李 彤

山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100

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商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營模式下金融監(jiān)管制度的調(diào)整

李 彤

山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100

面對金融全球化發(fā)展趨勢和加入WTO后的激烈競爭，商業(yè)銀行全能化是我國迎接挑戰(zhàn)，努力發(fā)展的必然選擇，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)銀行的資產(chǎn)負(fù)債多樣化，風(fēng)險(xiǎn)分散化及利潤最大化，也才能面對挑戰(zhàn)積極應(yīng)對。如前所述，發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，資本融合的發(fā)展模式與適當(dāng)寬松的法律環(huán)境是分不開的，比如之前所述美國《格拉斯——斯蒂格爾法》的廢止就充分證實(shí)了寬松的法律環(huán)境的必要性。為了促進(jìn)我國金融業(yè)的繁榮發(fā)展，分業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變勢在必行。

商業(yè)銀行；混業(yè)經(jīng)營；金融監(jiān)管

金融監(jiān)管制度的合理性及其有效性關(guān)鍵在于金融監(jiān)管權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)，銀行監(jiān)管權(quán)的法律功能是實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管利益主體目標(biāo)的手段，其配置依據(jù)是銀行監(jiān)管規(guī)則體系，其配置結(jié)構(gòu)由政府監(jiān)管權(quán)，市場監(jiān)管權(quán)、自我監(jiān)管權(quán)按照不同比重形成。①建立外部適度寬松的金融監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)合理配置各方面的監(jiān)督權(quán)，勢在必行：

一、政府監(jiān)管領(lǐng)域的適度調(diào)整

政府直接干預(yù)金融領(lǐng)域能夠帶來許多有利效果，比如克服外部性、信息不完善和不完全競爭等，但也常常會(huì)使得金融市場的自我調(diào)整發(fā)生扭曲，破壞金融系統(tǒng)的原始平衡，如政府尋租行為、政治干預(yù)、過度干預(yù)等，都會(huì)造成金融風(fēng)險(xiǎn)的增加，金融“生態(tài)”的嚴(yán)重惡化。而我國金融監(jiān)管的“一行三會(huì)”，即中央銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)都不是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，而是從屬于政府，成為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的工具，重審批，輕監(jiān)管，造成監(jiān)管工作的缺位。因此，對政府的監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行調(diào)整、再配置，勢在必行。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)逐漸擴(kuò)大政府監(jiān)管權(quán)力的間接調(diào)整領(lǐng)域，而漸漸縮小直接調(diào)整領(lǐng)域。例如政府通過調(diào)整存款準(zhǔn)備金或利率等直接手段進(jìn)行貨幣調(diào)控的頻率應(yīng)當(dāng)減少，而通過使用公開市場業(yè)務(wù)操作或窗口指導(dǎo)等間接手段進(jìn)行貨幣調(diào)控的頻率應(yīng)當(dāng)增多。②

為了應(yīng)對金融全球化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我國立法機(jī)關(guān)和政府金融監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)有步驟、有順序的對政府監(jiān)管權(quán)力作用的領(lǐng)域及方式進(jìn)行了調(diào)整，但是，政府監(jiān)管權(quán)力的調(diào)整和監(jiān)管權(quán)力范圍的縮小必然受到來自權(quán)力部門和個(gè)人的較大阻力，對政府直接權(quán)力的限制不僅需要有法律文本、更需要立法機(jī)關(guān)對已有法律的不斷完善與更新，司法機(jī)關(guān)對已有法律的準(zhǔn)確適用，還需要上機(jī)機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督與處罰，多管齊下才能有效約束政府的行為。

這種對政府權(quán)力直接干預(yù)的限制，筆者建議通過兩方面的立法來落實(shí)：

第一，政府授權(quán)的有限性，即法律對政府的授權(quán)應(yīng)當(dāng)僅在市場化監(jiān)管無法發(fā)揮作用的范圍內(nèi)進(jìn)行，主要體現(xiàn)在(1)政府通過調(diào)查研究確定某領(lǐng)域市場主體應(yīng)當(dāng)具備的資格和準(zhǔn)入條件，以行政許可的方式對將要進(jìn)入該領(lǐng)域的市場主體進(jìn)行審查，進(jìn)行嚴(yán)格篩選或排除，做出準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許進(jìn)入的決定；(2)制定競爭政策，發(fā)布市場信息，通過嚴(yán)格動(dòng)態(tài)地審查與監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營中的資本充足率、存貸比率、資產(chǎn)流動(dòng)性比率等指標(biāo)，動(dòng)態(tài)、持續(xù)地在維護(hù)市場公平競爭秩序中防范金融風(fēng)險(xiǎn)；③(3)通過依法監(jiān)管和事后制裁，對侵犯其他市場主體利益和破壞公共秩序的行為依法進(jìn)行制裁或交由司法處理。

