王君清，屈 健

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊 065000)

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美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制評(píng)析

王君清，屈 健

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊 065000)

美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制由行政監(jiān)督、國(guó)會(huì)監(jiān)督、法院監(jiān)督和情報(bào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督四個(gè)部分組成，對(duì)于引導(dǎo)、制約情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)起到了很好的作用，但“棱鏡門(mén)”事件也暴露出了其中的諸多問(wèn)題。分析美國(guó)現(xiàn)行涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)勢(shì)與缺陷，對(duì)美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了深入思考：法律規(guī)制是情報(bào)監(jiān)督的基礎(chǔ)；強(qiáng)化法院審批是保障公民權(quán)利的最為有力防線；國(guó)家利益既是情報(bào)監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)力，也是一道不可逾越的障礙。

美國(guó)；涉外情報(bào)；監(jiān)控活動(dòng)；監(jiān)督

美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)，主要是指以獲取涉外情報(bào)信息為目的的，針對(duì)外國(guó)人及其代理人*根據(jù)《涉外情報(bào)監(jiān)控法》的規(guī)定，當(dāng)涉及美國(guó)人(包括美國(guó)公民和取得美國(guó)永久居留權(quán)資格的人)時(shí)同樣適用。所實(shí)施的監(jiān)控行為，具體包括電子監(jiān)控、物理性搜查、通信追蹤與截取等措施。涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)在保衛(wèi)國(guó)家安全、預(yù)防恐怖主義活動(dòng)方面發(fā)揮了重要作用，但在獲取情報(bào)過(guò)程中往往容易出現(xiàn)與民主法治背道而馳的行為，因此需要行之有效的監(jiān)督機(jī)制對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。為了防止權(quán)力的濫用，保證情報(bào)機(jī)制高效運(yùn)行，美國(guó)在原有基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)建立了較為完善的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制?！袄忡R門(mén)”事件曝光后，美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)中權(quán)力濫用問(wèn)題成為輿論焦點(diǎn)。美國(guó)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制有何優(yōu)勢(shì)？如此嚴(yán)密的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制又為何會(huì)失效？本文以美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制為藍(lán)本，分析其優(yōu)點(diǎn)和缺陷，以期對(duì)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的完善和運(yùn)行起到借鑒作用。

一、美國(guó)現(xiàn)行涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制*美國(guó)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制包括正式和非正式兩大類(lèi)。根據(jù)學(xué)者的研究分類(lèi)，正式監(jiān)督機(jī)制包括行政監(jiān)督、國(guó)會(huì)立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和情報(bào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，非正式監(jiān)督包括以媒體為代表的監(jiān)督、非政府組織和利益集團(tuán)的監(jiān)督，以及學(xué)者與專(zhuān)家的監(jiān)督。本文只對(duì)涉外情報(bào)活動(dòng)的正式監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行討論。

美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)主要是基于1978年頒布實(shí)施的《涉外情報(bào)監(jiān)控法》(ForeignIntelligenceSurveillanceActof1978，F(xiàn)ISA)*又稱(chēng)《涉外情報(bào)監(jiān)視法》《對(duì)外情報(bào)監(jiān)控法》，該法載于《美國(guó)法典》(U.S.C)第50編“戰(zhàn)爭(zhēng)與國(guó)防”第36章。，該法規(guī)范了政府部門(mén)監(jiān)控和收集情報(bào)的權(quán)力和程序，嚴(yán)格限制了情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)涉及美國(guó)公民及在美國(guó)長(zhǎng)期居住的居民的通信進(jìn)行截聽(tīng)的權(quán)力[1]。經(jīng)過(guò)多次修訂，目前該法共由七個(gè)分章構(gòu)成，詳細(xì)規(guī)定了電子監(jiān)控、物理性搜查、安裝使用通信記錄與通信追蹤裝置、使用商務(wù)記錄等情報(bào)收集方法的定義、權(quán)限、程序、監(jiān)督授權(quán)等內(nèi)容以及對(duì)位于美國(guó)境外的人實(shí)施情報(bào)收集的額外程序規(guī)定。由于上述有關(guān)情報(bào)活動(dòng)的監(jiān)督規(guī)定具有相似性，故選取電子監(jiān)控活動(dòng)為代表進(jìn)行研究。

