鄧雅萍

東華理工大學(xué)，江西 南昌 330013

?

耕地生態(tài)補償法律問題的研究*

鄧雅萍

東華理工大學(xué)，江西 南昌 330013

中共十八大提出了“美麗中國”的未來生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，并且，首次在報告中單篇論述生態(tài)文明建設(shè)，提出建立生態(tài)補償制度，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，構(gòu)建合理的生態(tài)系統(tǒng)等人類生存和發(fā)展十分重要。

耕地；耕地補償；生態(tài)補償

一、耕地補償必要性研究

耕地作為重要的自然資源之一，耕地資源滿足了人類生產(chǎn)和生活需要。改革開放以，隨著經(jīng)濟發(fā)展，公眾生活水平、素質(zhì)及環(huán)保意識也在不斷提高，認(rèn)識到耕地生態(tài)系統(tǒng)功能的重要性，其是與人類社會生活息息相關(guān)的人工生態(tài)系統(tǒng)，利用以滿足人類生產(chǎn)、生活及工作需要①。耕地對社會經(jīng)濟的發(fā)展而言是毫無疑問是重要的，我們可將耕地資源的功能分為經(jīng)濟功能、社會功能及生態(tài)功能，這是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵②。

二、耕地生態(tài)補償基本理論研究

(一)耕地生態(tài)補償?shù)暮x

作為生態(tài)補償?shù)囊徊糠?，耕地生態(tài)補償概念的定義應(yīng)結(jié)合生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵對其加以定義，所謂的耕地生態(tài)補償是為了保護(hù)人類和耕地的可持續(xù)發(fā)展，國家、社會、耕地利用者及利益相關(guān)者對人類不合理利用耕地給耕地造成的破壞予以生態(tài)補償。以政府支付為主，市場支付為輔及其它方式予以補償，協(xié)調(diào)耕地補償中各方利益，對需要補償?shù)闹黧w予以補償，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，以增強耕地自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)能力和保護(hù)耕地經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值。

(二)耕地生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)

1.外部性理論

外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的理論基礎(chǔ)看，至今沒有統(tǒng)一的定義，根據(jù)單個微觀主體在生產(chǎn)和消費中對其所處周圍環(huán)境產(chǎn)生的影響可將外部性劃分為正外部性和負(fù)外部性，正外部性是指生產(chǎn)消費過程中給他人帶來益處，但是他人沒有給付相應(yīng)的報酬和費用，負(fù)外部性是指生產(chǎn)消費過程中給他人造成損失，他人沒有索要任何費用，不論是正外部性還是負(fù)外部性，都無法合理的配置資源，實現(xiàn)社會化福利最大化。因此，應(yīng)該對耕地資源適度的開發(fā)利用，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展③。

2.公共物品理論

公共物品作為微觀經(jīng)濟學(xué)理論，對其范圍很難界定，學(xué)界普遍采用的是保羅·A·薩繆爾森的定義，他認(rèn)為純粹的公共物品，即當(dāng)個人消費這種物品時不會減少別人對這種物品的消費④。弗里德曼認(rèn)為只要是公共物品，沒有人可以決定誰可以消費它。非競爭性和非排他性是公共物品的兩個主要的特點。這兩種特性決定了在使用消費公共物品的過程中將產(chǎn)生兩個現(xiàn)象：“搭便車”和“公地悲劇”⑤。要保證耕地資源這一公共物品的有效供給，需要將外部成本內(nèi)部化，解決好“搭便車”現(xiàn)象，激勵公共物品的足額供應(yīng)；通過建立有效的生態(tài)補償機制，可避免“公地悲劇”的發(fā)生。

3.生態(tài)環(huán)境價值理論

隨著生態(tài)環(huán)境的日益破壞，人們逐漸認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)對人類發(fā)展的經(jīng)濟、社會及生態(tài)系生態(tài)價值。生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)在三個方面的價值：一是生態(tài)環(huán)境本身固有的自然資源價值。耕地本身亦具有此種價值，耕地有著重要的生態(tài)功能，可由于人們不合理利用導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降及耕地污染，耕地生態(tài)系統(tǒng)被破壞，耕地雖具有一定的自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)功能，但是它是一種稀缺資源，在一定時期內(nèi)恢復(fù)能力有限。二是耕地資源潛在的隱性價值，是指人類從耕地生態(tài)系統(tǒng)獲得的效益，耕地資源不僅為人創(chuàng)造農(nóng)產(chǎn)品帶來收益外，還提供包括調(diào)節(jié)及防止水土流失等功能。三是對自然資源加以開發(fā)利用所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值。過去幾十年，在片面追求經(jīng)濟發(fā)展的情況下使生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重的破壞，耕地修復(fù)能力衰減。

