任 明

西藏民族大學民族研究院，陜西 咸陽 712082

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民國時期西藏地方法制史*

任 明

西藏民族大學民族研究院，陜西 咸陽 712082

民國時期西藏地方法制史分為北洋政府時期法制史和南京國民政府時期法制史。本文對民國時期法律法規(guī)進行分類詳述，可以看出民國時期西藏地方的法制雖然有種種不足，但是在捍衛(wèi)西藏是中國領土不可分割的一部分，抵制帝國主義企圖染指我國西藏領土的陰謀當中起到了不可忽視的作用。重新研究其法制得失，為當今治理西藏法制建設應該有現(xiàn)實意義。

法制；規(guī)定；法令

民國時期始于1912年孫中山建立南京臨時政府，終于1949年南京國民政府的覆滅，在這短短的三十八年時間，剛剛成立的中華民國就要面臨自清末以來出現(xiàn)的邊疆危機，因此，在整個中華民國時期，捍衛(wèi)國家主權，維護中央對邊疆地區(qū)的治理成為這一時期法制的重點。

一、北洋政府時期的西藏法制

北洋政府時期始于1912年1月1日孫中山就任臨時大總統(tǒng)，終于1927年4月蔣介石在南京建立了南京國民政府。這一時期頒布的的法律法規(guī)比較多，主要有1912年發(fā)布的《蒙藏事務局官制》法令；1913年發(fā)布的《西藏第一節(jié)國會議員選舉法》、內務部公布的《寺院管理暫行規(guī)則令》；1914年發(fā)布的《蒙藏院官制》；1915年10月29日發(fā)布的《管理寺廟條例》；1918年發(fā)布的《蒙古四部西藏第二屆眾議院議員選舉施行法》等。這一時期的法律制度，明顯還不全面，僅限于官制等一些方面。但畢竟是這些法律制度對確立中央對西藏的管轄權和治理權起到不可忽視的作用。

(一)以根本大法確立對西藏地方的主權

1912年1月1日，中華民國在南京宣告成立。孫中山頒布了《中華民國臨時大總統(tǒng)宣言書》，該宣言書強調“國家之本，在于人民，合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，則合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，是曰民族統(tǒng)一”。①3月，孫中山主持制定的《中華民國臨時約法》公布，該明文法規(guī)定：“中華民國領土為二十二個行省、內外蒙古、西藏、青海。”以法律確定了西藏是中華民國的領土。同時還規(guī)定西藏和內地各省、內外蒙古一樣，可以自定遴選參議院的方法，選派五名代表參加中華民國參議院，成為參議員。

1914年5月1日，民國政府頒布了《中華民國臨時約法》，該法規(guī)定了中華民國的領土，仍就是大清帝國統(tǒng)治時期所有的疆域，滿、蒙、回、藏等各族享受的待遇永遠不改變其效力。

1923年10月10日公布的《中華民國憲法》中地方制度第一百三十五條規(guī)定，內蒙古、外蒙古、西藏以及青海，按照當地群眾的意見，劃分為省、縣兩級。還沒有設立省和縣之前，根據法律來確定當地的行政制度。

(二)確立了西藏人士參與國家管理的制度

根據民國二年七月公布的《中華民國國會組織法》規(guī)定，參議院的參議員包括由西藏選舉會選出十名參議員。民國七年二月十七日公布的《修正中華民國國會組織法》，規(guī)定西藏可以選出七名參議員。

(三)西藏第一屆國會議員選舉法

1913年4月中華民國第一屆國會在北京召開。同年10月頒布了《西藏第一屆國會議員選舉法》，該法規(guī)定了西藏第一屆參議院議員和眾議院議員的選舉，在當地地方政府所在地進行。選舉監(jiān)督由蒙藏事務局總裁負責，選舉細則由選舉監(jiān)督自己決定。②

(四)宗教管理法規(guī)

