劉小戈

（546600 廣西壯族自治區(qū)荔浦縣人民檢察院 廣西 荔浦）

司法改革背景下民事行政檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)路

劉小戈

（546600 廣西壯族自治區(qū)荔浦縣人民檢察院 廣西 荔浦）

司法改革背景下民事檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展，要以提高案件質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督效果為目標(biāo)，全面落實(shí)民事訴訟法、行政訴訟法和兩個(gè)監(jiān)督規(guī)則，深化“基層民事行政檢察工作推進(jìn)年”專項(xiàng)活動(dòng)成果，深入推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等司法改革工作，推動(dòng)民事行政檢察工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，維護(hù)憲法法律權(quán)威。

司法改革；民事檢察工作；轉(zhuǎn)型發(fā)展；進(jìn)路

民事行政檢察廳應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞檢察工作大局，忠實(shí)履行民事行政檢察監(jiān)督職責(zé)，著力強(qiáng)化法律監(jiān)督和自身監(jiān)督，不斷提高監(jiān)督水平，深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展。司法改革背景下民事檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展，要以提高案件質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督效果為目標(biāo)，全面落實(shí)民事訴訟法、行政訴訟法和兩個(gè)監(jiān)督規(guī)則，深化“基層民事行政檢察工作推進(jìn)年”專項(xiàng)活動(dòng)成果，深入推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等司法改革工作，推動(dòng)民事行政檢察工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，維護(hù)憲法法律權(quán)威。

一、轉(zhuǎn)型背景：司法改革中民事檢察工作面臨的挑戰(zhàn)

司法責(zé)任制改革從遵循司法規(guī)律與檢察職業(yè)特點(diǎn)、突出檢察官辦案主體地位出發(fā)，強(qiáng)化了司法辦案的中心地位，但也排斥了其他工作的核心業(yè)務(wù)屬性。高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“檢察官必須在司法一線辦案，并對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”。

高檢院在國(guó)家監(jiān)察體制改革和司法體制改革的大背景下，需要加強(qiáng)對(duì)基層民行檢察權(quán)運(yùn)行和配置額頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮基層民行檢察職能的基礎(chǔ)性作用。高檢院加強(qiáng)對(duì)基層民行檢察隊(duì)伍建設(shè)情況調(diào)研，需要為基層民行檢察部門單設(shè)和配齊配強(qiáng)民行檢察隊(duì)伍提供支持。加大對(duì)基層民行檢察干警業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，促進(jìn)基層民行檢察隊(duì)伍專業(yè)素能提升。上級(jí)院在考核中糾正“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”偏差，并將不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定案件辦理數(shù)納入考核數(shù)據(jù)。高檢院對(duì)虛假訴訟監(jiān)督、支持起訴、督促履職等探索性工作出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)。需要高檢院加強(qiáng)調(diào)研和立法建議工作，完善民事訴訟法、行政訴訟法對(duì)檢察建議效力等規(guī)定，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

二、現(xiàn)狀分析：民事檢察工作的基本情況與問(wèn)題

檢察業(yè)務(wù)集中體現(xiàn)為一線司法辦案工作，各地司法改革試點(diǎn)也據(jù)此建立了檢察辦案組織、權(quán)力清單與司法責(zé)任體系。民事行政訴訟監(jiān)督工作取得了一些成績(jī)和進(jìn)步，但同時(shí)也要看到工作中還存在一些老大難問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“四個(gè)不夠，四個(gè)不足”：

一是裁判結(jié)果監(jiān)督力度不夠，審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督開(kāi)展不足。裁判結(jié)果監(jiān)督數(shù)量仍處于下滑趨勢(shì)，監(jiān)督質(zhì)量仍有較大上升空間。審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督當(dāng)事人申請(qǐng)的少，依職權(quán)監(jiān)督尺度不統(tǒng)一，調(diào)查核實(shí)難，監(jiān)督層次較低，檢察建議效力不強(qiáng)，監(jiān)督質(zhì)量不高，總體上仍未打開(kāi)工作局面。

二是民事訴訟監(jiān)督力度不夠，行政訴訟監(jiān)督開(kāi)展不足。民事訴訟監(jiān)督方面，不敢硬碰硬、失之過(guò)軟、久拖不決的問(wèn)題不同程度存在，影響監(jiān)督效果。監(jiān)督案件特別是抗訴案件缺少有影響力的典型案件；行政訴訟監(jiān)督方面，工作規(guī)范與機(jī)制尚待完善，行政檢察人員配備不足、專業(yè)性不強(qiáng)、履職能力與監(jiān)督任務(wù)不相適應(yīng)的問(wèn)題較為突出。

三是上級(jí)檢察院工作力度不夠，基層檢察院業(yè)務(wù)開(kāi)展不足。上級(jí)檢察院方面辦案任務(wù)繁重，案多人少矛盾突出，對(duì)下指導(dǎo)開(kāi)展不夠，基層檢察院普遍案源不足，有的工作重心轉(zhuǎn)移、工作模式轉(zhuǎn)型不到位，仍習(xí)慣于傳統(tǒng)辦案方式，對(duì)需要主動(dòng)依職權(quán)監(jiān)督和調(diào)查核實(shí)的工作思考不深、辦法不多，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督。

