校及職能部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，違背了學(xué)術(shù)委員會(huì)“遵循學(xué)術(shù)規(guī)律，尊重學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)平等”的主旨。

(四)章程實(shí)施內(nèi)外部環(huán)境不理想，權(quán)力慣性掣肘章程實(shí)施

政府機(jī)關(guān)在依靠國(guó)家財(cái)政辦學(xué)的西藏高校中牢固掌握資源分配，擁有較高的話語(yǔ)權(quán)。高校在章程價(jià)值導(dǎo)向和章程實(shí)施的行政推力上明顯不足，既有制度安排固化，現(xiàn)存權(quán)力格局很難打破。高校師生在行政權(quán)膨脹的環(huán)境下，養(yǎng)成了對(duì)行政權(quán)力的依賴(lài)和盲從，話語(yǔ)權(quán)和影響力缺失，對(duì)章程制定和實(shí)施呈放縱狀態(tài)。因組織邊界存在，社會(huì)各方對(duì)高校章程了解程度不高，無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)督與推動(dòng)。

四、依章治校推進(jìn)依法治校的路徑與對(duì)策

為推進(jìn)大學(xué)章程的實(shí)施，確保依法治校的順利推進(jìn)，要持續(xù)推進(jìn)以大學(xué)章程實(shí)施為主線的高?，F(xiàn)代治理體系建設(shè)，確保大學(xué)章程和依法治校的有效實(shí)施。

(一)加強(qiáng)宣傳，提高章程的認(rèn)知度

大學(xué)章程的實(shí)施，離不開(kāi)政府、高校、師生和社會(huì)等利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)章程的認(rèn)可、理解、信任和支持。要加大章程的宣傳和解讀，在學(xué)校網(wǎng)站設(shè)置專(zhuān)欄公布和解讀章程，在新聞和報(bào)刊中加大宣傳報(bào)道，促進(jìn)政府、社會(huì)、師生對(duì)章程的了解，章程印制成冊(cè)做到學(xué)校師生人手一冊(cè)，組織專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，為章程的實(shí)施創(chuàng)造廣泛的共識(shí)。

(二)完善章程配套制度建設(shè)，構(gòu)建以章程為基礎(chǔ)的制度體系

大學(xué)章程是高校辦學(xué)的“母法”，需要有系統(tǒng)完備的“子法”與之相適應(yīng)。為保障章程的實(shí)施，必須加快建設(shè)一批相互銜接、與章程相匹配的規(guī)章制度，形成以大學(xué)章程為核心，內(nèi)容規(guī)范、適應(yīng)外部法治環(huán)境、與內(nèi)部實(shí)際管理狀況相匹配的系統(tǒng)、有效的高校內(nèi)部治理制度體系。

(三)明確大學(xué)章程的法律地位，保障大學(xué)章程的法律權(quán)威

大學(xué)章程在高校辦學(xué)中具有“憲法”的性質(zhì)，要明確大學(xué)章程是高校最重要的規(guī)范性文件，明確大學(xué)章程在高校辦學(xué)中的法律地位，在受?chē)?guó)家教育法律和政策約束同時(shí)，其地位高于學(xué)校的其他規(guī)章制度，位于學(xué)校規(guī)章制度體系首位。高校要盡快制定大學(xué)章程的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步保障章程的法律地位，保障其法律權(quán)威。

(四)打破權(quán)力慣性，積極構(gòu)建章程實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境

政府和主管部門(mén)要充分尊重高校辦學(xué)自主權(quán)，嚴(yán)守權(quán)力邊界，為大學(xué)章程實(shí)施創(chuàng)造良好的外部條件。高校強(qiáng)化依章治校、依章辦事意識(shí)，為章程實(shí)施構(gòu)建良好的內(nèi)部環(huán)境。師生要增強(qiáng)主體意識(shí)，要充分參與到章程實(shí)施過(guò)程中，參與到高校的管理與監(jiān)督中，與社會(huì)各方一起，監(jiān)督章程實(shí)施，構(gòu)建系統(tǒng)、全面的監(jiān)督體系。

[1]朱家德(溫州大學(xué)法政學(xué)院；溫州大學(xué)高等教育研究所).大學(xué)章程實(shí)施比制定更重要[J].中國(guó)高教研究，2016(6)：65-69.

[2]孫霄兵(教育部政策法規(guī)司).推進(jìn)大學(xué)章程實(shí)施提高高校治理水平[J].中國(guó)高等教育，2016(19)：5-7.

* 西藏大學(xué)2015年度專(zhuān)項(xiàng)研究任務(wù)：以依章治校推進(jìn)西藏高校依法治校研究(項(xiàng)目編號(hào)：ZDZXYFZX1505)。

G647

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2095-4379-(2017)34-0045-02

郭雙節(jié)(1982-)，河北保定人，社會(huì)學(xué)碩士，西藏大學(xué)政法學(xué)院，講師，主要從事民族社會(huì)學(xué)和文化社會(huì)學(xué)研究。