劉玉彪

中共阜陽市委黨校綜合教研室，安徽 阜陽 236000

地方法治建設的目標定位*

劉玉彪

中共阜陽市委黨校綜合教研室，安徽 阜陽 236000

當前，許多地方都提出了要進行法治化的雄心，諸如依法治省、依法治市、依法治縣等。依法治國的口號下，地方法治化似乎意味著必然。在單一制國家，地方法治化必然受制于國家法治化。但地方法治實踐中，并沒有認真區(qū)分二者之間的聯系與區(qū)別，往往提出的法治化缺乏目標導向。本文就旨在分析地方法治建設的目標問題，以期能為地方的法治實踐提供些許思考。

公權力；社會治理；法治意識

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出和深入推進實施，新世紀又進行了許多跨區(qū)域的戰(zhàn)略實施。有學者將此與美國19世紀和20世紀的中西部開發(fā)進行比對，提出了地方發(fā)展需要法治保障的觀點。[1]同時還有學者提出，我國區(qū)域法治具有深厚堅實的憲法依據和憲法地位。[2]此后，地方法治的命題突破了上述區(qū)域界限，并且在學術界也被賦予了特定的“區(qū)域法治”①一詞。[3]本文為了避免讀者誤解，擬以地方法治代替區(qū)域法治，即是在與國家法治相對應的意義上所使用的。各地都先后提出了法治化的口號，例如法治江蘇、法治湖南等等。當然，這些地方并非只是“喊破嗓子”，大有“甩開膀子”的架勢，紛紛制定出臺了《**省(市)行政程序規(guī)定》《**省(市)政府重大事項合法性審查程序規(guī)定》《**省(市)政府重大決策事項合法性審查提前介入機制實施辦法》等文件，旨在對政府權力進行自我規(guī)制。地方上推動法治化的舉措值得稱贊，為全面依法治國營造了良好局面。不過，就目前各地的做法以及進行了多次的地方政府法治評估分析來看，還表現為缺乏系統(tǒng)的目標考量、完善的體系設計和有序的實施步驟。限于篇幅，本文僅就目標考量方面來探討。

一、政府運行法治化

在現代國家權力之中，最需要馴服的便是行政權力。這不僅因為行政權是最龐大復雜的權力，更是因為行政權與每個公民接觸最頻繁。上個世紀80年代，我們制定了《行政復議條例》和《行政訴訟法》，使行政權的運行受到內部和外部的雙重司法性監(jiān)督。2004年，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出了法治政府建設的目標。十八大進一步提出要依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。可見，在法治建設中，對政府權力的規(guī)制是一個永恒的命題。

各地提出的法治現代化，其核心也應當主要是政府運行依法依規(guī)。各級行政機關要嚴格依法行政，既要依法律、行政法規(guī)、上級地方性法規(guī)和行政規(guī)章，也要依同級人大的地方性法規(guī)和行政規(guī)章。行政機關適用法律依據的邏輯應是逐級核查是否符合上位法，如果發(fā)現所適用某下位法同上位法不符，就要依上位法，如果發(fā)現上級指令違背上位法，應有權拒絕服從。

不過，現實的情況并非如此。具體表現為兩個方面。第一，地方政府的行政行為操作裁量范圍過寬，沒有具體的程序依據。盡管許多地方出臺了各類行政程序的規(guī)定，但由于沒有統(tǒng)一的行政程序法，各地的行政程序規(guī)定之間差異性較大，而且有時一個省域內的省級和市級行政程序都不甚明確，甚至相互沖突，造成了地方政府行使行政職權無所適從。第二，層級越低的規(guī)范反倒“效力”更高。由于行政權力的特殊性，要求下級對上級無條件服從，行政機關往往會就近選擇適用依據。實踐中大量存在的規(guī)范性文件是行政管理的直接依據，違法的“紅頭文件”直接影響法律法規(guī)的實施，侵害社會公眾的合法權益。[4]例如，某區(qū)公安分局規(guī)定，異地辦理身份證的需要申請人提交在本地的居住證，而派出所發(fā)現很多申請人并未辦理過居住證，而且省政府的關于異地辦理身份證的條例也沒有規(guī)定必須提交居住證，這一規(guī)定是地方公安機關為了怕麻煩而自行增加的程序。但是派出所往往仍然不會適用省政府的條例，而是依照區(qū)分局的規(guī)定要求申請人必須提交居住證，否則就會不予受理，這是一種普遍情況。

因此，地方法治化不能僅僅理解為有“法”可依，更在于有“法”必依，嚴格執(zhí)法，按照法治思維執(zhí)法，不能選擇性執(zhí)法，想適用哪個依據就適用哪個依據。推行地方法治現代化，要從打通行政機關法律適用通道上入手，實現政府運行的法治化目標。

二、社會治理法治化

國家治理體系和治理能力現代化，一個重要表現就是社會治理的法治化。新時期社會矛盾紛繁復雜，傳統(tǒng)的社會管理手段在新時期遭遇挑戰(zhàn)，“管理者-被管理者”的簡單服從模式把被管理者當成對象，并不利于解決社會矛盾。把康德的人是目的論改變一下，可以說人治之下，人是手段不是目的；法治之下，人是目的不是手段。全面推進依法治國，就要在社會治理中運用法治的方式。實現地方法治現代化，也要運用法治的方式進行社會治理。

當今中國，由于社會發(fā)展的不平衡所導致的矛盾涌現，我們所面臨的不安全感前所未有。能否維護社會的和諧穩(wěn)定，保障人民的財產安全問題，鞏固好幾十年的改革成果，關鍵就在于社會治理成效如何。黨的十八屆四中全會指出“全面依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?！睘榇?，全會決定還突出強調，要推進基層治理法治化。