1913年6月，北洋政府內務部公布《寺院管理暫行規(guī)則令》。該規(guī)則令規(guī)定，寺院財產由主持管理，主持的繼任者，由寺院的習慣來決定；寺院住持和其他的寺院負責人不得將寺院的財產變賣或贈予，但是如果有特殊原因，呈請該省的行政長官并經其許可；行政長官為前項許可，上報內務部總長審批。不論何人不得搶去寺院的財產，如果該寺院的財產依法收歸國有的話，必須要有該省的行政長官報告給內務總長，并呈請財政部長交由國庫接收；前項應歸國有的寺廟財產，因為要辦理地方公益事業(yè)時，由該省行政長官呈請內務總長和財政總長許可撥用；一家或者一姓獨立辦的寺院，該寺院管理以及財產處分權依照寺院的習慣處理。

1915年10月29日，袁世凱以教令第66號公布《管理寺廟條例》，共5章24條，于1926年5月加日修正。該寺廟條例令重點規(guī)定有三條：第一，久經荒廢沒有僧道的寺廟，由地方官查明保護，另選主持；第二，關于寺廟的規(guī)矩習慣，做到不擾亂公共秩序和不違背善良風俗為限；第三，凡是僧道開會講演或者是延請講演時，講演范圍要在闡揚教義、化導社會和啟發(fā)愛國這三者之內。

二、南京國民政府時期的西藏法制

1927年4月，蔣介石在南京建立了南京國民政府，替代了北洋政府。為了加強邊疆的建設，第二年，南京國民政府公布了《中華民國國民政府組織法》，決定設立設立蒙藏委員會。南京國民政府自1927年起至1949年共計二十二年，頒布的關于西藏的律法大大超過了北洋政府時期，對治理西藏的法律化作出一定貢獻。

(一)確定西藏地方法律地位

南京國民政府成立之后，繼續(xù)沿襲北洋政府時期對待西藏的基本政策，以國家立法的形式來確定西藏是中國領土不可分割的一部分。

1931年6月1日，南京國民政府制定《中華民國訓政時期約法》規(guī)定：“中華民國領土包括各省及蒙古、西藏；中華民國永為統(tǒng)一的共和國；中華民國國民，在法律上一律平等。蒙、藏的地方制度，就地方的情形，另以法律定之?！雹墼摷s法還規(guī)定了國民大會、立法院、監(jiān)察院等當中的西藏地方代表的名額；在國家政治生活方面，給予了西藏與內地各省平等的地位。

(二)南京國民政府治藏的經濟法制

1.免稅政策

英國每年向西藏貴族提供“免稅證”，該證的作用是由印度進入西藏的商品可享有免進出口稅的待遇，而英國之所以這么做是為了拉攏西藏的貴族。④為此，南京國民政府財政部于1935年6月20日就西藏與內地各省通商減免稅事呈行政院文。在該文件中，西藏與內地土貨經過海道往來運輸，總稅務司打算效仿云南與內地貨運經外洋口岸領用紅單證明繳納按稅辦法辦理，但是當時西藏沒有中央政府的海關，于是決定由中央駐藏專員代為執(zhí)行所有證明手續(xù)。⑤

2.西藏建設初步計劃

1935年5月24日，高長柱等人與財政部等會商西藏建設初步計劃并修正通過事致蒙藏委員會報告。該西藏建設初步計劃涉及到了公路、電臺、郵政和教育四個方面。公路方面，修筑西寧至拉薩的公路。電臺方面，在扎什倫布寺增設電臺一處。郵政方面，第一，增設甘孜至昌都的郵線，與西藏的驛站銜接上；第二，設法將拉薩郵政局并入郵政總局；第三，郵政總局派人跟隨班禪考察，籌劃整理與發(fā)展計劃。教育方面，在扎什倫布設立四所小學，由教育部派人負責成立，并制定的課程及編制等情況要考慮西藏當地情況，向學生教授三民主義思想以及科學知識，注重對學生的漢文和漢語課程的教育。如果有成效的話，再推而廣之。