人們認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要性，尋求相應(yīng)的對策，加大對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的研究，伴隨著研究的深入使得人們認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境所帶來的價值，對于耕地環(huán)境的特性及價值的科學(xué)界定，人們將其作為保護(hù)耕地生態(tài)系統(tǒng)的一種經(jīng)濟手段和建立耕地生態(tài)補償?shù)闹匾碚撘罁?jù)⑥。

三、耕地生態(tài)補償國內(nèi)外發(fā)展概況

(一)我國耕地生態(tài)補償實踐探索

近年來不斷出現(xiàn)的食品安全事件，使得人們對糧食質(zhì)量要求增高，作為人類生存發(fā)展的根本，處在生物鏈最底層的耕地自然成為了公眾關(guān)注的焦點。對耕地利用的傳統(tǒng)模式不注重對耕地資源的保護(hù)，為保障耕地生態(tài)系統(tǒng)及可持續(xù)利用，我國對耕地生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索先后在全國各地試點地區(qū)開始進(jìn)行。

蘇州，是全國最早試行生態(tài)補償制度的城市之一。2010年7月，蘇州率先出臺《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》明確，要讓生態(tài)環(huán)境的守護(hù)者，獲取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。基本農(nóng)田，不低于400元/畝；縣級以上集中飲用水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的行政村，每村每年提供100萬元生態(tài)補償；對太湖、陽澄湖及其它重點湖泊的水面所在行政村，每村每年提供50萬元生態(tài)補償。

昆山市基本農(nóng)田專項補貼標(biāo)準(zhǔn)每年補助100元/畝；生態(tài)林和濕地每年補貼100元/畝；種植水稻每年每畝補助200元；飲用水水源地和水產(chǎn)養(yǎng)殖的大水面，每年每畝補助50元。

(二)國外耕地生態(tài)補償經(jīng)驗及啟示

1.德國生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)驗

德國十分重視生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)，注重耕地為人類提供涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性、旅游觀光價值等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，而且在土地利用規(guī)劃中也強調(diào)了耕地的生態(tài)功能，且注重耕地數(shù)量及對耕地的保護(hù)，避免對土地的破壞。德國的生態(tài)農(nóng)業(yè)有著比較系統(tǒng)全面的法律法規(guī)，其中有關(guān)耕地生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)主要有《種子法》、《肥料使用法》等。在德國所有的土地保護(hù)規(guī)劃中，都十分重視耕地的宏觀上的不可再生性及有限性，強調(diào)綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)體系。

經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護(hù)是對立的，德國一直積極尋求保護(hù)耕地的對策，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地的使用效率，同時保持經(jīng)濟的可持續(xù)的發(fā)展。

德國通過對農(nóng)業(yè)企業(yè)減稅來對其扶持，并采取措施，恢復(fù)農(nóng)村的植被，對大氣污染和水污染加強控制和治理。

在實施環(huán)保措施時，農(nóng)民按照耕地質(zhì)量給予不同等級的補貼，同時也為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)，幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)環(huán)保知識，用以鑒定有機農(nóng)產(chǎn)品，多方努力來改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，資金主要以政府支付為主，企業(yè)參與的合作方式。

大多數(shù)德國土地所有者不是自己耕作，而是出租給農(nóng)業(yè)企業(yè)，而且歐盟內(nèi)部的農(nóng)業(yè)企業(yè)可以自由地異地經(jīng)營。面對耕地下降的狀況，個體農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)難以應(yīng)對困難，因此他們加入了農(nóng)業(yè)協(xié)會，由農(nóng)業(yè)協(xié)會代表農(nóng)民和政府、議會對話，一般生產(chǎn)有機農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)都會加入?yún)f(xié)會，協(xié)會將進(jìn)行定期檢查，檢測到的不合格企業(yè)予以處罰，并代表農(nóng)民和政府和其他機構(gòu)開展合作，共同保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)。

總的來說，德國通過建設(shè)農(nóng)田生態(tài)補償制度，改變農(nóng)民耕作方式，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的建立，確保國家糧食安全，推進(jìn)了綠色可持續(xù)發(fā)展。

