倪金鴻

來(lái)鳳縣人民檢察院，湖北 來(lái)鳳 445700

建設(shè)工程監(jiān)理人員非建設(shè)重大安全事故情況下刑事責(zé)任問(wèn)題探討
——監(jiān)理人員失職給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失刑事責(zé)任問(wèn)題

倪金鴻

來(lái)鳳縣人民檢察院，湖北 來(lái)鳳 445700

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)工程項(xiàng)目的增多，監(jiān)理成為重要的市場(chǎng)主體之一，隨著監(jiān)理作用的發(fā)揮，監(jiān)理的負(fù)面效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)。然而，現(xiàn)行法律在建設(shè)工程領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)理主要追究重大安全責(zé)任事故的刑事責(zé)任，對(duì)監(jiān)理人員在非重大安全責(zé)任事故情況下，即監(jiān)理人員失職給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失的刑事責(zé)任沒(méi)有予以規(guī)定。因此，監(jiān)理人員失職給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失這一新生的法律關(guān)系亟待刑法去規(guī)范。

建設(shè)工程；安全事故；監(jiān)理人員；經(jīng)濟(jì)損失

2015年，筆者所在基層院依法對(duì)該縣“農(nóng)村戶廁改造項(xiàng)目”相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪進(jìn)行查處，共計(jì)涉案人員9人，其中兩人作不起訴處理，另外7人已經(jīng)依法審判，其中5人構(gòu)成玩忽職守罪，一人構(gòu)成受賄罪，一人構(gòu)成詐騙罪。該案的辦理在縣域范圍內(nèi)影響極大，除依法被追究刑事責(zé)任的人外，還有一大批干部被追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。但在該案中，監(jiān)理并沒(méi)有為他們的失職給國(guó)家造成巨大經(jīng)濟(jì)損失的行為承擔(dān)刑事責(zé)任。下面，筆者將從兩個(gè)案例著手分析監(jiān)理人員失職給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失的刑事責(zé)任問(wèn)題。

一、對(duì)當(dāng)前司法實(shí)踐中司法案例的辨析

案例一：湖北某市要修建一條主干道，在2010年5月19日公開(kāi)招標(biāo)，隨后與當(dāng)?shù)匾患医ㄖこ逃邢薰竞炗喠耸┕ず贤?。同?月，當(dāng)?shù)刎?cái)政局委托當(dāng)?shù)匾患医ㄔO(shè)工程監(jiān)理公司負(fù)責(zé)對(duì)該道路進(jìn)行監(jiān)理，并有監(jiān)理工程師王某和監(jiān)理員石某負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的監(jiān)理。在工程竣工驗(yàn)收之時(shí)，該二人簽名認(rèn)定該項(xiàng)目為合格工程。但在道路開(kāi)通不久就出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，經(jīng)有關(guān)部門(mén)鑒定為不合格工程，造成經(jīng)濟(jì)損失925202元。法院審理認(rèn)為，被告人王某、石某作為負(fù)責(zé)工程的監(jiān)理人員，不認(rèn)真旅行工作職責(zé)，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，其行為構(gòu)成玩忽職守罪。

案例二：河南某縣要修一條公路，2009年8月該縣財(cái)政局與當(dāng)?shù)氐囊患医ㄔO(shè)工程有限公司簽訂了建設(shè)合同。同月27日，該縣財(cái)政局與當(dāng)?shù)匾患医ㄔO(shè)工程監(jiān)理公司簽訂了監(jiān)理合同，委托其對(duì)該條公路進(jìn)行工程監(jiān)理。同年9月1日，該工程開(kāi)工時(shí)，某建設(shè)工程監(jiān)理公司委派被告人張某為該工程的監(jiān)理員，被告人胡某為監(jiān)理工程師進(jìn)駐工地。該工程于2009年10月完工，同時(shí)進(jìn)行竣工驗(yàn)收，被告人張某、胡某分別在竣工及驗(yàn)收?qǐng)?bào)告書(shū)上簽名，使該工程被認(rèn)定為合格工程。該道路開(kāi)通后出現(xiàn)大面積斷板、坑槽、麻面等嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題。經(jīng)鑒定，經(jīng)濟(jì)損失為925206元。法院審理認(rèn)為，被告人胡某、張某不認(rèn)真履行工作職責(zé)，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，其行為已構(gòu)成玩忽職守罪。

