張 琦

山東省濟南市泉城公證處，山東 濟南 250000

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我國公證機構(gòu)體制模式的選擇

張 琦

山東省濟南市泉城公證處，山東 濟南 250000

公證是除訴訟、調(diào)節(jié)、仲裁之外解決民商事糾紛的一種方式，世界各國都有自己的公證機構(gòu)。各國公證機構(gòu)的模式因本國的傳統(tǒng)或歷史原因而相對的不同。我國的公證機構(gòu)的模式是由我國的歷史原因和國家機構(gòu)的設(shè)置所決定的，但面對我國經(jīng)濟模式的改變，社會結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的公證機構(gòu)的模式在一定程度上制約了公證制度的發(fā)展，由此，對公證機構(gòu)體制模式如何選擇就成為我們考慮的問題。本文將從英美、大陸法系國家所建立的公證機構(gòu)中，找尋適合我國的公證機構(gòu)的模式。

國家體制模式；個人體制模式；事業(yè)體制模式；缺陷；完善

一、公證機構(gòu)的簡述

公證是由公證機關(guān)進行的一種證明活動，由于它以國家名義出具的公證書具有特定的效力使它區(qū)別于個人、企業(yè)、社團和其他官方機關(guān)的證明。在西方國家，公證機關(guān)以公證人事務(wù)所的形式存在，它們作為獨立的工作機構(gòu)，主要依靠業(yè)務(wù)收入作為事務(wù)所經(jīng)費的來源。①我國的公證機關(guān)被稱為公證處。它是組織公證員從事公證業(yè)務(wù)活動，對公證員行為進行規(guī)范管理的基本單位。公證員從事公證行業(yè)都離不開公證處。

公證不以盈利為目的、執(zhí)業(yè)具有地域限制，每個省市內(nèi)公證機構(gòu)的設(shè)置都會本著控制總量、合理布局的原則，每個公證處都劃定了執(zhí)業(yè)區(qū)域，并在自己的執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)從事公證業(yè)務(wù)，以免引起各公證機構(gòu)之間的不正當(dāng)競爭，損害公證機構(gòu)的形象。公證機構(gòu)的設(shè)置上，適用面最廣的、影響最大的為法國首創(chuàng)的公證人事務(wù)所形式即使是公證制度不被十分重視的英美法系國家，在組織形式上也采取了事務(wù)所的形式。因此，從大的范圍來看，事務(wù)所的形式是大多數(shù)國家的選擇。②

二、公證機構(gòu)體制模式的種類

從世界公證制度史來說，公證機構(gòu)體制主要有三種：第一種，國家行政體制模式，我國在公證機構(gòu)設(shè)立之初基本都是行政體制，公證員都是公務(wù)人員。第二種，個人體制模式，現(xiàn)今世界上絕大多數(shù)公證發(fā)達(dá)國家均采用這種體制模式，典型代表：法國、德國等西方大陸法系國家、英美等英美法系國家。第三種，事業(yè)體制模式，現(xiàn)在我國很多公證機構(gòu)都是事業(yè)體制，這是我國現(xiàn)階段的主要公證體制模式。這三種公證體制模式都是各個歷史時期不同政治、經(jīng)濟、法律制度的產(chǎn)物，都是各個國家根據(jù)自己的國情變幻選擇的結(jié)果，都符合當(dāng)時歷史階段的基本國情。

(一)國家行政體制模式

這一公證體制模式主要源于前蘇聯(lián)和二戰(zhàn)后成立的社會主義東歐國家。當(dāng)時前蘇聯(lián)等社會主義國家實行計劃經(jīng)濟，公證機構(gòu)的公證事項、執(zhí)行范圍都有明確的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行的是國家證明力，以適應(yīng)社會主義計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展，維護社會主義國家計劃經(jīng)濟的穩(wěn)定，因此當(dāng)時的公證機構(gòu)具有較強的行政體制色彩，是統(tǒng)治階級維護社會秩序穩(wěn)定的產(chǎn)物。新中國成立后，我們引進了蘇聯(lián)的國家行政體制的公證制度，一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代。

這一公證制度的主要特點：公證處是國家行政機構(gòu)；經(jīng)費由國家財政保障；公證員為國家公務(wù)員；公證處因過錯給當(dāng)事人造成經(jīng)濟損失屬國家賠償；沒有法定必須公證事項。③

(二)個人體制模式

這一公證機構(gòu)模式是當(dāng)今世界公證機構(gòu)的主要模式，為西方大陸法系國家和英美法系國家廣泛采用，這一公證機構(gòu)模式存在的形式主要是個人所或者合伙所，其特點如下：