2.對我國耕地生態(tài)的啟示

第一、重視公眾參與與民主決策。德國認(rèn)為公眾參與的積極性是耕地生態(tài)建設(shè)目標(biāo)是否實現(xiàn)的關(guān)鍵，公眾參與土地整理法規(guī)定：土地整理實施單位是由參全部地產(chǎn)所有者和整理期間的全部合法建屋權(quán)人聯(lián)合組成的聯(lián)合會。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)業(yè)，環(huán)保，水利等政府部門和環(huán)保協(xié)會，農(nóng)協(xié)，農(nóng)村發(fā)展協(xié)會等公益代表機構(gòu)也參與了⑦。德國土地整理法規(guī)定了公眾參與土地整理組織形式，參與土地整理規(guī)模和參與形式，參與項目步驟，土地整理要求及土地估價，都要寫入所有權(quán)調(diào)整計劃和土地整理計劃中，并向公眾公開，征求多方意見，確保公眾參與的合理性和合法性，保障土地整理項目的公平公正。

第二、政府主導(dǎo)、企業(yè)參與。如治理洛伊納化工園區(qū)土地重金屬污染的模式是：洛伊納公司具體經(jīng)營，其他股份由園內(nèi)企業(yè)共同參與控制。德國通過政府主導(dǎo)，企業(yè)合作模式，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補償，民間經(jīng)濟力量在生態(tài)治理過程中的積極作用得到充分發(fā)揮。政府給予那些實施農(nóng)業(yè)環(huán)保措施的農(nóng)民補貼，補貼數(shù)額是根據(jù)耕地原來的收入以及實施環(huán)保措施投入的成本來確定的。根據(jù)耕地的質(zhì)量狀況，每公頃耕地可獲得450歐元到900歐元的不同等級的資金補貼。目前德國一些州獲得農(nóng)業(yè)環(huán)保補助的土地已達(dá)60%左右。除了資金補貼，政府還為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)，由專門的有機產(chǎn)品檢測機構(gòu)對生產(chǎn)出來的有機農(nóng)產(chǎn)品按有機標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一進(jìn)行認(rèn)定，這些機構(gòu)都是經(jīng)過法定程序認(rèn)定的資質(zhì)機構(gòu)，一般由私營企業(yè)來擔(dān)任，檢測合格的產(chǎn)品即發(fā)給證書。

第三、成立協(xié)會，進(jìn)行協(xié)會統(tǒng)一管理。德國生產(chǎn)有機農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)都會加入相關(guān)協(xié)會，協(xié)會制定統(tǒng)一有機農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志，實施從設(shè)計，生產(chǎn)到銷售的一站式安全監(jiān)控，定期抽查有機農(nóng)業(yè)企業(yè)，按照資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式生產(chǎn)綠色安全無污染的環(huán)保產(chǎn)品，保證產(chǎn)品自始至終都能達(dá)到節(jié)能減排的效果，減少對生態(tài)環(huán)境的污染。并且對那些不符合協(xié)會規(guī)定的企業(yè)要進(jìn)行懲罰。

第四、明確補償關(guān)系。德國對在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實施環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式，有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并且給予采取這種生產(chǎn)方式的農(nóng)民一定的補貼。當(dāng)然農(nóng)民需要具備一定的條件才能獲得此項補貼，比如農(nóng)民是自愿實施新的生產(chǎn)方式至少5年，還必須遵守有關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)保政策的規(guī)定。德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償內(nèi)容可分為：一是有機農(nóng)業(yè)。農(nóng)地的使用必須嚴(yán)格按照有機農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，生產(chǎn)出的產(chǎn)品也要符合有機農(nóng)業(yè)的要求，在食品包裝上要粘貼有機標(biāo)志。二是粗放型草場，主要是把耕地變?yōu)榇址攀褂眯筒輬觥２⑶乙?guī)定了每公頃的草場載畜量，減少了化肥農(nóng)藥的使用量，降低了對土地的污染程度，并且將長期作為草場使用。三是禁止對包括一些果樹在內(nèi)地的多年生作物噴灑除草劑。

德過對耕地生態(tài)補償?shù)闹匾?，改變了農(nóng)民的耕作方式，耕作方式更加科學(xué)化，對生態(tài)農(nóng)業(yè)的建立起到積極的促進(jìn)作用。

四、耕地生態(tài)補償機制具體內(nèi)容構(gòu)建研究

(一)補償對象

補償對象是耕地生態(tài)補償中的受損者。具體而言，主要補償對象有：一是對耕地生態(tài)保護(hù)或破壞的成本進(jìn)行補償；二是通過經(jīng)濟手段來內(nèi)化經(jīng)濟效益的外在性；三是對個人或集保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境的投入給予經(jīng)濟補償。

