巫春燕

廣西武宣縣人民檢察院，廣西 武宣 545900

農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪問題調(diào)查分析
——以W縣農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪情況調(diào)查為樣本

巫春燕

廣西武宣縣人民檢察院，廣西 武宣 545900

三農(nóng)問題是關(guān)系黨和國家事業(yè)長治久安的根本性問題。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，國家加大了支農(nóng)惠農(nóng)資金的投入力度，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民群眾享受到了更多的改革開放成果。農(nóng)村基層組織工作人員是貫徹黨在農(nóng)村的各項(xiàng)路線、方針、政策，落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民脫貧致富的重要力量。與此同時(shí)，農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪也呈現(xiàn)出高發(fā)勢頭，成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。筆者針對W縣檢察院2008年以來辦理的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件進(jìn)行專題調(diào)研，對存在的問題進(jìn)行梳理并提出對策，以期為遏制此類人員犯罪提供現(xiàn)實(shí)可行的路徑。

職務(wù)犯罪；調(diào)查分析

一、調(diào)研對象與研究方法

(一)調(diào)研對象的選擇

2000年4月全國人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》，明確規(guī)定村民委員會(huì)等基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依法從事公務(wù)的人員”。同時(shí)規(guī)定村民委員會(huì)等基層組織人員在協(xié)助人民政府從事公務(wù)時(shí)利用職務(wù)上的便利，有非法占有公共財(cái)物、挪用公款、非法索取或收受財(cái)物行為構(gòu)成犯罪的，適用刑法關(guān)于貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的規(guī)定處罰。選擇農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件為調(diào)研對象，不僅能考察此類人員犯罪的基本情況，還可透過職務(wù)犯罪的狀況，分析犯罪的深層原因，發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件存在的難點(diǎn)和問題，進(jìn)而提出預(yù)防此類人員犯罪和解決辦案中的難點(diǎn)問題的對策。

(二)研究方法

筆者選擇W縣檢察院自2008年1月1日至2017年6月30日辦理的村民委干部、村委委員及村民小組長等基層組織人員職務(wù)犯罪案件，以公訴部門受案登記統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)作為定量分析，以公訴內(nèi)卷裝訂材料及數(shù)字檔案中相關(guān)的法律文書及筆者正在辦理尚未結(jié)案的此類人員犯罪偵查案卷作為定性分析的參照。

二、案件特點(diǎn)分析

(一)案件數(shù)量及處理情況分析

為了掌握農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的具體情況，筆者W縣檢察院自2008年至2017年6月30日公訴部門受理的農(nóng)村基層組織人員涉嫌職務(wù)犯罪分析情況如下：

一是農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件屢查不絕。從2008年至2017年6月30日共受理審查起訴農(nóng)村職務(wù)犯罪39人，每年都有一定的數(shù)量，盡管2012年查處了大批犯罪，但仍未能杜絕此類犯罪。

二是社會(huì)危害性大。受理后提起公訴35人，起訴率達(dá)到89.74%，起訴后法院均作了有罪判決，不起訴3人，占7.69%，未辦結(jié)1人。經(jīng)過查閱公訴內(nèi)卷檔案材料顯示，作不起訴處理的3人中，有1人因證據(jù)不足不起訴，2人情節(jié)輕微不起訴。從上述數(shù)據(jù)看，農(nóng)村基層組織人員雖然“官”位小，但其犯罪的社會(huì)危害性普遍較大。

三是涉案金額較大。從統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)看，涉案金額在10萬元以上的將近半數(shù)。查閱檔案后發(fā)現(xiàn)，所查辦的案件中多為窩案串案，涉案金額也普遍較大，如村民小組長李某逆、黃某肖、黃某某與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林站站長共同貪污國家生態(tài)公益林補(bǔ)助款97萬余元，村民委支書廖某金和多名村民小組組長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所管長共同貪污征地補(bǔ)償款66萬余元，村民委主任蘇某苦與村民代表蘇某福共同侵占村集體征地補(bǔ)償款369萬余元，涉案金額令人瞠目。