1.公證人事務(wù)所為個人所有。公證人事務(wù)所依法設(shè)立，其組織形式為公證人個人體制或幾個公證人合伙體制，與國家政府無關(guān)。

2.公證人事務(wù)所實行自負(fù)盈虧。公證人事務(wù)所經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立后，國家不僅不予以財政保障，而且還要收取公證人一筆可觀的保證金，以備出現(xiàn)錯證等給當(dāng)事人帶來損失時賠償。公證人的收入完全靠公證人的公證收費解決。

3.公證人由政府任命。因為公證本為國家公證，后由于國家權(quán)利的讓渡才成為由法律特別授權(quán)的特許經(jīng)營，代替政府行使預(yù)防職能，所以要實施政府管理。

4.公證人的賠償責(zé)任是無限責(zé)任，也就是說，公證人在給當(dāng)事人造成經(jīng)濟損失的情況下，由自己負(fù)責(zé)賠償。當(dāng)然，公證人這一賠償責(zé)任的承擔(dān)與他們的職業(yè)收入也是成正比的。

5.國家對公證人的管理實行“兩結(jié)合”的管理體制，由政府和公證人協(xié)會按照不同的分工分別實施有關(guān)管理工作。公證人的資格取得、公證事務(wù)所的設(shè)立及有關(guān)的收費標(biāo)準(zhǔn)由政府決定，其他的日常公證業(yè)務(wù)管理，由公證協(xié)會實施行業(yè)管理，是一種政府行政管理與行業(yè)協(xié)會管理相結(jié)合的管理制度。④

(三)事業(yè)體制模式

事業(yè)體制應(yīng)該是中國獨有的一種機構(gòu)體制，它介于國家和個人之間，這種社會組織既非行政機關(guān)，也非企業(yè)組織，它的存在往往不以盈利為目的，它注重的是社會精神財富的創(chuàng)造，具有社會公益性。它的主要特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.公證處是依法設(shè)立的、獨立承擔(dān)民事責(zé)任的事業(yè)法人。國家和個人對公證事項都不負(fù)法律責(zé)任，而是由公證機構(gòu)對外承擔(dān)民事責(zé)任，在民事責(zé)任的承擔(dān)上體現(xiàn)為“機構(gòu)負(fù)責(zé)制”。

2.公證機構(gòu)自負(fù)盈虧。國家不撥付經(jīng)費維持公證機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，在這種體制模式下，主要是公證機構(gòu)依靠自己的業(yè)務(wù)收入來作為自己正常運行和活動的經(jīng)費。

3.公證員由國家任命。公證機構(gòu)執(zhí)行的是國家公共職能，所以國家對公證人實行嚴(yán)格的考試準(zhǔn)入制度。

4.公證賠償由機構(gòu)負(fù)責(zé)。同公證機構(gòu)自負(fù)盈虧一樣，在公證人員給當(dāng)事人造成經(jīng)濟損失的情況下，由公證機構(gòu)對外承擔(dān)賠償責(zé)任，即公證機構(gòu)賠償責(zé)任制。

5.實行兩結(jié)合的管理體制。從總體上看，事業(yè)體制的公證模式是中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變時期的特有產(chǎn)物，具有體制的不確定性及發(fā)展的階段性。⑤

三、我國公證機構(gòu)的體制模式和缺陷

從世界角度看，我國公證制度起步晚、歷史短，且相當(dāng)不規(guī)范，與公證制度發(fā)達(dá)國家相比較，差距甚遠(yuǎn)。1979年，我國公證制度重建，1982年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國公證暫行條例》，使公證制度走上正常的發(fā)展軌道。

我國公證機構(gòu)的設(shè)置，根據(jù)《公證暫行條例》第5條規(guī)定：“直轄市、縣(自治縣，下同)、市設(shè)立公證處。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市司法行政機關(guān)批準(zhǔn)，市轄區(qū)也可設(shè)立公證處?！蓖瑫r，《公證暫行條例》還規(guī)定：“公證處之間沒有隸屬關(guān)系?！备鞴C處不管設(shè)立于何級行政區(qū)劃內(nèi)，都是相互平等的。這樣設(shè)置的后果就是同一市轄區(qū)內(nèi)同時存在多個公證處，其弊端可想而知：

(一)公證處的名稱具有濃厚的行政色彩，造成公證處的不平等

早先，各個公證處都是以行政區(qū)劃設(shè)立，一個轄區(qū)內(nèi)可能存在省、市、縣(區(qū))三級公證處，例如說，山東省濟南市，早先存在山東省公證處、濟南市公證處，還有各區(qū)公證處，這種不平等性，產(chǎn)生了與立法原意相悖的級別管轄，形成了各公證處競爭不平等的局面。雖然現(xiàn)在公證去行政化，取消了以行政級別冠名，各個公證處都有了自己的字號，如現(xiàn)在濟南市，存在的就是齊魯公證處、泉城公證處、魯源公證處等等，但是老百姓還是習(xí)慣按照原來的命名方式找尋省、市公證處，一定程度上影響了原來各區(qū)內(nèi)公證處的競爭力度。