3.南京國民政府治藏教育制度

1927年4月，南京國民政府成立，就開始計劃將三民主義思想推行到全國各地。1929年6月17日，國民黨三屆二中全會通過了蒙藏決議案。在該案中教育部分，首先提到令蒙、藏、西康等地教育部門要設立學校，編寫、翻譯關于三民主義各類書籍，普及國民教育，厲行識字運動，改善禮俗，使當地百姓受到三民主義的教育，從而具備自治的能力。其次，在南京設立蒙藏學校，以此來作為培養(yǎng)建設蒙藏人才地方。由蒙藏各地推薦優(yōu)秀的青年考試入學，附設蒙藏研究班，對蒙藏事務進行專門研究。第三，在南京以及其他一些地方，設立收容蒙藏青年人的預備學校，制定優(yōu)待蒙、藏、新疆、西康等地學生的辦法。

4.南京國民政府治藏管理寺廟制度

(1)寺廟管理制度。1929年內政部制定了《寺廟登記條例》，凡一切壇廟寺院庵觀，除依照關于戶口調查以及不動產登記制法令辦理外，并應該依照本條例等記。寺廟等級分為三種：人口登記、不動產登記和法物登記。登記機構應該準備寺廟登記簿、寺廟人口登記簿、寺廟不動產登記簿和寺廟法物登記簿。

(2)喇嘛管理制度。1935年12月9日，南京政府頒布了《管理喇嘛寺廟條例》。該條例規(guī)定：喇嘛寺廟及喇嘛，都由當地地方官署管理，受蒙藏委員會的監(jiān)督；北平等處的喇嘛寺廟，蒙藏委員會設專門機關管理；至于其他各地的喇嘛寺廟，由蒙藏委員會決定，如果認為有必要管理，另設專管機構；喇嘛轉世，以從前的轉世為限，以前不轉世的喇嘛，除非經過中央政府的批準，不得轉世；各職任喇嘛，按照慣例，給予安置；如果喇嘛道行深或者是勤于愛國，由蒙藏委員會呈請獎勵，如果有違背教律或者是違反政府法令，有蒙藏委員會呈請懲罰；喇嘛寺廟及喇嘛應該向蒙藏委員會處登記；喇嘛的劄付度牒，有蒙藏委員會核實給予；喇嘛轉世、任用、獎勵、登記辦法，有蒙藏委員會制定并呈請行政院批準。

(3)喇嘛任用制度。1936年2月10日，蒙藏委員會頒布了《喇嘛任用辦法》。該《辦法》規(guī)定，職任喇嘛的缺額依照慣例照常設置，除非原任職機關已取消或改做其他組織、所觀寺廟無佛像法器、寺廟以出賣或者被租賃、寺廟被沒收或改為他用，寺廟貴重部分被焚毀，出現(xiàn)以上其中一種情形，由監(jiān)督機構查明裁撤。不過這個辦法多規(guī)定的是內地(如北平等)城市不同職任喇嘛的任用、報請程序的明確規(guī)定。關于西藏方面喇嘛的任用規(guī)定只有“喇嘛游牧部落職任喇嘛，及外蒙、西藏等處喇嘛寺廟職任喇嘛之任用另定之?！?/p>

(4)喇嘛獎懲制度。1936年2月10日，蒙藏委員會制定頒布了《喇嘛獎懲辦法》。規(guī)定了獎懲種類、獎懲適用、獎懲辦理程序和獎懲適用范圍。達賴、班禪以及哲布尊丹巴活佛不適用于該辦法。

獎勵喇嘛的辦法辦法有晉給名號、給予封號、加給字樣、優(yōu)先任用、酌給獎金或獎品、加銜、記大功、記功，傳令嘉獎或題給匾額等等。處罰喇嘛的辦法有剝黃還俗、褫除名號、取消封號、取消字樣、免職或降調、罰錢糧、取消加銜、記大過、記過和傳令申斥等等。⑥

辦理喇嘛獎勵，由當地宗教部門或地方行政部門將該喇嘛的事跡(包括廟址、履歷或源流)上報蒙藏委員會請示中央政府獎勵；由蒙藏委員會負責審核對記功、傳令嘉獎或題給匾額的獎勵。