(一)行政監(jiān)督

美國(guó)1947年通過(guò)的《國(guó)家安全法》(NationalSecurityActof1947)賦予美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)情報(bào)監(jiān)督的權(quán)力，而該機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制者為美國(guó)總統(tǒng)，所以從某種程度上來(lái)說(shuō)，涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)行政監(jiān)督主要由美國(guó)總統(tǒng)主導(dǎo)。美國(guó)總統(tǒng)主導(dǎo)的涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督方式有兩種：一是發(fā)布行政命令。這種命令可以是宏觀的，也可以是具體的，對(duì)涉外情報(bào)活動(dòng)的指導(dǎo)性較強(qiáng)。如為落實(shí)《涉外情報(bào)監(jiān)控法》，里根政府在1981年頒布了第12333號(hào)總統(tǒng)令，就情報(bào)搜集的程序、方法、內(nèi)容等做出了詳細(xì)規(guī)定，明確了美國(guó)情報(bào)監(jiān)控的具體運(yùn)行辦法。二是通過(guò)設(shè)立的情報(bào)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，如1975年設(shè)立的總統(tǒng)情報(bào)監(jiān)督委員會(huì)*最初是總統(tǒng)對(duì)外情報(bào)顧問(wèn)委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，而后卡特總統(tǒng)將其解散，但是總統(tǒng)情報(bào)監(jiān)督委員會(huì)卻得以存在。里根總統(tǒng)于1981頒布第12333號(hào)總統(tǒng)令，重申了總統(tǒng)情報(bào)監(jiān)督委員會(huì)的職能，現(xiàn)為總統(tǒng)行政辦公室組成部門(mén)，共有三名成員。，對(duì)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)進(jìn)行合法性審核。

作為美國(guó)聯(lián)邦行政部門(mén)的組成機(jī)構(gòu)，司法部在涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督工作中扮演著重要角色。根據(jù)《涉外情報(bào)監(jiān)控法》的規(guī)定，司法部長(zhǎng)擁有審批和授權(quán)實(shí)施涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的權(quán)力，監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)亦是通過(guò)這兩項(xiàng)權(quán)力。該法第一分章“電子監(jiān)控”第1802節(jié)a小節(jié)規(guī)定：“無(wú)論其他法律如何規(guī)定，為獲取情報(bào)信息，美國(guó)總統(tǒng)可以依照本章之規(guī)定，通過(guò)司法部長(zhǎng)授權(quán)在沒(méi)有法院命令的情況下實(shí)施不超過(guò)一年的電子監(jiān)控?！钡?804節(jié)a小節(jié)規(guī)定：“在向法官提出申請(qǐng)之前，每一份申請(qǐng)都需要獲得司法部長(zhǎng)的批準(zhǔn)。司法部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)按照本章所規(guī)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查，符合要求的才予以批準(zhǔn)?！眃小節(jié)還規(guī)定了司法部長(zhǎng)親自審查申請(qǐng)的情況。

此外，根據(jù)2004年《情報(bào)改革和反恐法案》設(shè)立的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)(Director of National Intelligence， DNI)，統(tǒng)領(lǐng)美國(guó)情報(bào)界，監(jiān)督制定國(guó)家情報(bào)計(jì)劃，對(duì)情報(bào)界的情報(bào)活動(dòng)和情報(bào)失誤進(jìn)行審查和監(jiān)督。

(二)國(guó)會(huì)監(jiān)督

《涉外情報(bào)監(jiān)控法》確立了國(guó)會(huì)對(duì)執(zhí)法部門(mén)情報(bào)收集活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制[1]。一般情況下，國(guó)會(huì)通過(guò)常設(shè)情報(bào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)監(jiān)督情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)活動(dòng)。美國(guó)參眾兩院分別于1976年和1977年設(shè)立了情報(bào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，二者職能相似，只對(duì)本院負(fù)責(zé)?！渡嫱馇閳?bào)監(jiān)控法》第一分章“電子監(jiān)控”第1808節(jié)a小節(jié)規(guī)定：“以半年時(shí)間為基準(zhǔn)，司法部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)向眾議院常設(shè)情報(bào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和參議院情報(bào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，以及參議院司法委員會(huì)提交全面報(bào)告。報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括依據(jù)本章之規(guī)定實(shí)施電子監(jiān)控的全部情況?！钡谖宸终隆皥?bào)告要求”具體規(guī)定了司法部長(zhǎng)所提交的綜合報(bào)告的具體內(nèi)容，包括各類(lèi)情報(bào)收集措施使用和實(shí)施的詳細(xì)情況統(tǒng)計(jì)分析，國(guó)會(huì)情報(bào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)報(bào)告進(jìn)行審查。此外，國(guó)會(huì)還可以通過(guò)辯論、聽(tīng)證、立法、報(bào)告、提出議案以及審核預(yù)算、情報(bào)機(jī)構(gòu)調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)人任命等方式，借以實(shí)現(xiàn)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的監(jiān)督。