(二)無序的競爭導(dǎo)致公證質(zhì)量的下降

各個公證處的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)非常有限，執(zhí)業(yè)區(qū)域狹窄，很多地方的公證處轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾Ш?，沒有了政府財務(wù)的支撐，機構(gòu)運轉(zhuǎn)都成為問題，自身面臨嚴(yán)重的生存危機。為了搶奪有限的證源，僅用正當(dāng)?shù)那朗沁h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這樣，不少公證機構(gòu)就不擇手段，有的壓低公證收費，提高各種名目的回扣比例；有的為了遷就當(dāng)事人的要求圖省事，不嚴(yán)格辦案程序；還有的模糊辦案原則，為當(dāng)事人規(guī)避法律出謀劃策等。為求生存，公證處的商業(yè)屬性必然會膨脹起來，而國家權(quán)力一旦商品化，便難以保證公證質(zhì)量。⑥

可見，公證處的設(shè)置模式與公證事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，需要進行相應(yīng)的改革。

四、我國公證機構(gòu)現(xiàn)實模式的選擇

(一)就我國公證制度的整體而言，現(xiàn)階段應(yīng)以事業(yè)體制的模式為主要選擇，建設(shè)好完善好事業(yè)體制的公證法律制度。我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的過程遠(yuǎn)沒有完成，現(xiàn)階段具有明顯的過渡時期的特征，這個階段人們的思想觀念較為混亂，市場管理也混亂。加之公證立法的不完善，公證員的素質(zhì)不高，管理制度欠缺，所以公證體制模式的選擇，只能是事業(yè)體制，不可能一步躍到歐美個人合伙體制，也不可能再倒退到國家行政體制。這就是我國目前的現(xiàn)實。所以，我們必須大力發(fā)展、健全、完善事業(yè)體制的公證制度。東部發(fā)達(dá)地區(qū)很多公證處現(xiàn)在已經(jīng)實現(xiàn)了自收自支的事業(yè)單位模式，這對于提高公證員的工作積極性、促進公證事業(yè)的發(fā)展具有長遠(yuǎn)的意義。

(二)不發(fā)達(dá)地區(qū)保留國家行政體制或改制成全額撥款的事業(yè)體制為明智的選擇。由于我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)很難在短時間內(nèi)有大的發(fā)展。自然條件差、經(jīng)濟基礎(chǔ)不發(fā)達(dá)，這就從根本上制約了公證事業(yè)的發(fā)展。所以，不發(fā)達(dá)地區(qū)的公證處，由國家體制中退出，如果連生存都解決不了，選擇自負(fù)盈虧、自收自支的事業(yè)體制模式，或個人合伙體制模式就成為不可能。因此，這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公證法律服務(wù)，就必須依靠國家財政予以保障，短時間內(nèi)不可能有太大的變化。

(三)個別東部發(fā)達(dá)地區(qū)選擇個體模式應(yīng)予以支持。個人合伙的公證處模式是公證事業(yè)的發(fā)展方向。但是，要實現(xiàn)這一點，必須具備相當(dāng)?shù)那疤釛l件，其中最主要的是市場經(jīng)濟發(fā)展的成熟度、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的程度以及法治環(huán)境的好壞。在國家完善有關(guān)公證立法的前提下，對于一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有條件的采用個人合伙體制模式的，國家應(yīng)該允許。⑦公證體制模式的選擇是一項很復(fù)雜的事情。從總體上看，是由經(jīng)濟基礎(chǔ)、上層建筑和法制環(huán)境三種因素決定，其選擇具有客觀必然性。但人的主觀因素也起相當(dāng)大的作用，或推進，或延緩。因此，我國公證體制模式的選擇應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)階段基本國情，不能盲目的進行改革，否則會影響我國公證制度的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①葉青，黃群.中國公證制度研究[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2004.68.

②同上，第71頁.

③王公義.中國公證制度改革研究及國際比較[M].北京：法律出版社，2006：8-9.

④王公義.中國公證制度改革研究及國際比較[M].北京：法律出版社，2006：9-11.

⑤同上，第11-13頁.

⑥葉青，黃群.中國公證制度研究[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2004：71-73.

⑦王公義.中國公證制度改革研究及國際比較[M].北京：法律出版社，2006：17-18.

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