張 犖

北京大學，北京 100871

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論行政壟斷屢禁不止的原因和立法建議

張 犖

北京大學，北京 100871

行政壟斷是嚴重干擾正常市場經(jīng)濟秩序的行為。由于行政壟斷是我國獨有的法律概念，所以關(guān)于該行為存在著諸多爭議，本文通過對行政壟斷概念、構(gòu)成，存在的問題進行分析，對規(guī)制行政壟斷行為，提供合理的立法建議。

行政壟斷；立法；規(guī)制

一、行政壟斷的概述和構(gòu)成

行政壟斷是我國獨有的法律概念，但是關(guān)于行政壟斷的具體概念，學界沒有一個統(tǒng)一的觀點。通常意義上的行政壟斷都包含著政府濫用權(quán)力或者授權(quán)，進行的妨礙企業(yè)自由競爭的行為，在我國行政壟斷包括政府壟斷和授權(quán)壟斷兩種形式。

關(guān)于行政壟斷的構(gòu)成，主要有以下幾個方面：

首先，主體方面。我國《反壟斷法》中規(guī)定行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織都可以成為行政壟斷行為的主體。

其次，客體方面。行政壟斷行為所侵害的社會關(guān)系是市場的公平競爭秩序，是為國家法律所保護的社會主義市場競爭關(guān)系。

最后，內(nèi)容方面。行政壟斷的內(nèi)容包括合法壟斷的行業(yè)，如煙草專賣，還有非法的壟斷領(lǐng)域，如地方保護主義中的地方性壟斷。

二、行政壟斷產(chǎn)生的原因

行政壟斷在我國是普遍存在的，這和我國曾經(jīng)的經(jīng)濟制度，我國的法制建設(shè)有著重要的聯(lián)系。

(一)政企分離不夠徹底

在我國計劃經(jīng)濟時代，政企不分。這就造成了企業(yè)的獨立性不強，再加上經(jīng)濟建設(shè)的需求，企業(yè)獨立發(fā)展的道路幾乎被堵死。在這種經(jīng)濟模式下，企業(yè)完全聽從政府的安排計劃，時間久了形成了依賴政府的習慣。在改革開放后，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國開始了政企分離，讓企業(yè)成為獨立的法人，不再限制。但是，由于長期的政企不分，部分企業(yè)已經(jīng)喪失了獨自進行經(jīng)營的信心，對政府的依賴性強。同時，伴隨著計劃經(jīng)濟時代管理的思維定式，政府一時也很難從管理角色轉(zhuǎn)換到服務(wù)角色，兩者的需求結(jié)合，從而形成行政壟斷。

(二)相關(guān)法律制度不夠完善

行政壟斷產(chǎn)生的原因更多的是由于相關(guān)法律制度的不健全造成的。

1.“濫用行政權(quán)力”的規(guī)定不明確。我國《反壟斷法》第8條規(guī)定：行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭。但是，何為“濫用權(quán)力”法律沒有給出明確的規(guī)定，這對于行政行為的定性十分不利。

2.處罰過輕。根據(jù)《反壟斷法》第51條規(guī)定：濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。該條文是關(guān)于行政壟斷的處罰的規(guī)定?？梢妼τ谛姓艛嘈袨榈奶幜P只涉及到改正和對相關(guān)人員的處罰，處罰的內(nèi)容不明確，并且力度過輕。

3.缺乏司法救濟規(guī)定。對于行政壟斷行為，在《反壟斷法》中規(guī)定了行政處罰措施，但是沒有規(guī)定對于該行為是否可以提起行政訴訟。由于行政救濟方法對于相對人的救濟程度并不徹底，只有進行行政訴訟，利用司法手段才能使相對人的權(quán)益得到最大程度的救濟。

三、對行政壟斷行為規(guī)制的完善

針對現(xiàn)實中存在的問題，結(jié)合我國法制的實際，應(yīng)該在以下幾個方面對行政壟斷規(guī)制進行完善。

(一)深化政企分離改革

通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明令禁止政府對企業(yè)的干涉，增強企業(yè)的獨立自主地位。考慮到現(xiàn)實中存在著行政指導行為，要分清兩者的區(qū)別，對于正常的行政指導不應(yīng)該限制，應(yīng)為沒有影響到企業(yè)的自主決定權(quán)，提供的僅是參考性的建議，但是那種硬性“指導”，強迫企業(yè)接受的，因為涉及到了強企業(yè)的自主選擇權(quán)，是假借行政指導之名行行政干涉之實，應(yīng)該禁止。同時，通過立法對干涉企業(yè)自主經(jīng)營的行為進行嚴厲的處罰，對干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為的政府部門實施處罰，使其不敢插手經(jīng)濟事務(wù)。

(二)完善相關(guān)法律制度

1.明確濫用行政手段的范圍。應(yīng)該以政府部門或者授權(quán)部門所擁有的管理權(quán)限為標準，區(qū)分行政行為是否屬于濫用行政權(quán)力。如果行政機關(guān)超越自己管轄權(quán)限實行行政行為，則應(yīng)該認定是濫用行政權(quán)力。

2.加重違法者責任。對于行政壟斷行為處罰偏輕是行政壟斷行為高發(fā)的原因之一，因為違法成本遠遠低于違法所得，這就促使行政機關(guān)為了獲得較高的違法利益而實施壟斷行為。例如部分地區(qū)實施某些特定商品的專賣制度，對于外來的同種商品設(shè)置種種限制措施。這種地方保護主義的實質(zhì)就是行政機關(guān)利用行政權(quán)力進行的壟斷行為，因為實施這種特定商品的專賣，能夠為當?shù)貛矶愂帐找?，涉及到行政部門的利益。所以要加重違法者責任，不僅僅是改正和對相關(guān)人員進行處罰，對行政機關(guān)同樣應(yīng)該設(shè)定一定的經(jīng)濟處罰，至于處罰的幅度，至少應(yīng)該多于其違法所得，這樣才能體現(xiàn)出處罰的性質(zhì)。

3.增加司法救濟手段。在《反壟斷法》中增加針對行政壟斷可以提起行政訴訟的規(guī)定。司法救濟作為最后的救濟手段，是對行政救濟的保障，在相對人不滿意行政救濟結(jié)果時，準許其提起行政訴訟，利用司法救濟手段保障自身權(quán)益。

[1]陳愛貞，劉志彪.中國行政壟斷：利益主體的博弈與載體的泛化趨勢[J].經(jīng)濟評論，2007(6).

[2]扶青，李穎.發(fā)達國家國有企業(yè)的管理[J].南方經(jīng)濟，2000(7).

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2095-4379-(2017)13-0264-01 作者簡介：張犖(1993-)，女，漢族，重慶人，北京大學，碩士在讀，研究方向：競爭法。