(三)法院監(jiān)督

法院監(jiān)督包括涉外情報(bào)監(jiān)控法院監(jiān)督和美國(guó)聯(lián)邦法院監(jiān)督。涉外情報(bào)監(jiān)控法院和復(fù)審法院根據(jù)《涉外情報(bào)監(jiān)控法》第一分章“電子監(jiān)控”第1803節(jié)a小節(jié)和b小節(jié)的規(guī)定成立，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)和監(jiān)督美國(guó)政府實(shí)施的涉外情報(bào)監(jiān)控行為，并擁有“按照本法之規(guī)定發(fā)布的規(guī)則和程序?qū)徖黼娮颖O(jiān)控申請(qǐng)和簽發(fā)在美國(guó)境內(nèi)任何地方進(jìn)行電子監(jiān)控的命令的司法管轄權(quán)”，而復(fù)審法院則擁有“對(duì)任何被駁回的申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)審的司法管轄權(quán)”。

美國(guó)聯(lián)邦最高法院主要通過(guò)選任聯(lián)邦地區(qū)法官組成涉外情報(bào)監(jiān)控法院和復(fù)審法院，以及最終裁決權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的監(jiān)督。《涉外情報(bào)監(jiān)控法》第1803節(jié)b小節(jié)規(guī)定：“復(fù)審訴訟記錄應(yīng)當(dāng)加蓋公章后移送至聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦最高法院擁有對(duì)復(fù)審法院做出的裁決進(jìn)行復(fù)審的司法管轄權(quán)。”此外，第1807節(jié)還規(guī)定每年的四月份司法部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)向美國(guó)法院的行政管理辦公室提交一份關(guān)于電子監(jiān)控措施在前一年度實(shí)施情況的報(bào)告。

(四)情報(bào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督

通常來(lái)說(shuō)，情報(bào)機(jī)構(gòu)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督的方式主要有兩種：一是由情報(bào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部負(fù)責(zé)法律事務(wù)的部門(mén)負(fù)責(zé)，即總檢察長(zhǎng)(Inspector General)辦公室和法律顧問(wèn)辦公室。前者負(fù)責(zé)對(duì)本機(jī)構(gòu)實(shí)施的一切情報(bào)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，特別是對(duì)可能違法的行為展開(kāi)調(diào)查；而后者除了處理機(jī)構(gòu)的法律事務(wù)外，最重要的是對(duì)情報(bào)監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行法律審查，以確保其合法性和正當(dāng)性。二是內(nèi)部職員的舉報(bào)。美國(guó)國(guó)會(huì)于2011年通過(guò)了《告密者保護(hù)法案》(WhistleblowerProtectionEnhancementActof2011)，對(duì)舉報(bào)違法情報(bào)活動(dòng)的內(nèi)部告密者予以保護(hù)，以消除揭發(fā)違法情報(bào)活動(dòng)給告密者本身所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)

(一)監(jiān)督體系完善科學(xué)

以色列海法大學(xué)尤里·巴·約瑟夫博士提出“多邊—憲政”模式為較佳的情報(bào)監(jiān)督模式。所謂多邊，即由兩個(gè)以上的政府機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施情報(bào)監(jiān)督，這些機(jī)構(gòu)包括行政部門(mén)、立法部門(mén)、司法部門(mén)，或是情報(bào)機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門(mén)；所謂憲政，即通過(guò)制定相關(guān)法律實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，如規(guī)定情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)限、職責(zé)等。美國(guó)現(xiàn)行的涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制符合“多邊—憲政”模式的要求，“多邊”體現(xiàn)在以美國(guó)總統(tǒng)和司法部長(zhǎng)為代表的行政機(jī)構(gòu)、國(guó)會(huì)常設(shè)情報(bào)委員會(huì)、聯(lián)邦法院和涉外情報(bào)監(jiān)控法院以及情報(bào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部等多個(gè)機(jī)構(gòu)均有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，避免因過(guò)度集權(quán)而導(dǎo)致的監(jiān)督失衡；規(guī)范涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的《涉外情報(bào)監(jiān)控法》《情報(bào)監(jiān)督法》《信息自由法》《告密者保護(hù)法案》等成體系的法律文件，規(guī)范著涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)，并作為“憲政”的支撐，從而保證監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)強(qiáng)調(diào)法律的約束性作用

