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        對(duì)我國(guó)慈善信托備案制完善的思考

        2017-01-26 21:51:49靳曉雨
        職工法律天地·上半月 2017年16期
        關(guān)鍵詞:備案制民政部門受托人

        靳曉雨

        (730000 蘭州大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州)

        對(duì)我國(guó)慈善信托備案制完善的思考

        靳曉雨

        (730000 蘭州大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州)

        2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》規(guī)定我國(guó)慈善信托采取備案制,放寬了慈善信托設(shè)立的門檻。但由于慈善信托發(fā)展不成熟,對(duì)備案制的規(guī)定較為簡(jiǎn)單。本文在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行備案制規(guī)定進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上,總結(jié)出當(dāng)前備案制運(yùn)行中備案管轄機(jī)關(guān)的審查能力有限,通過(guò)借鑒英國(guó)的慈善信托登記制,提出我國(guó)應(yīng)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。

        慈善信托;備案制;備案審查

        一、我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)慈善信托備案制的規(guī)定

        (一)從審批制到備案制

        2016年9月1日,《中華人民共和國(guó)慈善法》(以下簡(jiǎn)稱《慈善法》)頒布實(shí)施當(dāng)日,國(guó)投泰康信托、長(zhǎng)安信托9家信托公司的10項(xiàng)慈善信托計(jì)劃成功落地。[1]《慈善法》是一部閃耀著諸多亮點(diǎn),體現(xiàn)我國(guó)慈善事業(yè)新思路、新理念的法律,[2]其亮點(diǎn)之一便是慈善信托制度。慈善信托被視為除成立慈善組織、設(shè)立專項(xiàng)慈善基金之外的第三條集聚慈善資源的路徑。本法第四十五條規(guī)定,設(shè)立慈善信托,受托人應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門備案,未備案的,不享受稅收優(yōu)惠。《慈善法》實(shí)施之前,《信托法》第六十二條規(guī)定公益信托的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)相關(guān)公益事業(yè)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)??梢?,慈善信托采取備案制,代替了之前公益信托的審批制,這一變化被認(rèn)為便利了慈善信托業(yè)務(wù)的開展,使設(shè)立程序化繁為簡(jiǎn)。

        (二)慈善信托的備案管轄機(jī)關(guān)

        2016年8月25日,民政部、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《民政部、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于做好慈善信托備案工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《備案通知》)規(guī)定:信托公司擔(dān)任受托人的,其登記注冊(cè)地設(shè)區(qū)市的民政部門為備案管轄機(jī)關(guān);慈善組織擔(dān)任受托人的情況下,直接由其登記的民政部門履行備案職責(zé)即可。 此外,《備案通知》還規(guī)定了信托公司慈善信托報(bào)告制度,即由其新設(shè)立的慈善信托項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)于信托成立前10日向銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告,這一規(guī)定意味著信托公司擔(dān)任受托人的情況下,需接受民政部門與銀監(jiān)部門的雙重監(jiān)管。

        二、現(xiàn)階段我國(guó)慈善信托備案制規(guī)定的不足

        (一)備案是否為慈善信托的生效要件值得探討

        根據(jù)《慈善法》第四十五條之規(guī)定,備案是受托人設(shè)立慈善信托的一項(xiàng)義務(wù),不備案則不能享受稅收優(yōu)惠。從字面上看,《慈善法》規(guī)定受托人“應(yīng)當(dāng)”在慈善信托文件簽訂起七日內(nèi)進(jìn)行備案,說(shuō)明在形式上備案為慈善信托設(shè)立的條件性要求,但該條下一款又規(guī)定未備案的不享有稅收優(yōu)惠,似乎不備案只是會(huì)導(dǎo)致不享受稅收優(yōu)惠的后果,因此法律并未明確備案的法律效力。