辦理喇嘛懲處，當地宗教部門或地方行政部門將該該喇嘛犯罪事實詳細陳列，上報蒙藏委員會，或者由蒙藏委員會查明請示中央處分；蒙藏委員會負責審核處罰對記過和傳令申斥的處分。

(5)喇嘛轉世制度。1936年2月10日，南京國民政府公布了《喇嘛轉世辦法》。根據該規(guī)定，只有歷史上允許轉世并一直轉世的喇嘛圓寂后才有資格尋找呼畢勒罕(轉世靈童)。

轉世的過程有以下幾點規(guī)定：第一，喇嘛圓寂后，必須由地方官上報蒙藏委員會備案。然后尋找到至少兩名靈童，由地方官上報蒙藏委員會審查及掣簽。第二、如果找到的是西藏地區(qū)之外尋認的靈童，則由蒙藏委員會駐北平辦事處處長和北平喇嘛寺廟整理委員會主任委員，以及雍和宮的扎薩克喇嘛，共同到雍和宮金瓶掣簽。第三、如果在西藏境內找到靈童，由國民政府駐藏辦事長官和達賴喇嘛，在拉薩大昭寺金瓶掣簽。第四，如果找到的靈童既有西藏地區(qū)之內的，又有西藏地區(qū)之外的，或有特殊情況的，將情況上報給中央政府來決定。第五，如果金瓶掣簽時，達賴喇嘛還沒有轉世，由駐藏辦事長官和班禪或者是掌管達賴喇嘛印務的人來主持。

走完上述程序，中簽者即為某喇嘛的轉世靈童，結果要上報給蒙藏委員會審查并且備案。同時要將消息告訴靈童及家屬。⑦

關于裁撤呼畢勒罕(轉世靈童)的字樣的規(guī)定，不同的轉世喇嘛各有不同。第一，達賴、班禪和哲布尊丹巴靈童掣簽決定后，立即上報請求中央派人前來照料坐床，坐床之日，裁撤呼畢勒罕字樣。第二，章嘉、噶勒丹錫坍圖等呼圖克圖及其他駐京各呼圖克圖的呼畢勒罕掣簽后，中簽的靈童必須到南京覲見了國民政府主席，蒙藏委員會上報中央批準之后，裁撤呼畢勒罕字樣。第三，駐扎蒙藏等處的呼圖克圖、諾門罕、班第達、堪布、綽爾濟的呼畢勒罕金瓶掣簽之后，中簽的靈童必須到年滿十八歲，經當地最高行政部門或盟長查明屬實，上報中央核實批準后，才能裁撤呼畢勒罕字樣。

根據《喇嘛轉世辦法》規(guī)定，靈童候選人不準有各個活佛親族以及蒙古各盟其現(xiàn)任長官的親屬內尋找。

根據《喇嘛轉世辦法》規(guī)定，轉世喇嘛的印信管理分為兩點。第一，達賴、班禪和哲布尊丹巴圓寂時，由地方長官上報蒙藏委員會，由蒙藏委員會派人護理該喇嘛的印信。等中央特派大員到來，會同地方長官照料轉世靈童坐床之時，將前任喇嘛印信授予繼任喇嘛。第二，如果該喇嘛有封號，在他圓寂之時，其印信交由該喇嘛的商卓特巴嚴加保管：如果沒有商卓特巴的，則交由該喇嘛徒弟之中的達喇嘛嚴加保管，等待靈童被裁撤掉呼畢勒罕名號的當天，由地方最高行政部門上報蒙藏委員會，授予印信給繼任喇嘛。⑧