美國(guó)作為世界上最早允許立法機(jī)構(gòu)參與情報(bào)監(jiān)督的少數(shù)國(guó)家之一，業(yè)已形成較為成熟的情報(bào)監(jiān)督法律體系[2]。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)涉外情報(bào)活動(dòng)的監(jiān)督主要方式之一就是立法，而情報(bào)監(jiān)督的相關(guān)立法，均強(qiáng)調(diào)法律的約束性作用，其中最為典型的代表就是令狀授權(quán)制度。除《涉外情報(bào)監(jiān)控法》第1802節(jié)a小節(jié)規(guī)定的情形外，總統(tǒng)可以通過(guò)司法部長(zhǎng)授權(quán)在沒(méi)有法院命令的情況下實(shí)施不超過(guò)一年的電子監(jiān)控，其他行為均需要向涉外情報(bào)監(jiān)控法院提出申請(qǐng)，在得到法院的許可和命令授權(quán)后，方可實(shí)施電子監(jiān)控活動(dòng)。與此同時(shí)，《涉外情報(bào)監(jiān)控法》還對(duì)監(jiān)控行為的適用條件、對(duì)象、時(shí)限等做出了嚴(yán)格規(guī)定，如第1805節(jié)“法院命令的簽發(fā)”a小節(jié)詳細(xì)列舉了承審法官批準(zhǔn)申請(qǐng)的條件。

(三)法律規(guī)定嚴(yán)密具體，可操作性強(qiáng)

法律的出臺(tái)主要是基于實(shí)踐工作的需要，若規(guī)定過(guò)于寬泛，則不利于發(fā)揮法律的約束作用；反之，則缺少靈活性。因此，必須把握好法律約束性與執(zhí)法靈活性二者之間的關(guān)系。客觀上來(lái)說(shuō)，美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的相關(guān)法律對(duì)二者之間“度”的把握恰到好處，能夠最大限度地發(fā)揮法律的監(jiān)督規(guī)范作用?！渡嫱馇閳?bào)監(jiān)控法》中對(duì)于監(jiān)控行為適用條件、對(duì)象、時(shí)限、特殊情況等的規(guī)定多采用列舉方式，充分體現(xiàn)了法律的約束作用。第1805節(jié)e小節(jié)“緊急情況下的電子監(jiān)控”列舉了司法部長(zhǎng)緊急授權(quán)情報(bào)機(jī)構(gòu)實(shí)施電子監(jiān)控的6種情形，充分考慮了司法實(shí)踐中出現(xiàn)的特殊情況，從而保證法律的可操作性和情報(bào)活動(dòng)的時(shí)效性。

(四)確保行為合法性的同時(shí)注重機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率

情報(bào)監(jiān)督是為防止情報(bào)機(jī)構(gòu)不當(dāng)活動(dòng)的發(fā)生和效率的低下，對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的管理、指導(dǎo)和監(jiān)察[3]。由此可以看出，情報(bào)監(jiān)督有兩層含義：一是保證情報(bào)活動(dòng)的合法性和正當(dāng)性，防止情報(bào)機(jī)構(gòu)權(quán)力的濫用；二是保證情報(bào)體制運(yùn)行的效率，同時(shí)避免情報(bào)失誤現(xiàn)象的發(fā)生。美國(guó)現(xiàn)行的涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制充分體現(xiàn)了情報(bào)監(jiān)督的深層次內(nèi)涵，在保證涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)合法性與正當(dāng)性的同時(shí)，注重情報(bào)機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)行效率。一方面，以法律為支撐，設(shè)計(jì)了完善的涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)法律體系；另一方面，通過(guò)國(guó)會(huì)常設(shè)情報(bào)委員會(huì)、涉外情報(bào)監(jiān)控法院等不同職能部門(mén)，以年度報(bào)告、申請(qǐng)審查與授權(quán)等方式，對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的涉外情報(bào)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控，從而提高情報(bào)界的整體運(yùn)行效率，避免情報(bào)失誤和情報(bào)不作為等現(xiàn)象的發(fā)生。

三、美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的缺陷

在“棱鏡門(mén)”事件爆發(fā)后，奧巴馬總統(tǒng)立刻做出回應(yīng)，稱(chēng)“對(duì)外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)受到美國(guó)三個(gè)部門(mén)的嚴(yán)格監(jiān)督”[4]。實(shí)際上，美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的監(jiān)督部門(mén)不僅僅只有三個(gè)。但是，盡管有著如此完善的監(jiān)督機(jī)制，情報(bào)機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力、侵犯公民隱私權(quán)的現(xiàn)象卻無(wú)法杜絕。究其原因，主要是由于監(jiān)督機(jī)制本身存在的缺陷造成的。