相比較于傳統(tǒng)的社會管理手段，法治化的治理既有利于化解社會矛盾，也有助于實現國家治理現代化的目標。過去我們所熟悉的“嚴打”運動及其類似的運動式治理，雖然在某一個時間段內能夠取得良好的效果，但此種方式的運動式特點注定其功效也是暫時的。它沒有充分調動社會成員參與社會治理，也沒有堅持法治的即制度化的思維方式，且在這個過程中公權力容易被濫用，公民基本權利被侵犯已成為常見的現象，如某地警方在掃黃打非中讓“失足婦女”游街示眾。社會治理的法治化就不可能容許這種情況發(fā)生，首先治理活動應當是制度化地開展，其次治理方式要合乎法律法規(guī)。

現在還有一些地方，簡單地將社會治理法治化理解為依法管理民眾，只注重穩(wěn)定而不注重和諧，導致民怨愈積愈深。實際上，不能夠把法律作為工具，這是法治與法制的一個重要區(qū)別。法制之下，秩序的穩(wěn)定高于人的感受。法治之下，人的感受與秩序穩(wěn)定同樣重要。社會治理法治化就是實現人民幸福生活與安全的重要方式，也必然是地方法治現代化的目標，因此“同時要樹立法治思維、發(fā)揮德治作用，更好引領和規(guī)范社會作用，努力實現法安天下、德潤人心?！盵5]

三、法治意識現代化

法治現代化，本質上是人的現代化。而人的現代化，歸根結底是人的意識的現代化。民國時期梁啟超就提出了新民論，胡適也提出了造因工程，也就是呼吁要改造民眾的固有觀念，以推動國家的民主法治進程。改革開放以后，法治思潮一時興起，從廟堂至江湖，法治觀念之受重視前無古人。

公允地說，近些年來，無論是主觀上還是客觀上的各種因素，都推動了大眾的法治意識提升。物權、財產權、人身權這些樸素的權利觀念深入人心，公權力像過去那樣明顯侵犯人權、破壞法治的現象，不可能大規(guī)模地發(fā)生了。但是這并不意味著侵犯人權的現象就消失了，相反，大量的隱蔽地侵權行為仍然存在，這些從屢見報端的新聞中都能看到。我們不禁追問，為什么面對民眾日益高漲的權利訴求，還會有如此多的各種破壞法治的行為發(fā)生呢？筆者以為，從深層次原因來講，是法治觀念的問題，不是民眾法治觀念，而是地方執(zhí)政者法治觀念的問題。

從黨的十五大確立依法治國為治國基本方略，到十八大以后全面依法治國，表明黨中央推進法治的堅定決心。但客觀地說，許多地方對此并不買賬，有些地方主要領導人擔心法治對公權力限制太大，既不容易出政績，又極有可能使本地的發(fā)展落后于別的不實行法治的地區(qū)，在政績考核唯經濟論之下，法治理想的處境不可謂不艱難。

中國的法治轉型，推動力量是由上而下，由黨內至黨外，由掌握公權力者向外圍人員。此種中國特色的法治道路，使得法治現代化注定是撕裂的痛苦與凝聚的共識并生共存。一方面，地方執(zhí)掌公權力者并不愿意受到限制，另一方面，現行的監(jiān)督體制對地方主要握有公權力的人無法形成有效監(jiān)督。為此，最不壞的方法就是通過道德教化的方式提升黨員領導干部的法治意識，盡管這個過程是漫長而難以確定的，但除此之外，只能等待良好的制度設計日后出臺。

綜上，地方法治建設，是國家治理現代化的重要組成部分，是國家法治現代化目標的實施路徑。筆者以為，地方法治建設不應局限于落實中央及地方會議和文件精神，而應做好地方層級的“頂層設計”，關鍵是要有問題意識，換句話說是要有目標、有方向，這也是地方法治的基礎問題。本文提出了地方法治建設應秉持的三大主要目標，凡對地方政府法治指數進行的排名，應當在三大目標的基礎上制定科學的評估體系，進行科學評估。當然，囿于筆者的學術水平及行文篇幅，其他目標在此未做討論，敬請同仁批評。

[注釋]

①“區(qū)域法治”中的“區(qū)域”有五種內涵，一是法域，二是行政性區(qū)域，三是經濟性區(qū)域，四是綜合性區(qū)域，五是國際性區(qū)域.本文中的地方法治是在第二種行政區(qū)域的意義上使用.

[1]夏勇.論西部大開發(fā)的法治保障[J].法學研究，2001(2).

[2]文正邦.區(qū)域法治——深化依法治國方略中嶄新的法治形態(tài)[J].甘肅社會科學，2008(6).

[3]夏錦文.區(qū)域法治發(fā)展的法理學思考——一個初步的研究構架[J].南京師大學報，2014(1).

[4]王敬波.地方法治政府評估的中國實踐[J].中國法律評論，2017(4).

[5]習近平.堅持走中國特色社會主義治理之路，確保人民安居樂業(yè)社會安定有序[N].人民日報，2017-9-20.

* 2017年度阜陽市委黨校系統(tǒng)科研課題《阜陽法治現代化問題研究》(FYDXKT201731)研究成果。

D691

A

2095-4379-(2017)34-0038-02

劉玉彪(1990-)，男，漢族，安徽阜陽人，法學碩士，中共阜陽市委黨校綜合教研室，教師，研究方向：憲法學與行政法學。