從以上兩個(gè)案例，可以得出以下幾點(diǎn)：

(一)司法人員對(duì)監(jiān)理合同的性質(zhì)及責(zé)任承擔(dān)的方式的理解不符合法律的規(guī)定

《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》第二十一條“監(jiān)理單位在監(jiān)理過(guò)程中因過(guò)錯(cuò)造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任”。那么監(jiān)理行為的過(guò)錯(cuò)可能有哪些？為這些過(guò)錯(cuò)要承擔(dān)什么樣的責(zé)任呢？

1.作為非建設(shè)工程合同的主體，監(jiān)理單位不為建設(shè)工程的項(xiàng)目發(fā)包方和承建方的任何違約承擔(dān)任何責(zé)任

其一監(jiān)理單位雖然是建筑市場(chǎng)的主體之一，但監(jiān)理單位并不對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量、投資和工期的合同目標(biāo)承擔(dān)任何實(shí)施義務(wù)。其二監(jiān)理單位(監(jiān)理人)只對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量、投資和工期三大目標(biāo)的實(shí)施承擔(dān)監(jiān)督、檢查和驗(yàn)收的義務(wù)，在目前應(yīng)該說(shuō)承擔(dān)部分監(jiān)督、檢查和驗(yàn)收的義務(wù)。而現(xiàn)階段在監(jiān)理委托合同中，委托人往往都保留了對(duì)“監(jiān)督、檢查和驗(yàn)收”的最后行使權(quán)。因此，監(jiān)理人在建設(shè)工程合同中承擔(dān)的也僅僅是“監(jiān)督、檢查和驗(yàn)收”義務(wù)的一部分。

2.監(jiān)理人需要對(duì)自己的違約而對(duì)委托方承擔(dān)責(zé)任

(1)作為委托合同的主體，監(jiān)理單位必須對(duì)其在委托合同履行中的違約承擔(dān)民事責(zé)任?！豆こ探ㄔO(shè)監(jiān)理規(guī)定》第九條明確，“工程監(jiān)理的主要內(nèi)容是控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量；進(jìn)行工程建設(shè)合同管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系”。具體的工作要求主要通過(guò)《監(jiān)理合同》來(lái)體現(xiàn)。按照“監(jiān)理單位不對(duì)建設(shè)工程合同主體的發(fā)包人、承包人的任何違約行為承擔(dān)任何責(zé)任”的論點(diǎn)，監(jiān)理人的失職與建設(shè)工程合同履行并沒(méi)有必然的因果關(guān)系，自然也構(gòu)不成委托人的損失。

委托人委托監(jiān)理的意義首先是為了保護(hù)發(fā)包人的合法利益，其次才是維護(hù)合同雙方的合法利益。當(dāng)然，監(jiān)理參與不僅要維護(hù)發(fā)包人的利益，而且還要維護(hù)承包人的合法權(quán)益。但是，在“建設(shè)工程施工合同”雙方當(dāng)中，社會(huì)公認(rèn)的弱者(是指在工程專業(yè)方面)是發(fā)包人，而不是承包人；對(duì)發(fā)包人利益的潛在侵害者是承包人，不是監(jiān)理人。監(jiān)理人的失職行為可能誘發(fā)潛在侵害者成為事實(shí)侵害者，但決不存在著因果必然。侵害者應(yīng)該對(duì)其侵害行為全部負(fù)責(zé)；監(jiān)理作用的本質(zhì)就是預(yù)防。

(2)監(jiān)理單位的違約給委托單位造成損失的，應(yīng)該承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。監(jiān)理單位應(yīng)該對(duì)因其過(guò)錯(cuò)而給委托人造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。這里包含三個(gè)要素，其一，監(jiān)理單位存在過(guò)錯(cuò)；其二，委托單位造成了經(jīng)濟(jì)損失；其三，監(jiān)理單位的過(guò)錯(cuò)與委托單位的經(jīng)濟(jì)損失存在著因果關(guān)系。

綜上所述國(guó)家行政機(jī)關(guān)與建設(shè)工程監(jiān)理單位簽訂的監(jiān)理合同是民事合同，依據(jù)法律承擔(dān)民事責(zé)任。