(一)監(jiān)督權(quán)力分配不均，使得監(jiān)督機(jī)制失衡

國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)界的涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)最感興趣，也是最為有力和有效的監(jiān)督主體。但是，在涉外情報(bào)監(jiān)控監(jiān)督實(shí)踐中，國(guó)會(huì)通常只進(jìn)行宏觀把握，如情報(bào)界的經(jīng)費(fèi)審核預(yù)算，并不介入情報(bào)機(jī)構(gòu)的具體事務(wù)，參眾兩院常設(shè)情報(bào)委員會(huì)也只是在情報(bào)失誤或權(quán)力濫用行為發(fā)生后才介入調(diào)查。相對(duì)而言，涉外情報(bào)監(jiān)控法院的監(jiān)督權(quán)力是最小的，但卻最為重要。司法監(jiān)督的關(guān)注點(diǎn)主要集中在涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的合法性和正當(dāng)性，可以說(shuō)是涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)的第一道關(guān)卡，在防止權(quán)力濫用、保護(hù)公民隱私和自由權(quán)方面發(fā)揮著不可替代的作用。自1979年以來(lái)，法院批準(zhǔn)電子監(jiān)視授權(quán)近34 000件，其中只有11件申請(qǐng)被法院拒絕，也就是說(shuō)，政府部門(mén)申請(qǐng)監(jiān)視的成功率高達(dá)99.97%[5]。從中可以看出，只要情報(bào)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)基本上就能獲得批準(zhǔn)，涉外情報(bào)監(jiān)控法院形同虛設(shè)，這從側(cè)面反映了涉外情報(bào)監(jiān)控法院審批權(quán)限的弱化。情報(bào)機(jī)構(gòu)本身就是申請(qǐng)的提出者，其本身同時(shí)也是美國(guó)政府的組成部門(mén)，主要為以總統(tǒng)為代表的行政部門(mén)服務(wù)，二者利益具有一致性。而總統(tǒng)主導(dǎo)的行政監(jiān)督，主要是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的掌控，使其有效運(yùn)行，為總統(tǒng)執(zhí)政服務(wù)，因此不會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格審查。監(jiān)督權(quán)力的大小與監(jiān)督職責(zé)之間的不匹配，極易導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行失衡。

(二)修訂補(bǔ)充滯后，導(dǎo)致產(chǎn)生法律漏洞

事物是不斷變化發(fā)展的，隨著時(shí)間的推移、司法實(shí)踐的深入，各種新情況、新問(wèn)題接踵而至，法律需要隨著外部環(huán)境的變化做出相應(yīng)調(diào)整。但是，美國(guó)現(xiàn)行的涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)法律修訂補(bǔ)充工作均較為滯后。如《告密者法案》中雖然制定了一系列的針對(duì)內(nèi)部告密者的保護(hù)措施，但卻把龐大的情報(bào)承包商中的涉密人員排除在外，這一法律漏洞造成了極大的泄密隱患。美國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室年度報(bào)告顯示，2012年承包商中的涉密人員共計(jì)242 426人，其中絕密級(jí)人員有133 493人；機(jī)密及秘密級(jí)人員108 933人[6]?！袄忡R門(mén)”事件中，在得不到法律保護(hù)的情況下，斯諾登不得不選擇向媒體爆料。再如，隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，《涉外情報(bào)監(jiān)控法》中關(guān)于電子監(jiān)控的定義已不能完全涵蓋現(xiàn)有內(nèi)容，這就使得監(jiān)控活動(dòng)陷入兩難境地。