(二)實施主體

耕地具有公共物品的特性，其受益者是不能被排除和分割的，國家是公共資源的管理者，除了國家以外，其他個人或團(tuán)體沒有能力作為主要補償主體，除非在某一特定范圍內(nèi)，國家可不作為補償主體，耕地生產(chǎn)的價值有一定的收益范圍，或有明確的購買耕地產(chǎn)品的人或這集體，那么在這一小范圍內(nèi)，補償主體可以是耕地產(chǎn)品的受益者、購買者，亦或是對耕地產(chǎn)品的破壞者，各級政府、公司、社會公眾、特定個人也可以作為耕地生態(tài)補償?shù)难a償主體。

(三)補償標(biāo)準(zhǔn)

補償標(biāo)準(zhǔn)的確定尤為重要，直接決定了公眾實施保護(hù)行為的積極性。目前，還未形成一套完整可行的計量方法，雖有一些計量方式但是難以適用于我國各個地區(qū)。在確定耕地生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生外部經(jīng)濟的補償類型，應(yīng)該將耕地生態(tài)補償產(chǎn)生的額外成本與發(fā)展機會成本的損失考慮進(jìn)去，筆者認(rèn)為，前者可以依據(jù)補償對象對耕地生態(tài)保護(hù)的投入來測算，后者可以按照當(dāng)?shù)氐钠骄l(fā)展水平、保護(hù)者的個人生活水平與受益者的生活差距作為參照指標(biāo)。

(四)補償方式

我國耕地生態(tài)補償主要采用經(jīng)濟補償，方式單一，除經(jīng)濟補償外，還可以采取政策補償、實物補償、智力補償、技術(shù)補償?shù)妊a償方式，以長遠(yuǎn)的眼光看，采取多樣的補償方式，因地制宜的實施最適合當(dāng)?shù)氐难a償方式，才能使其在促進(jìn)耕地生態(tài)建設(shè)的同時又能提高被補償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，將“輸血式”補償轉(zhuǎn)化為“造血式”補償，更好的為耕地生態(tài)補償?shù)姆?wù)。

(五)補償資金來源

耕地資源具有公共產(chǎn)品的特點，耕地生態(tài)補償?shù)馁Y金來源應(yīng)當(dāng)包括政府財政轉(zhuǎn)移、市場資金補償、罰款等。我國耕地生態(tài)補償主要依靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付，市場資金補償很少，主要包括產(chǎn)權(quán)交易、耕地生態(tài)保證金、生態(tài)補償專項基金、相關(guān)企業(yè)直接補償?shù)?；罰款主要是針對個人或集體破壞耕地而進(jìn)行的懲戒。

(六)監(jiān)管機制

建立監(jiān)管機制是耕地生態(tài)補償?shù)闹匾h(huán)節(jié)，關(guān)系著耕地生態(tài)補償是否能夠很好的運行實現(xiàn)。一個不受干擾的監(jiān)督管理體系十分有必要存在，對我國耕地生態(tài)補償資金財政轉(zhuǎn)移及補償標(biāo)準(zhǔn)評估的規(guī)范等，我國監(jiān)管機制還有待完善。

[ 注 釋 ]

①謝髙地，魯春霞，冷允法.青藏髙原生態(tài)資產(chǎn)的價值評估[J].自然資源學(xué)報，2003，18(2)：189-195.

②俞奉慶，蔡運龍.耕地資源價值探討[J].中國土地科學(xué)，2003(3).

③毛顯強，鐘瑜，張勝.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口·資源與環(huán)境，2002，12(4)：38-41.

④保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟學(xué)[M].高鴻業(yè)等譯.北京：中國發(fā)展出版社，1992：1194.

⑤張翼飛，陳紅敏，李瑾.應(yīng)用意愿價值評估法，科學(xué)制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)[J].生態(tài)經(jīng)濟，2007，9：28-31.

⑥Millennium Ecosystem Assessment.2005b.Ecosystems and human well-being：current state andtrends[M].Island Press，Washington，D.c，USA.

⑦郭文華.構(gòu)建我國國土資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)綜合管理新機制的思考[J].國土資源情報，2013(02).

D

A

2095-4379-(2017)13-0045-03 作者簡介：鄧雅萍(1993-)，女，江西上饒人，東華理工大學(xué)，研究生在讀，研究方向：環(huán)境法。

耕地生態(tài)補償法律問題的研究(項目批號：YC2016-S295)。