        一項(xiàng)合同慈善設(shè)立的過(guò)程為:第一階段,委托人與受托人簽訂慈善信托合同,信托合同成立,并產(chǎn)生合同法上的效力;第二階段,委托人將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人,若沒有經(jīng)過(guò)備案,該信托依然是一個(gè)有效的目的信托,因?yàn)榉蓮膩?lái)沒有要求從事慈善事業(yè)要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門的審查,只是該信托不能以嚴(yán)格意義上的“慈善信托”的名義從事信托活動(dòng),也不享有稅收優(yōu)惠政策;第三階段,上述目的信托如果經(jīng)過(guò)備案,那么慈善信托生效,可以“慈善信托”的名義從事活動(dòng),且享受稅收優(yōu)惠。通過(guò)以上論證可以得出備案為慈善信托的生效要件,但不經(jīng)備案的目的信托依然可以以“愛心信托”、“天使信托”等名義從事慈善活動(dòng)。[3]

        (二)備案管轄機(jī)關(guān)的審查能力有限

        《慈善法》確立了慈善信托備案制原則,修改了《信托法》公益信托審核制規(guī)定,表明了對(duì)慈善信托之設(shè)立放松管制的態(tài)度。但是,由于慈善信托的設(shè)立審查制度與稅收優(yōu)惠之間存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系,為了避免以慈善之名行私益之實(shí),管轄機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)委托人的信托目的進(jìn)行審查。相較于英美國(guó)家,我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展尚處于起步階段,故目前的慈善事業(yè)目的較為簡(jiǎn)單、清晰且主要集中于扶貧和教育等領(lǐng)域,但是,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展,民眾慈善理念的進(jìn)步,將來(lái)民間的慈善事業(yè)可能設(shè)立更加復(fù)雜和綜合的目的。那么此時(shí)民政部門面對(duì)慈善目的的審查能力有限,且將審查權(quán)限全部賦予民政部門,可能會(huì)導(dǎo)致行政審批權(quán)的濫用,不利于在慈善信托準(zhǔn)入與稅收優(yōu)惠之間建立相關(guān)關(guān)系,從而影響慈善事業(yè)的發(fā)展。

        三、建議在審查環(huán)節(jié)引入中立的、專門的機(jī)構(gòu)

        實(shí)行備案制目的在于降低慈善信托設(shè)立的門檻,鼓勵(lì)慈善信托設(shè)立的熱情,類似于英國(guó)的登記制。在英國(guó),慈善委員會(huì)作為登記機(jī)關(guān),在對(duì)慈善信托的慈善地位進(jìn)行認(rèn)定時(shí),需對(duì)慈善信托的慈善目的、絕對(duì)公益性等進(jìn)行審核。[4]由此可見,英國(guó)對(duì)慈善信托的設(shè)立登記采取實(shí)質(zhì)審查,這樣主要是為了避免稅收優(yōu)惠政策被濫用。從《備案通知》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,民政部門在備案環(huán)節(jié)的審查主要是形式性審查,包括申請(qǐng)書、信托合同等一系列書面材料,故在未來(lái)我國(guó)也應(yīng)參照英國(guó)對(duì)慈善信托的設(shè)立進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,以確保慈善信托的純潔性。

        如上文所述,由于社會(huì)生活變化日新月異,慈善目的可能變得多樣化、復(fù)雜化,從表面形式上難以判斷其是否具有完全公益性。我國(guó)傳統(tǒng)的慈善事業(yè)多集中于扶貧、教育等領(lǐng)域,故民政部在對(duì)復(fù)雜慈善目的的界定和判斷方面缺乏經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)慈善委員會(huì)的做法可供我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí),2016年11月,由慈善組織、金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)工作者倡議發(fā)起的中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)慈善信托委員會(huì)成立。未來(lái)民政部可引入類似于該委員會(huì)的中立專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)提交的慈善信托進(jìn)行審查,對(duì)是否具有公益性進(jìn)行判斷。

        [1]謝舒.“慈善信托‘灘頭’之探”,《中國(guó)慈善家》2016年9月刊.

        [2]王作全.“解讀《慈善法》:過(guò)程、內(nèi)容、亮點(diǎn)與問(wèn)題”,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2016年第6期.

        [3]趙廉慧.“慈善信托稅收政策的基本理論問(wèn)題”,《稅務(wù)研究》,2016年第8期.

        [4]中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)編著.《慈善信托研究》,中國(guó)金融出版社,2016年版,第192頁(yè).

        靳曉雨(1993.2~),女,漢族,山西高平人,蘭州大學(xué)法學(xué)院,民商法專業(yè)碩士,研究方向:商法學(xué)。

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