(三)復(fù)雜的政治利益糾葛，削弱監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行效果

情報(bào)最主要的作用是為決策者提供最真實(shí)、最客觀的信息，使其決策最優(yōu)化，所以情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)避免卷入黨派政治。然而，由于情報(bào)機(jī)構(gòu)本身就屬于行政部門(mén)的一部分，不可能不受到國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的影響。正如我國(guó)偉大革命導(dǎo)師毛澤東所言：“有人的地方就會(huì)有左中右，一萬(wàn)年后也是這樣?！币悦裰?、自由自詡的美國(guó)亦是如此，政治利益之爭(zhēng)也從一定程度上削弱了情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行效果。從黨派斗爭(zhēng)角度來(lái)看，美國(guó)民主黨和共和黨所代表的利益團(tuán)體、執(zhí)政理念的差異，使得美國(guó)的情報(bào)政策呈現(xiàn)出階段性特點(diǎn)。兩黨均在國(guó)會(huì)占據(jù)著一定席位，當(dāng)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督委員會(huì)成員所屬黨派與情報(bào)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)人員所屬黨派一致時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督效果的弱化；反之，情報(bào)活動(dòng)極有可能政治化，如克林頓執(zhí)政時(shí)期，情報(bào)監(jiān)督淪為民主黨政府和共和黨國(guó)會(huì)之間的斗爭(zhēng)工具。從行政與立法機(jī)構(gòu)關(guān)系的角度來(lái)看，以總統(tǒng)為代表的行政部門(mén)與國(guó)會(huì)之間的激烈沖突從未間斷，情報(bào)活動(dòng)的秘密性，加劇了國(guó)會(huì)與情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的隔閡。在美國(guó)，總統(tǒng)制政府和情報(bào)界都在較大程度上把情報(bào)監(jiān)督部門(mén)當(dāng)成一個(gè)障礙，因?yàn)樗粌H使政府在制定政策時(shí)受限，還時(shí)常保守不住秘密，尤其是在實(shí)施隱蔽行動(dòng)之前[1]。因此，美國(guó)情報(bào)界在實(shí)施隱蔽行動(dòng)時(shí)，往往以保密為由，繞過(guò)國(guó)會(huì)實(shí)施情報(bào)活動(dòng)，使國(guó)會(huì)只能在違法活動(dòng)曝光后介入調(diào)查，監(jiān)督職能滯后性凸顯。

四、對(duì)美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的思考

毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控活動(dòng)無(wú)論是在預(yù)防恐怖主義犯罪，還是在保衛(wèi)國(guó)土安全方面，都發(fā)揮了巨大作用，使針對(duì)美國(guó)的恐怖活動(dòng)得到極大遏制。自“9·11”事件以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)成功避免和挫敗了包括紐約時(shí)代廣場(chǎng)爆炸案、紐約地鐵爆炸案在內(nèi)的超過(guò)40起針對(duì)美國(guó)本土的恐怖襲擊事件[7]。但是，中情局前雇員愛(ài)德華·斯諾登揭露的“棱鏡”監(jiān)聽(tīng)計(jì)劃，不僅損害了美國(guó)公民的隱私權(quán)，還影響了美國(guó)與其他國(guó)家之間的外交關(guān)系。相對(duì)而言，美國(guó)具有完善的涉外情報(bào)活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，但仍然出現(xiàn)了權(quán)力濫用現(xiàn)象，個(gè)中原因值得深思。

(一)法律規(guī)制是情報(bào)監(jiān)督的基礎(chǔ)

秘密性是情報(bào)活動(dòng)的固有屬性，此外，其工作方式、內(nèi)容也具有特殊性。為了獲取深層次的內(nèi)幕性情報(bào)，情報(bào)機(jī)構(gòu)往往需要使用監(jiān)聽(tīng)、跟蹤等特殊手段，而在此過(guò)程中，容易對(duì)公民的合法權(quán)利造成損害?？梢哉f(shuō)，情報(bào)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)是一把雙刃劍，是國(guó)家行為中的敏感環(huán)節(jié)，需要更為系統(tǒng)的、嚴(yán)格的、完善的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和約束。情報(bào)機(jī)構(gòu)必須依法設(shè)立，情報(bào)活動(dòng)必須依法開(kāi)展，情報(bào)活動(dòng)監(jiān)督必須有法可依，以避免重演蘇聯(lián)初期情報(bào)機(jī)構(gòu)凌駕于政府之上的歷史。一方面，法律規(guī)制是情報(bào)監(jiān)督機(jī)制建立、運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提條件，沒(méi)有法律規(guī)制，一切監(jiān)督制度和手段都只能是空想；另一方面，法律規(guī)制也是避免情報(bào)政治化的有效手段。做好情報(bào)監(jiān)督的法律規(guī)制工作，需要注意以下兩點(diǎn)：

一是堅(jiān)持可操作性與原則性的有機(jī)結(jié)合。從某個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，法律的可操作性與原則性是相悖的。若法律的可操作性過(guò)強(qiáng)，賦予情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力就會(huì)擴(kuò)大，那么法律的原則性勢(shì)必會(huì)減弱，反之亦然。在處理兩者的關(guān)系上，美國(guó)的情報(bào)監(jiān)督立法有著諸多值得借鑒之處。如《涉外情報(bào)監(jiān)控法》中對(duì)于情報(bào)監(jiān)控行為的適用條件、對(duì)象、時(shí)限、申請(qǐng)審批程序等與公民權(quán)利聯(lián)系緊密的事項(xiàng)做出了強(qiáng)制規(guī)定，而對(duì)于監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成等靈活性較強(qiáng)的內(nèi)容，則以授權(quán)性規(guī)定為主，如賦予涉外情報(bào)監(jiān)控法院審理電子監(jiān)控申請(qǐng)和簽發(fā)在美國(guó)境內(nèi)任何地方進(jìn)行電子監(jiān)控的命令的司法管轄權(quán)。