(二)司法人員對(duì)“受委托從事公務(wù)”和“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的范圍作了類推解釋，不符合罪刑法定原則

1.委托監(jiān)理合同關(guān)于“委托事項(xiàng)”的約定，因?yàn)槲幸环绞切姓C(jī)關(guān)，便具備了某些行政色彩，但其本質(zhì)上既不是行政委托，也不是行政授權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定可以委托的情況下，才能委托?！肮珯?quán)力行使的委任，有時(shí)是以法律直接進(jìn)行的，有時(shí)是基于法律的根據(jù)，以指定行為進(jìn)行的?！边@里的“法律”是指廣義的法律，應(yīng)該包括憲法、法律(狹義的)、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，而不應(yīng)將行政機(jī)關(guān)臨時(shí)性的指示、命令包括在內(nèi)，更不應(yīng)該包括民事合同。

2.監(jiān)理人員行駛監(jiān)理職責(zé)不是代替行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，其本質(zhì)是履行合同。行政委托是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)依法將其行政職權(quán)或行政事項(xiàng)委托給有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者個(gè)人，受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。行政委托不發(fā)生職權(quán)職責(zé)、法律后果及行政主體資格的轉(zhuǎn)移。

因此上述兩個(gè)案例中司法人員將民事合同等同于法律(廣義的)的規(guī)定，將監(jiān)理人員行使監(jiān)理職責(zé)等同于行使行政職權(quán)，屬于法律禁止的不利于當(dāng)事人的類推解釋，與我國(guó)刑法確立的的罪行法定基本原則相背離。

綜上所述，筆者認(rèn)為上述兩個(gè)案例中法院對(duì)監(jiān)理人員按照國(guó)家機(jī)關(guān)工作人的玩忽職守犯罪進(jìn)行處理于法無(wú)據(jù)，有濃厚的司法權(quán)強(qiáng)制干預(yù)民事權(quán)利的色彩。筆者認(rèn)為不能將監(jiān)理作為“受委托從事公務(wù)”的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，從而承擔(dān)玩忽職守罪的刑事責(zé)任。

二、監(jiān)理人員失職給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失刑事責(zé)任問(wèn)題探討

(一)辦理類似案件必須堅(jiān)持的原則

1.對(duì)類似案件的處理必須堅(jiān)持罪行法定的基本原則。筆者認(rèn)為在現(xiàn)行法律規(guī)定之下，監(jiān)理人員不易按玩忽職守罪定罪處罰。

2.我國(guó)是成文法國(guó)家，判例不是刑法的表現(xiàn)形式。在民事、行政領(lǐng)域我們常?？吹椒ü僖罁?jù)習(xí)慣、判例對(duì)民事、行政案件進(jìn)行處理，但那僅僅局限在民事、行政案件上?！胺彩切谭?，必須被立法者(全國(guó)人大及其常委會(huì))通過(guò)立法的方式所表現(xiàn)。最高行政機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)雖可以對(duì)法律進(jìn)行解釋，但不能創(chuàng)制犯罪和刑罰”。因此，刑事領(lǐng)域必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的罪行法定，司法機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)不能為了辦案而辦案，不能因?yàn)橛辛伺欣日张欣k案。

(二)類似案件情況下監(jiān)理人員刑事責(zé)任偵查方向思考

1.詐騙罪。(1)監(jiān)理人員與承建方共同詐騙(共犯)。如若承建方與監(jiān)理人員共謀，監(jiān)理人員為承建方虛報(bào)工程量套取國(guó)家項(xiàng)目資金提供出具虛假證明、不應(yīng)簽字的予以簽字等幫助行為，則監(jiān)理人員成為承建方詐騙犯罪的幫助犯。(2)個(gè)人詐騙罪。如若監(jiān)理人員的工資是由基本工資加績(jī)效工資組成，且績(jī)效工資和監(jiān)理的工程量直接相關(guān)，那么監(jiān)理人員就有可能通過(guò)虛報(bào)工程量的手段，從而為自己謀取更多的不法利益，則監(jiān)理人員個(gè)人構(gòu)成詐騙罪。