四是對(duì)法院民事行政審判、執(zhí)行工作的實(shí)際狀況掌握不夠，形成監(jiān)督合力的外部機(jī)制建設(shè)不足。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)普遍對(duì)同級(jí)法院民事行政審判、執(zhí)行工作的實(shí)際情況、存在的問(wèn)題及其特點(diǎn)和規(guī)律缺乏準(zhǔn)確全面把握，不能找準(zhǔn)訴訟監(jiān)督的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。借助外力推動(dòng)民事行政檢察工作還不到位，多數(shù)地方尚未建立起爭(zhēng)取人大、政協(xié)監(jiān)督支持的長(zhǎng)效機(jī)制，與律師、律師協(xié)會(huì)尚未形成良性互動(dòng)機(jī)制；與法學(xué)界合作不夠，對(duì)訴訟監(jiān)督的基礎(chǔ)理論和實(shí)際問(wèn)題缺乏高層次的研究成果。

三、進(jìn)路探討：民事檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的途徑

1.進(jìn)一步強(qiáng)化息訴工作意識(shí)，堅(jiān)持將服判息訴工作貫徹到監(jiān)督工作始終

各級(jí)民行檢察部門在案件審理辦理過(guò)程中，對(duì)于當(dāng)事人有和解意愿的案件，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人和解，化解糾紛；同時(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于群體性案件和其他有重大影響的案件，應(yīng)當(dāng)提前制定息訴工作預(yù)案，從前期有效預(yù)防群訪纏訪。對(duì)于不符合監(jiān)督條件決定不支持監(jiān)督申請(qǐng)的案件，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)檢察法律文書(shū)說(shuō)理工作的意見(jiàn)（試行）》等相關(guān)規(guī)定，高度注重釋法說(shuō)理工作，堅(jiān)持以事實(shí)和法律為依據(jù)闡釋理由，說(shuō)清、說(shuō)透、說(shuō)通，積極引導(dǎo)當(dāng)事人接受和履行法院生效裁判，維護(hù)生效裁判權(quán)威。

進(jìn)一步建立健全協(xié)調(diào)合作機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)形成息訴工作合力。開(kāi)展息訴工作中，民行檢察部門要加強(qiáng)與控告檢察部門的溝通聯(lián)系，明確職責(zé)分工、健全協(xié)調(diào)機(jī)制，共同做好釋法勸解工作。民行檢察部門作出有關(guān)法律決定后，有關(guān)法律文書(shū)及時(shí)抄送控告檢察部門，作為接待相關(guān)當(dāng)事人來(lái)訪的答復(fù)依據(jù)。同時(shí)根據(jù)抗訴工作中同級(jí)受理制度的實(shí)際運(yùn)行情況，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間要切實(shí)建立健全息訴工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在案件受理、審查、決定、送達(dá)等各個(gè)環(huán)節(jié)都明確息訴責(zé)任主體、完善息訴銜接流程、健全息訴工作機(jī)制，堅(jiān)決防止因“同級(jí)受理、上級(jí)決定”導(dǎo)致息訴工作出現(xiàn)脫節(jié)或相互推諉現(xiàn)象。

2.推進(jìn)民行檢察信息化

以統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為基礎(chǔ)，完善電子卷宗、案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)，以信息化手段促進(jìn)司法辦案規(guī)范化水平的提升。要總結(jié)推廣與法院審判業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、多媒體電子卷宗查詢系統(tǒng)對(duì)接的做法，搭建民行檢察訴訟監(jiān)督平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)法院從案件受理、審理裁判到文書(shū)送達(dá)全過(guò)程監(jiān)督。主動(dòng)與反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、控申等部門加強(qiáng)協(xié)作配合，暢通內(nèi)部信息渠道，從中尋找民行監(jiān)督線索，及時(shí)移送監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的虛假訴訟、妨害作證、拒不執(zhí)行判決裁定等普通刑事案件線索，依法打擊訴訟中的犯罪行為。借助檢察宣傳平臺(tái)找案源。借助“兩微一端”、檢察開(kāi)放日、舉報(bào)宣傳周、法制宣傳下基層等平臺(tái)和渠道，廣泛宣傳民行檢察職能，切實(shí)增強(qiáng)民行檢察工作的影響力和知曉度。

針對(duì)民間借貸、離婚案件財(cái)產(chǎn)分割、破產(chǎn)清算等虛假訴訟“高發(fā)區(qū)”，加強(qiáng)與法院、公安、國(guó)地資源管理部門、房管部門、保險(xiǎn)公司等單位的聯(lián)系，建立線索移送機(jī)制和信息溝通平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)虛假訴訟的監(jiān)督。上級(jí)院要加強(qiáng)對(duì)虛假訴訟監(jiān)督工作的專題研究和統(tǒng)計(jì)分析，通過(guò)適時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)、專項(xiàng)活動(dòng)方案等方式，有針對(duì)性地部署開(kāi)展監(jiān)督工作，必要時(shí)通過(guò)交辦、轉(zhuǎn)辦、指定管轄等方式，強(qiáng)化對(duì)虛假訴訟的打擊力度。加強(qiáng)虛假訴訟案件辦理方法的研究，重點(diǎn)研究線索發(fā)現(xiàn)、案件突破、證據(jù)固定等方法技巧，高檢院將以適當(dāng)形式對(duì)好的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行推廣。