凡是賜給轉世喇嘛的前輩的物品，除了按照慣例可以使用的以外，其余的必須經蒙藏委員會的批準，否則禁止使用。

《喇嘛轉世辦法》公布之后，先后應用于十三世達賴喇嘛轉世和九世班禪轉世的過程之中，盡管在兩位活佛的轉世靈童認定過程之中，因為西藏噶廈政府想要擺脫中央認定活佛的主持地位，導致中央與西藏地方之間產生矛盾。但是，國民政府堅持《喇嘛轉世辦法》，派吳忠信主持了十四世達賴喇嘛的坐床典禮，派關吉玉主持了九世班禪的坐床典禮，有力地捍衛(wèi)了中央權威，確保了《喇嘛轉世辦法》的正常運行。

三、結語

民國西藏地方的法制史分為北洋政府時期的西藏法制史和南京國民政府時期的西藏法制史。在這個38年當中，歷屆政府都積極加強對西藏地區(qū)的法制建設，為在西藏行使完整的領土主權而奮斗，在抵制帝國帝國主義勢力對西藏的侵略陰謀中起到了積極的作用。

北洋政府時期的西藏法制，在面臨清末時期清政府的某些錯誤政策，以及清政府覆亡時駐藏川軍在拉薩的內訌，導致十三世達賴在民國初年保持的親英的態(tài)度。為此，北洋政府時期法制建設主要放在確立中央對西藏的治理權方面，制定的政策多是對管理西藏的中央機構的權限，因而這一時期對西藏的法制建設還不全面。

而在南京國民政府時期，政府加強對邊疆地區(qū)的法治建設。僅對西藏來說，就制定了一系列行政管理法、教育管理法、宗教管理法等法規(guī)，遠遠的超過了北洋政府時期對西藏的法制建設，為實現(xiàn)治理西藏的法制化作出了一定的貢獻。

但是，民國時期西藏地方的法制法制不可避免的存在一些缺陷。民國法律雖然強調民族平等。但是，由于民國政府代表大地主、大資產階級和少數民族上層的利益，不可能夠制定出真正代表少數民族人民利益的法律。參政議政的西藏議員，以及得到政府資助學習的西藏人士，人數很有限，無法在政治舞臺上代表西藏人民。另外民國政府為了取得帝國主義對中國國內革命力量鎮(zhèn)壓的支持，對于帝國主義對西藏的侵略表現(xiàn)出一定的軟弱性，為帝國主義干涉我國西藏地區(qū)的內政提供了可乘之機。

[ 注 釋 ]

①總理對于蒙藏之遺訓及中央對于蒙藏之法令[Z].<邊政叢書>第四種，民國二十三年版，第57頁.

②中國藏學研究中心，中國第二歷史檔案館合編.民國治藏行政法規(guī)[M].北京：五洲傳播出版社，1999：26.

③中國藏學研究中心等主編.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(第七冊)[M].北京：中國藏學出版社，1994：2960.

④邢肅芝口述，張健飛，楊念群整理.雪域求法記：一個漢人喇嘛的口述史[M].上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008：228-229.

⑤民國時期西藏及藏區(qū)經濟開發(fā)建設檔案選編[M].北京：中國藏學出版社，2005.

⑥張雙智.民國治藏法規(guī)全編[M].北京：學苑出版社，2008.

⑦張雙智.民國治藏法規(guī)全編[M].北京：學苑出版社，2008.

⑧張雙智.民國治藏法規(guī)全編[M].北京：學苑出版社，2008.

[1]徐曉光.中國少數民族法制史[M].貴陽：貴州民族出版社，2002.

[2]孫鎮(zhèn)平，王立艷.民國時期西藏法制研究[M].北京：知識產權出版社，2006.

[3]張雙智.民國治藏法規(guī)全編[M].北京：學苑出版社，2008.

[4]徐百永.國民政府西藏政策的實踐與檢討[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[5]中國藏學研究中心，中國第二歷史檔案館合編.民國治藏行政法規(guī)[M].北京：五洲傳播出版社，1999.

[6]中國藏學研究中心，等主編.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(第七冊)[M].北京：中國藏學出版社，1994.

D

A

2095-4379-(2017)13-0042-03

2016年度西藏民族大學中國史重點學科一般項目“近代西藏地方法制史”部分研究成果(項目批準號：16ZGS011)。