二是及時(shí)修訂法律，保證時(shí)效性。隨著近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公眾生活的重要方式、聚集聯(lián)絡(luò)的重要空間、交流互動(dòng)的重要平臺(tái)。正如前文所述，美國(guó)頒布實(shí)施的《涉外情報(bào)監(jiān)控法》中的許多條款已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)有環(huán)境的需要，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)隱私缺乏明確的界定。公民的網(wǎng)絡(luò)使用痕跡是不是隱私？公民在網(wǎng)絡(luò)群體中的言論能否被監(jiān)視？這些內(nèi)容能不能納入到電子監(jiān)控的范疇？這些都是情報(bào)監(jiān)督機(jī)制所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要通過(guò)完善立法，引導(dǎo)和規(guī)范情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)活動(dòng)，確保情報(bào)行為的正當(dāng)性與合法性。

(二)強(qiáng)化法院審批是保障公民權(quán)利的最為有力防線

根據(jù)《涉外情報(bào)監(jiān)控法》的規(guī)定，美國(guó)設(shè)立了涉外情報(bào)監(jiān)控法院和復(fù)審法院，美國(guó)聯(lián)邦最高法院首席大法官負(fù)責(zé)涉外情報(bào)監(jiān)控法院和復(fù)審法院法官的選任工作；法官任期最長(zhǎng)不得超過(guò)7年，期限屆滿(mǎn)后即使符合條件也不能再被任命；同時(shí)還規(guī)定“按照本法之規(guī)定發(fā)布的規(guī)則和程序?qū)徖黼娮颖O(jiān)控申請(qǐng)和簽發(fā)在美國(guó)境內(nèi)任何地方進(jìn)行電子監(jiān)控的命令的司法管轄權(quán)”。美國(guó)實(shí)行三權(quán)分立制度，行政、立法和司法部門(mén)間相互制衡、相互監(jiān)督、互不干涉。從這個(gè)角度來(lái)看，相較于行政監(jiān)督、國(guó)會(huì)監(jiān)督和情報(bào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，涉外情報(bào)監(jiān)控法院監(jiān)督是一道最為有力的防線。但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了申請(qǐng)否決稀缺化的現(xiàn)象，涉外情報(bào)監(jiān)控法院沒(méi)有能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。究其原因：一方面，可以認(rèn)為是涉外情報(bào)監(jiān)控法院失職，對(duì)監(jiān)控申請(qǐng)審查不力；另一方面，在國(guó)家利益至上這一大環(huán)境之下，任何制度在執(zhí)行過(guò)程中都會(huì)做出讓步，“棱鏡門(mén)”事件曝光后美國(guó)政界的集體默許、開(kāi)脫正好佐證了這一點(diǎn)。要想切實(shí)發(fā)揮法院的第三方監(jiān)督作用，就必須做好以下幾方面工作：首先，要細(xì)化審批程序，建立責(zé)任倒查制度，對(duì)于情報(bào)監(jiān)控違規(guī)授權(quán)行為進(jìn)行追究，提升承審法官的責(zé)任比重；其次，要嚴(yán)格遵循“最低限度原則”，強(qiáng)制設(shè)置申請(qǐng)審批否決(重審)率，杜絕情報(bào)監(jiān)控申請(qǐng)否決稀缺化現(xiàn)象的出現(xiàn)；最后，要處理好保密與公開(kāi)的關(guān)系，適時(shí)披露、公布失效信息，避免法院審批過(guò)程的“神秘化”，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(三)國(guó)家利益既是情報(bào)監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)力，也是一道不可逾越的障礙