第二，政府授權(quán)的明確性和法定性，即政府的監(jiān)管范圍、程序和職能應(yīng)當(dāng)法定，且必須明確、具體、可操作，主要體現(xiàn)在(1)權(quán)力的法定性；(2)權(quán)力的透明性；(3)權(quán)力行使的程序性；(4)權(quán)力被監(jiān)督與問責(zé)制。

總之，為了給整個(gè)金融業(yè)營造一個(gè)公平的市場競爭環(huán)境，政府在監(jiān)管手段和監(jiān)管項(xiàng)目的選擇上，除了保留必要的直接監(jiān)管手段外，政府更多地應(yīng)采用通過完善各種風(fēng)險(xiǎn)控制制度來實(shí)施間接監(jiān)管，從而在有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)金融創(chuàng)新、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)競爭力的提高。④

二、金融監(jiān)管的市場化

《巴塞爾新資本協(xié)議》中提到了“三根支柱”的理論，其中第三根支柱就是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的市場化——規(guī)范和督促商業(yè)銀行對其經(jīng)營、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)及資本方面的信息予以及時(shí)、充分、客觀的披露，提高商業(yè)銀行經(jīng)營的透明度及對風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)測性，并以此為基礎(chǔ)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和對市場紀(jì)律的約束。筆者認(rèn)為，以下措施應(yīng)當(dāng)作為加強(qiáng)金融監(jiān)管市場化的有效手段：

首先，應(yīng)當(dāng)有科學(xué)的信息披露制度以使市場參與人及銀行利益相關(guān)者可以估計(jì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理狀況和清償能力。披露的相關(guān)信息應(yīng)包括銀行當(dāng)前資本充足率、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營活動(dòng)與業(yè)績、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測及戰(zhàn)略管理等。⑤在目前我國銀行還沒有形成內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的情況下，更應(yīng)該借助于法律確定系統(tǒng)科學(xué)的信息披露制度，并努力實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)量化，提高風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警識別能力，保證商業(yè)銀行持續(xù)穩(wěn)健的經(jīng)營。

其次，在金融監(jiān)管的國際融合方面，應(yīng)當(dāng)不僅僅是保證國內(nèi)各個(gè)法律法規(guī)中關(guān)于商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)立法的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，也應(yīng)當(dāng)包括國內(nèi)與國際在中間業(yè)務(wù)方面的統(tǒng)一協(xié)作。2011年出現(xiàn)了第一家以巴塞爾新協(xié)議Ⅱ標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提資本的銀行，這是中國銀行業(yè)適應(yīng)較高的國際化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的又一重要進(jìn)展，目前，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)對包括工、農(nóng)、中、建、交五大行以及招商銀行在內(nèi)的六家銀行完成預(yù)評估，⑥待下發(fā)巴塞爾新協(xié)議Ⅱ申請指引后，各家銀行即開始上報(bào)申請材料。

然而，巴塞爾新協(xié)議Ⅱ還未在中國平穩(wěn)落地，巴塞爾新協(xié)議Ⅲ已在2011年11月通過了最終版本，對于中國這樣的新興經(jīng)濟(jì)體，是否需要迅速跟進(jìn)落實(shí)最新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為，中國可以充分考慮本土金融的特殊性，有節(jié)奏的吸收國際新的監(jiān)管規(guī)則。因此，如何將巴塞爾新協(xié)議Ⅲ的精髓融入Ⅱ的實(shí)施過程中，避免監(jiān)管政策的頻繁變更，以及如何在順應(yīng)國際監(jiān)管要求的同時(shí)，適應(yīng)中國國情完成本土化，中國銀行業(yè)正面臨一場全方位的監(jiān)管升級。⑦我國如何在不斷完善金融立法的同時(shí)注意與國際金融體系的協(xié)作和統(tǒng)一將是一個(gè)有力的挑戰(zhàn)。

三、完善內(nèi)控制度加強(qiáng)自我監(jiān)管

對商業(yè)銀行最有效的監(jiān)管莫過于商業(yè)銀行內(nèi)部的管理和監(jiān)督，缺乏行之有效的、不健全的、薄弱的監(jiān)督，是造成商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。因此，筆者認(rèn)為必須加強(qiáng)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)內(nèi)控制度的建設(shè)，具體措施如下：

首先，針對某些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)健全操作程序，完善相應(yīng)的規(guī)章制度。具體的講，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)商業(yè)銀行法律部門的功能，使法律部門提前介入中間業(yè)務(wù)，對中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行可行性研究，進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測，在中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品運(yùn)行中，給予實(shí)時(shí)關(guān)注，對運(yùn)營過程中及事后發(fā)生的問題進(jìn)行評估，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成有效的制度指引。