(二)涉案領(lǐng)域分析

犯罪領(lǐng)域相對集中在支農(nóng)惠農(nóng)政策性補(bǔ)貼、征地拆遷等方面。農(nóng)村基層組織工作人員主要是貫徹黨在農(nóng)村的各項(xiàng)路線、方針、政策，大多數(shù)情況下是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民脫貧致富，也因此接觸大量的支農(nóng)惠農(nóng)等工作，經(jīng)手或管理一定的涉農(nóng)資金或項(xiàng)目，一旦起了貪念，守不住底線，便很容易走向犯罪。從W縣檢察院近十年來查辦的農(nóng)村基層組織工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的情況看，犯罪領(lǐng)域相對集中在支農(nóng)惠農(nóng)政策性補(bǔ)貼、征地拆遷等方面。

(三)案件性質(zhì)分析

農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪多以侵財(cái)為主，侵財(cái)與瀆職行為交織。農(nóng)村基層組織人員在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或管理村集體財(cái)產(chǎn)過程中，手中掌握著一定的權(quán)力，往往容易濫用職權(quán)或利用職務(wù)便利，在退耕還林、危房改造、畜牧養(yǎng)殖等涉農(nóng)惠民資金的申請、發(fā)放以及征地拆遷補(bǔ)償?shù)冗^程中，虛報(bào)冒領(lǐng)、套取并侵吞國家資金或集體經(jīng)濟(jì)組織資金。同時(shí)，一些農(nóng)村基層組織工作人員還利用工作中得知的優(yōu)勢信息，通過向國家工作人員行賄的方式獲取不正當(dāng)利益。

(四)犯罪形式分析

犯罪形式以共同犯罪為主。在農(nóng)村無論是支農(nóng)惠農(nóng)政策性補(bǔ)貼資金還是征地拆遷補(bǔ)償款，資金管理上涉及到上報(bào)、審核、管理、發(fā)放等環(huán)節(jié)，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，部分農(nóng)村基層組織人員往往與政府工作人員相互勾結(jié)或是村委內(nèi)部勾結(jié)或是村干部與村民內(nèi)外勾結(jié)等多種方式，共同侵占補(bǔ)貼、補(bǔ)償資金，獲得非法利益。在查辦的39人的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中共同犯罪31為共同犯罪，其中有6人是村民委干部相互勾結(jié)，4人為村民委干部與村民內(nèi)外勾結(jié)，21人為村委干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相互勾結(jié)。

三、農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪原因分析

(一)法治意識淡薄，私欲膨脹，鋌而走險(xiǎn)

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，涉案的農(nóng)村基層組織人員的文化程度普遍不高，以初中文化程度居多，有少部分人只有小學(xué)文化，缺乏法律意識，容易受傳統(tǒng)的“官本位”思想和社會(huì)不良風(fēng)氣影響，面對利益誘惑，沒能守住底線，產(chǎn)生“有權(quán)不用、過期作廢”“不撈白不撈”的錯(cuò)誤思想，以致私欲膨脹，不惜鋌而走險(xiǎn)，以身試法。

(二)村級制度形同虛設(shè)

只要走進(jìn)村委會(huì)辦公樓，最顯眼的莫過于辦公室墻上掛的村務(wù)公開、民主管理、村民議事等各項(xiàng)制度，然而，通過辦案發(fā)現(xiàn)，這些制度真正落到實(shí)處的不多，大多數(shù)情況下，都是由村支書、村主任或負(fù)責(zé)支農(nóng)惠農(nóng)、征地補(bǔ)償項(xiàng)目管理的分管副主任等個(gè)人說了算，導(dǎo)致村級制度往往流于形式，致使職務(wù)犯罪有機(jī)可乘。

(三)監(jiān)督缺位，權(quán)力失控

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不管是村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是負(fù)責(zé)支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目資金審核管理發(fā)放的縣級相關(guān)職能部門，對于項(xiàng)目、資金的申報(bào)、審核、審批、發(fā)放等環(huán)節(jié)都缺乏及時(shí)、有效的監(jiān)督管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣直有關(guān)部門往往以項(xiàng)目多工作忙為由，要求村民委員會(huì)對項(xiàng)目申報(bào)的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，只要村委會(huì)在有關(guān)申報(bào)材料上加蓋公章且提供了項(xiàng)目申報(bào)文件所要求的全部材料，往往不再進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)，而村委會(huì)在向上級申報(bào)材料前往往不向村民公開，其行使權(quán)力的情況沒有受到監(jiān)督，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)編造名目擅自虛報(bào)冒領(lǐng)侵占國家撥付的涉農(nóng)惠民專項(xiàng)資金，相關(guān)職能部門僅從申報(bào)材料上難以辯別真?zhèn)?，缺乏?shí)質(zhì)性的監(jiān)督審查機(jī)制，為貪腐的滋生打開了綠燈。