2.合同詐騙罪。在有的監(jiān)理合同中，監(jiān)理合同明確約定監(jiān)理人員的報(bào)酬按照工程造價(jià)(實(shí)際完成的工程量的總價(jià))的一定比例支付，監(jiān)理人員的報(bào)酬與完成的工程量成正比。則監(jiān)理公司通過(guò)虛報(bào)工程量的手段獲取更多監(jiān)理報(bào)酬的可能性極大，如若查證屬實(shí)，監(jiān)理公司在合同履行過(guò)程中采取虛假手段騙取財(cái)物行為則構(gòu)成合同詐騙罪，則可以追究相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

3.提供虛假證明文件罪、出具證明文件重大失實(shí)罪。監(jiān)理人員按照合同的約定履行“監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收”義務(wù)的過(guò)程中，一定會(huì)按照委托方的要求提供相關(guān)的證明文件，如驗(yàn)收表，此時(shí)驗(yàn)收表就具備了證明文件的性質(zhì)，無(wú)論監(jiān)理人員是出于故意還是過(guò)失在驗(yàn)收表上簽字并蓋章，都有提供虛假證明文件之嫌。根據(jù)刑法第229條之規(guī)定，構(gòu)成提供虛假證明文件罪或出具證明文件重大失實(shí)罪的犯罪主體是承擔(dān)資產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)證、驗(yàn)資、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律服務(wù)等中介組織的人員，是否包含監(jiān)理人員還有待確定。

4.濫用職權(quán)罪(共犯)。濫用職權(quán)罪屬于故意犯罪，根據(jù)刑法相關(guān)規(guī)定，理論上存在共同犯罪的可能。司法實(shí)踐中，也曾有過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成濫用職權(quán)罪共犯的案例。現(xiàn)行刑法及司法解釋對(duì)職務(wù)犯罪共同犯罪的形態(tài)規(guī)定十分嚴(yán)格，沒(méi)有相關(guān)刑法條文的支撐，要認(rèn)定監(jiān)理人員與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成濫用職權(quán)罪共犯的難度大，單是共同故意的認(rèn)定就是一項(xiàng)艱巨的工作。司法實(shí)踐中，為了查辦案件的需要，可能出現(xiàn)對(duì)監(jiān)理人員采取以濫用職權(quán)罪(共犯)先行立案?jìng)刹榈氖侄涡袨?，但此種方式必須有個(gè)前提——最后必須要有一個(gè)針對(duì)監(jiān)理人員的罪名對(duì)此手段行為負(fù)責(zé)。

三、結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，此類案件在處理時(shí)，最核心的是對(duì)監(jiān)理人員“職務(wù)”行為的定性問(wèn)題，要想正確對(duì)監(jiān)理人員“職務(wù)”行為定性，最關(guān)鍵的是對(duì)監(jiān)理合同性質(zhì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，其次是對(duì)“受委托從事公務(wù)”的司法界定問(wèn)題。基于本文之前的論述，委托監(jiān)理合同是民事合同，合同主體之間應(yīng)該按照法律的規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。監(jiān)理的本質(zhì)是預(yù)防，現(xiàn)階段在監(jiān)理委托合同中，委托人往往都保留了對(duì)“監(jiān)督、檢查和驗(yàn)收”的最后行使權(quán)，因此監(jiān)理人員的失職行為不是導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失的直接原因，不符合刑法上的因果關(guān)系的構(gòu)成要件。但是各地司法機(jī)關(guān)的司法實(shí)踐表明，監(jiān)理人員的失職行為已經(jīng)具備嚴(yán)重的社會(huì)危害性，因此就需要國(guó)家立法機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)監(jiān)理人失職造成國(guó)家重大財(cái)產(chǎn)損失的行為是否需要追究刑事責(zé)任進(jìn)行立法，填補(bǔ)法律空白。

[1]<工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定>，1995年原建設(shè)部和原國(guó)家計(jì)委發(fā)布，自1996年1月1日起實(shí)施.

F284；D922.297

A

2095-4379-(2017)30-0129-02

倪金鴻(1985-)，男，土家族，本科，來(lái)鳳縣人民檢察院職務(wù)犯罪偵查部，檢察官助理，法學(xué)專業(yè)。