其次，在商業(yè)銀行內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)防范管理系統(tǒng)，將有風(fēng)險(xiǎn)的中間業(yè)務(wù)品種全部納入風(fēng)險(xiǎn)防范管理系統(tǒng)中，并對不同風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品設(shè)定不同的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換系數(shù)。建立健全的中間業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和測量體系。對各項(xiàng)中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行清晰的數(shù)字反映，并根據(jù)詳細(xì)的客戶信息咨詢調(diào)查結(jié)果建立客戶的信用管理系統(tǒng)，針對不同信用等級的客戶，分配不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容，采取措施做到提前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，促進(jìn)中間業(yè)務(wù)的穩(wěn)健經(jīng)營。

最后，應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)制度。制定內(nèi)部稽核計(jì)劃，加大對中間業(yè)務(wù)的稽核力度和頻率，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，以防范及控制中間業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。對中間業(yè)務(wù)的過程進(jìn)行監(jiān)控和跟蹤，加強(qiáng)自己對風(fēng)險(xiǎn)的識別能力，并對已有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再核查，以免對其發(fā)展造成不適當(dāng)?shù)淖璧K，最后就是對銀行所采取的防范風(fēng)險(xiǎn)的措施進(jìn)行評估和檢驗(yàn)，以保證這些防范措施充分且得當(dāng)，并對那些不夠充分得當(dāng)?shù)姆婪洞胧┨岢鼋ㄗh并監(jiān)督改進(jìn)。

四、切實(shí)賦予銀行業(yè)協(xié)會(huì)對政府制定有關(guān)金融政策過程的參與權(quán)

通過立法確立銀行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府活動(dòng)的方式和途徑，應(yīng)當(dāng)在程序上賦予銀行業(yè)協(xié)會(huì)參與公共行政、政府機(jī)關(guān)金融監(jiān)管工作的權(quán)力。

第一，必須完善銀行業(yè)協(xié)會(huì)對政府行政工作的監(jiān)督制度。我國《立法法》中對于不合法的行政立法規(guī)定了明確的救濟(jì)制度，卻對不合理的政府政策的救濟(jì)制度缺少規(guī)定，因此，應(yīng)當(dāng)完善聽證制度、政府說明理由制度等，以便于保證銀行業(yè)協(xié)會(huì)在政府政策制定的過程中能夠真正的行使其參與和監(jiān)督的作用。

第二，完善銀行業(yè)協(xié)會(huì)與政府各主管機(jī)關(guān)之間協(xié)商制定金融政策的程序?；境绦蚴窃谡块T或行政機(jī)關(guān)公布行政規(guī)章前，由包括銀行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的社團(tuán)組織、公民團(tuán)體、其他行業(yè)協(xié)會(huì)及政府工作人員組成的委員會(huì)舉行公開會(huì)議對該規(guī)章制度進(jìn)行商議，若達(dá)成一致，則形成該規(guī)章制度的草案，然后再進(jìn)入規(guī)章制度制定的其他程序。

第三，為銀行業(yè)協(xié)會(huì)的參與權(quán)提供司法救濟(jì)制度。行業(yè)協(xié)會(huì)通常會(huì)被排除在行政訴訟原告范圍之外，以此造成了銀行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)行業(yè)利益過程中司法途徑上的較大障礙，因此，筆者認(rèn)為我國行政訴訟的原告資格應(yīng)當(dāng)予以擴(kuò)大，即在個(gè)體利益受到行政行為的侵犯而依法律規(guī)定又不能提起行政訴訟或者行政行為侵犯公共利益、特定集團(tuán)利益時(shí)不能確定一個(gè)相對人提起行政訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予一定的機(jī)構(gòu)或社會(huì)團(tuán)體為公共利益而提起行政訴訟的資格。⑧

[ 注 釋 ]

①楊松.銀行法律制度改革與完善研究[M].北京：北大出版社，2011，3：96.

②曾筱清.論金融監(jiān)管立法中政府監(jiān)管與市場化約束的平衡[EB/OL].http：//www.financialservicelaw.com.cn/article/default.asp?id=184，2010-4-8.

③程娟.我國中小企業(yè)民間融資的法律規(guī)制[D].西北大學(xué)，2010.25.

④曾筱清.論金融監(jiān)管立法中政府監(jiān)管與市場化約束的平衡[EB/OL].http：//www.financialservicelaw.com.cn/article/default.asp?id=184，2010-4-8.

⑤楊益.論次級債券與商業(yè)銀行市場化監(jiān)管[J].財(cái)經(jīng)法律評論，2005.1.

⑥朱冬.<巴塞爾協(xié)議Ⅱ>落地之時(shí)[J].中國金融家，2011(2).

⑦董欲曉.<巴塞爾Ⅱ>中國落地[J].財(cái)經(jīng)，2011，1，3(1).

⑧蔡銀實(shí).銀行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管機(jī)制研究[D].西北大學(xué)，2010：38.

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2095-4379-(2017)20-0086-02

李彤(1996-)，女，漢族，山東煙臺(tái)人，山東大學(xué)法學(xué)院，本科生，研究方向：法學(xué)。