(四)執(zhí)法不嚴(yán)，打擊不力

一直以來，檢察機(jī)關(guān)懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的重點(diǎn)主要集中在掌握國家經(jīng)濟(jì)要害部門及領(lǐng)導(dǎo)干部身上，對于村官很少予以關(guān)注，即便村官有貪污受賄等犯罪行為，在執(zhí)法過程中也重視不夠，打擊不力。從W縣檢察院已辦結(jié)的38名農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的處理情況上看，雖然這些村官涉案金額并不見得比國家干部少，但處刑卻遠(yuǎn)比國家干部輕，只有26%的人判處了實(shí)刑，74%的涉案村官卻作了不起訴或免予刑事處罰或適用緩刑等較輕的處罰，如此低的犯罪成本，犯罪人承擔(dān)的罪責(zé)與犯罪收益不成比例，難于起到警示作用，也誘使一部分農(nóng)村基層組織人員不惜付出代價(jià)鋌而走險(xiǎn)。

四、當(dāng)前辦理農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪適用法律的困惑

(一)村民委干部是否符合濫用職權(quán)罪主體資格的困擾

關(guān)于村民委干部在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事征地、扶貧等公務(wù)有濫用職權(quán)行為時(shí)，能否以濫用職權(quán)罪處罰即村干部是否符合濫用職權(quán)罪主體資格的問題，理論界和實(shí)務(wù)界存在許多爭議。各地處理情況也不盡相同，筆者通過百度搜索輸入村民委干部濫用職權(quán)等關(guān)鍵詞，搜索到云南省和安徽省某法院關(guān)于村民委干部在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理征地拆遷和辦理計(jì)劃生育證明工作過程中濫用職權(quán)被法院判刑的相關(guān)報(bào)道，同時(shí)也搜索到一些學(xué)者在法院以濫用職權(quán)罪對村民委干部作出有罪判決后提出有關(guān)主體資格質(zhì)疑的文章。而在筆者本調(diào)查報(bào)告所涉及的2名村委干部都是在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事危房改造工作過程中濫用職權(quán)行為的處理上，不同的辦案人員卻得出絕然相反的結(jié)論。提出村民委干部符合濫用職權(quán)罪主體資格者認(rèn)為，農(nóng)村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事行政管理過程中，因其瀆職行為所造成的危害后果程度并不比一般國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為所造成的后果程度低，并且其瀆職行為與國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為在形式上、本質(zhì)上并沒有很大的區(qū)別。①因而認(rèn)為，農(nóng)村基層組織人員協(xié)助人民政府從事法定七種工作時(shí)，其工作的性質(zhì)并沒有因其與政府工作人員的身份不同而改變，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為全國人大常委會(huì)《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用的解釋》中規(guī)定的“在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”。

(二)村民小組長身份認(rèn)定的困擾

根據(jù)全國人大常委會(huì)《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員在協(xié)助政府從事法定的七項(xiàng)工作時(shí)，屬于“其他依法從事公務(wù)的人員”，而該類人員利用職務(wù)之便有貪污受賄挪用公款行為構(gòu)成犯罪時(shí)要依法處刑。然而，相關(guān)法律和司法解釋對于何謂“農(nóng)村基層組織成員”“農(nóng)村基層組織成員”具體范圍應(yīng)當(dāng)如何界定、具體包括村基層組織的那些人員卻沒有作出明確規(guī)定，致使在辦理此類案件案件時(shí)受到極大的困擾，承辦案件人員在類案處理上對相關(guān)概念的解讀不同，就會(huì)作出各種不同的處理結(jié)果。

五、農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪預(yù)防對策

農(nóng)村基層組織人員的官位雖小，涉案金額或許比起國家領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪來微不足道，但農(nóng)村基層組織人員涉案的領(lǐng)域絕大部分是涉及民生民利，侵害的是老百姓的切實(shí)利益，不但影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更阻礙了國家精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，嚴(yán)重?fù)p害了黨和國家在老百姓心中的良好形象。