縱觀美國(guó)情報(bào)監(jiān)督的歷史，國(guó)家安全環(huán)境始終是情報(bào)監(jiān)督機(jī)制能否完全發(fā)揮作用的決定性因素。安全形勢(shì)惡化以及情報(bào)失誤情況一旦出現(xiàn)，情報(bào)機(jī)構(gòu)就會(huì)獲得發(fā)展，情報(bào)監(jiān)督也會(huì)放松。美國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)與情報(bào)監(jiān)督的關(guān)系，圍繞著國(guó)家安全形勢(shì)的好壞，往往是此消彼長(zhǎng)，呈現(xiàn)出不斷完善的螺旋式發(fā)展[8]。美國(guó)雖然擊斃了基地組織領(lǐng)導(dǎo)人本·拉登，反恐也進(jìn)入了“后本·拉登”時(shí)代，但是美國(guó)所面臨的恐怖主義威脅依然存在。與此同時(shí)，美國(guó)充當(dāng)世界霸主的企圖依然沒(méi)有改變，這是美國(guó)國(guó)家利益的終極體現(xiàn)。在此形勢(shì)下，情報(bào)監(jiān)督機(jī)制不可能得到有效運(yùn)行，反而為非法行為披上合法的外衣。因此，美國(guó)對(duì)德國(guó)、英國(guó)、中國(guó)等國(guó)家進(jìn)行竊聽(tīng)也就不足為奇，美國(guó)公民權(quán)利也需要為美國(guó)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)做出一定犧牲。所以說(shuō)，國(guó)家利益既是情報(bào)監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)力，也是一道不可逾越的障礙?；膺@一根本性矛盾，在國(guó)家戰(zhàn)略制定上，要摒棄霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治，充分尊重他國(guó)的國(guó)家利益和國(guó)家主權(quán)，堅(jiān)持和平發(fā)展、共同發(fā)展，創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，不干預(yù)他國(guó)內(nèi)政和地區(qū)民族矛盾，從而減少?lài)?guó)家對(duì)立面。此外，在具體操作層面上，要找準(zhǔn)公民權(quán)利保護(hù)與情報(bào)工作的平衡點(diǎn)，避免權(quán)力濫用，使情報(bào)活動(dòng)遠(yuǎn)離政治，保證情報(bào)活動(dòng)的客觀性。

四、結(jié)束語(yǔ)

盡管和平發(fā)展已成為國(guó)家關(guān)系的主體，但是當(dāng)今世界仍然動(dòng)蕩不安，恐怖主義仍是人類(lèi)社會(huì)的一大威脅。情報(bào)是預(yù)防恐怖主義、維護(hù)國(guó)土安全最為有效的手段，但這不能成為踐踏人權(quán)、損害國(guó)際關(guān)系的借口，一切情報(bào)活動(dòng)都必須納入法治軌道在法律框架內(nèi)進(jìn)行，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制亦是確保情報(bào)活動(dòng)合法性與正當(dāng)性的必要手段。

[1] 汪明敏，謝海星，蔣旭光.美國(guó)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制研究[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2013：10，114.

[2] 劉濤.美國(guó)涉外情報(bào)監(jiān)控與通信截取法律制度[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2014：7，26.

[3] 劉磊.美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督立法沿革初探[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(6)：97-103.

[4] 孫寶云，漆大鵬.論美國(guó)對(duì)外國(guó)情報(bào)的監(jiān)視：立法、運(yùn)行及問(wèn)題——兼議“棱鏡門(mén)”事件引發(fā)的危機(jī)[J].保密科學(xué)技術(shù)，2012(7)：25-32.

[5] Todd Lindeman. The foreign intelligence surveillance court[N].The Washington Post，2013-06-07.

[6] H.R.6304(110th)： FISA Amendments Act of 2008，110th Congress[R].The DNI Office，2008.

[7] 新華社.美國(guó)近年本土恐怖襲擊盤(pán)點(diǎn)[EB/OL].(2013-04-16)[2016-04-25].http：//news.xinhuanet.com/mil/2013-04-16/c-124585398.hhtm.

[8] 湯镕昊.從“棱鏡門(mén)”事件看美國(guó)的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制[J].情報(bào)雜志，2013，32(9)：6-10.

(責(zé)任編輯 劉彥超)

Comments on American Oversight Mechanism of Foreign-related Intelligence Supervision

WANG Junqing, QU Jian

(Department of Border-control and Immigration, The Armed Police Academy, Langfang, Hebei Province 065000, China)

The American oversight mechanism of foreign-related intelligence supervision consists of four parts: the administrative oversight, the congress oversight, the court oversight, and the internal oversight. These oversight organizations play an important role in guiding and restricting intelligence supervision. However, some problems are exposed in Snowden Event. After analyzing the oversight mechanism’s superiorities and deficiencies, this paper concludes that legal regulations are the bedrock of oversight mechanism, that intensifying judicial authority’s approval can best protect the rights of citizens, that national interest is not only the driving force of intelligence supervision, but also an insurmountable barrier.

American; foreign-related intelligence; supervision operation; oversight

2016-06-25

王君清(1981— )，女，甘肅玉門(mén)人，講師； 屈健(1977— )，女，河北廊坊人，教授。

E141.6

A

1008-2077(2017)05-0083-06