3.要著力提升民事行政訴訟監(jiān)督的質(zhì)量

加強(qiáng)公益訴訟理論研究和輿論引導(dǎo)。深入研究公益訴訟的特點(diǎn)和規(guī)律，組織檢察人員撰寫理論文章，積極參加各種理論研討會(huì)。有條件的地方要積極與專家學(xué)者聯(lián)系，著重研究檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)、制度構(gòu)建、立法建議，為法律修改提供理論支持和參考。加強(qiáng)與主流媒體聯(lián)系，積極構(gòu)建多元化宣傳平臺(tái)，采取多樣化的形式，對(duì)公益訴訟工作進(jìn)行全方位宣傳，讓社會(huì)各界充分了解檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位和作用，為建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度營(yíng)造良好的輿論氛圍。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共利益和農(nóng)民工、殘疾人、老年人等弱勢(shì)群體合法權(quán)益的保護(hù)，重點(diǎn)辦理侵害生態(tài)環(huán)境、自然資源、國(guó)有資產(chǎn)及拖欠農(nóng)民工薪酬、人身?yè)p害賠償金、追索贍養(yǎng)費(fèi)、養(yǎng)老金等案件，著力維護(hù)社會(huì)公益和弱勢(shì)群體合法權(quán)益。要進(jìn)一步完善支持起訴案件受理、辦理等相關(guān)程序，推動(dòng)支持起訴工作規(guī)范開(kāi)展。

4.要著力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

進(jìn)一步加強(qiáng)人員配備，盡快充實(shí)入額檢察官等辦案力量，夯實(shí)基層民行檢察工作基礎(chǔ)。要配備與民事行政檢察業(yè)務(wù)增長(zhǎng)及職能拓展相適應(yīng)的辦案人員，確保民事行政檢察隊(duì)伍穩(wěn)定，努力爭(zhēng)取民事行政檢察部門獨(dú)立設(shè)置和民事行政檢察人員的合理入額數(shù)量比例。要加強(qiáng)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，把有民事、行政相關(guān)法律專業(yè)背景的檢察人員集中調(diào)整到民行檢察部門工作，改善隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)。要強(qiáng)化崗位實(shí)戰(zhàn)練兵，加大調(diào)訓(xùn)和掛職交流力度，切實(shí)提升現(xiàn)有人員的業(yè)務(wù)能力。堅(jiān)持正風(fēng)、肅紀(jì)，從嚴(yán)管理，打造一支守規(guī)矩、有紀(jì)律、有敬畏、守底線的民行檢察隊(duì)伍。圍繞業(yè)務(wù)條線重點(diǎn)領(lǐng)域，積極開(kāi)展分類化、專業(yè)化的專業(yè)培訓(xùn)、崗位練兵、業(yè)務(wù)競(jìng)賽等活動(dòng)，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。

合理配置各級(jí)院特別是基層院民事檢察官、行政檢察官入額比例，優(yōu)化基層民事行政機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT辦案組織，科學(xué)設(shè)定民行檢察官權(quán)力清單，確保隊(duì)伍穩(wěn)定，人心安定，基層鞏固。要加強(qiáng)民行檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配置，積極落實(shí)司法辦案責(zé)任制改革相關(guān)要求，合理分配檢察官辦案組和檢察官獨(dú)任辦案模式，以適應(yīng)民行檢察工作改革和發(fā)展的需要；要加強(qiáng)上級(jí)院對(duì)下級(jí)院工作指導(dǎo)，要注意發(fā)現(xiàn)和及時(shí)解決基層民行檢察工作中存在的普遍性問(wèn)題，總結(jié)和推廣成熟的工作經(jīng)驗(yàn)，幫助基層檢察院完善各項(xiàng)工作機(jī)制；要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)骨干、標(biāo)兵能手的傳幫帶作用，要突出辦案技能和檢察實(shí)務(wù)，重點(diǎn)是做群眾工作的能力，化解矛盾糾紛的能力，以檢察官教檢察官的方式，加大以案代訓(xùn)、崗位練兵等實(shí)訓(xùn)力度，不斷提高監(jiān)督能力和水平。

[1]李杰.論權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基層檢察院檢察委員會(huì)制度[J].法制博覽，2016年29期

[2]張梁.主任檢察官改革:誤區(qū)與正道——對(duì)主任檢察官制度的再檢視[J].法治論壇，2016年03期.

[3]趙紅杰.民事訴訟誠(chéng)實(shí)信用原則在民事檢察監(jiān)督中的適用[J].海南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2016年03期.