(一)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織隊(duì)伍建設(shè)，提高拒府防變能力

由于農(nóng)村勞動(dòng)艱辛，經(jīng)濟(jì)收入低，在巨大的城鄉(xiāng)收入差距的誘惑下，越來越多年富力強(qiáng)文化程度相對較高的農(nóng)民走向城市，大部分農(nóng)村中只剩下留守老人和留守兒童以及一些年幾偏大文化水平欠缺的人員留守村中，這給農(nóng)村基層組織人員的選任帶來了很大困擾。檢察機(jī)關(guān)要抓住村兩委換屆選舉、國家出臺各種惠農(nóng)支農(nóng)政策及精準(zhǔn)扶貧的時(shí)機(jī)，利用已經(jīng)查的辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪典型案例開展警示教育，使他們從思想上提高拒腐防變的能力，不敢以身試法。

(二)聯(lián)合多方力量，形成打擊合力

打擊也是一種特殊的預(yù)防，檢察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪應(yīng)始終保持高壓態(tài)勢，堅(jiān)持零容忍。然而，在對職務(wù)犯罪的打擊方面，光靠機(jī)察機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗并未能湊效。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在已查辦的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中，許多涉案人員并不是一次性的貪污受賄行為就構(gòu)成犯罪，而是多次的違法行為之后才達(dá)到犯罪追訴的標(biāo)準(zhǔn)，如果紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等部門在每一個(gè)惠農(nóng)專項(xiàng)資金的申請、審核、撥付、發(fā)放環(huán)節(jié)都提前介入監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)行為及時(shí)糾正和處理，農(nóng)村基層組織人員犯罪的空間將大大減少。針對對農(nóng)民反映強(qiáng)烈、造成重大社會(huì)影響的案件，各部門應(yīng)達(dá)成共識，健全案件移送制度及部門銜接、配合機(jī)制，形成有效打擊農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪合力。

(三)完善政策，堵塞漏洞

筆者發(fā)現(xiàn)由于相關(guān)的政策文件規(guī)定不明確不具體，導(dǎo)致在具體操作中存在三個(gè)方面的問題：一是被征用土地屬集體土地的，該被征土地登記在村委干部名下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未派人員對登記情況調(diào)查核實(shí)，存在弄虛作假的隱患。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及征地拆遷辦審核無程序性要求，存在未經(jīng)實(shí)地查勘就審核通過的情形。三是征地補(bǔ)償款的發(fā)放僅核對對方賬戶戶名，存在利用假簽名套取補(bǔ)償款的隱患。②為堵塞漏洞，相關(guān)政策性文件可以作出由財(cái)政部門在申報(bào)項(xiàng)目材料的報(bào)送、審核和資金撥付等三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)抽查一定比例來檢查的規(guī)定。以有效遏制類似案件的進(jìn)一步蔓延，切實(shí)保障農(nóng)民基本權(quán)益。

(四)落實(shí)制度，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督

權(quán)力具有天然的膨脹性和向惡性，只要缺乏足夠的約束，任何權(quán)力都會(huì)生出腐敗。大多數(shù)時(shí)候，人們往往把腐敗現(xiàn)象歸結(jié)為那些違法亂紀(jì)的黨員干部的素質(zhì)問題，卻極少從制度上分析原因，認(rèn)為加強(qiáng)思想教育和作風(fēng)整頓便能解決根本問題，以致于腐敗問題屢禁不止。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用職權(quán)，……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。③

(五)完善立法司法解釋，構(gòu)建典型案例示范平臺

一是完善相關(guān)立法和司法解釋，對農(nóng)村基層組織人員的范圍及村委干部、村民小組長在協(xié)助政府從事公務(wù)時(shí)其身份性質(zhì)、職權(quán)問題作出明確規(guī)定，以便對村兩委干部、村民小組長在履行職責(zé)過程中存在的瀆職行為、貪污賄賂行為的處理有法可依。二是構(gòu)建典型案例示范平臺。雖然我國不是實(shí)行判例法國家，但司法實(shí)踐中，“兩高”公布的指導(dǎo)性案例供法官、檢察官參考借鑒的做法得到普遍認(rèn)可。

[注釋]

①海寧市人民檢察院課題組.農(nóng)村基層組織人員瀆職罪主體認(rèn)定問題之研究——基于<瀆職罪主體解釋>的再分析[EB/OL].http：//www.zjhn.jcy.gov.cn/shownews.asp?id=2200，2017-8-9.

②2012年筆者在辦理黃某等10人共同貪污征地補(bǔ)償款案件時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的三個(gè)方面的問題.

③[法]孟德期鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1982：154.

D924.3

A

2095-4379-(2017)30-0118-03

巫春燕(1973-)，女，漢族，廣西人，本科，廣西武宣縣人民檢察院，檢委會(huì)專職委員。