孟鋼杰

（310000 杭州師范大學 浙江 杭州）

村規(guī)民約的備案審查機制研究
——基于諸暨市的實證考察

孟鋼杰

（310000 杭州師范大學 浙江 杭州）

隨著社會轉型，以血緣和地緣為基礎的農(nóng)村社會的利益矛盾加劇，歷史證明村規(guī)民約是解決矛盾很好的工具和手段。村規(guī)民約同時又是時代的產(chǎn)物，必須要和時代需求和時代特征交融契合，縱覽諸暨市的村規(guī)民約頗有問題與缺陷存在其中，問題和缺陷的解決最關鍵的一步就是建立健全村規(guī)民約的備案審查機制。而大唐鎮(zhèn)路西新村在此方面的豐富經(jīng)驗可以被廣泛借鑒，具有研究價值和借鑒意義。

村規(guī)民約；備案審查機制；諸暨；實證考察

“村規(guī)民約”不僅是中華民族幾千年來在道德傳統(tǒng)上達成的區(qū)域性共識，在當代更是基層自治的重要手段和填補法律空白的重要形式。自黨的十八屆四中全會以后，中國共產(chǎn)黨黨中央“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源”的精神為基層法治提供了重要的指引，如何針對自然、人文條件各異的村莊因地制宜制定合適的村規(guī)民約是基層自治的一項重要的現(xiàn)代化探索。筆者基于諸暨市的實證考察，對村規(guī)民約最為重要的訂立審查制度——備案審查機制進行了分析研究。

一、村規(guī)民約瑕疵源于備案審查機制的缺陷

截至2016年初，諸暨市全市已經(jīng)有521個村（社區(qū)）制定了自己的“村規(guī)民約”（包括社區(qū)公約）。雖然村規(guī)民約已經(jīng)在諸暨市各村普遍推行和制定、修改，但是縱覽現(xiàn)行村規(guī)民約，其中隱藏的問題不少，比如在東和鄉(xiāng)王家宅村的村規(guī)民約中寫到：亂扔、亂放垃圾到河，如有發(fā)現(xiàn)當場阻止，不聽勸告、屢教不改，采取重點教育，并收取10-100元處罰。村規(guī)民約不是法律法規(guī)，不應設置處罰性規(guī)定，而應以其他責任條款形式出現(xiàn)。另外出嫁女、入贅女婿等群體的權益往往在村規(guī)民約中得不到公平的對待，“重男輕女”的歷史遺留問題非常突出。[1]總的來說，可以把村規(guī)民約中存在的問題歸結為：規(guī)范性不強、規(guī)則明顯滯后、規(guī)則制定模糊執(zhí)行性不強、制定程序民主性不高。筆者認為，前述種種問題的存在與村規(guī)民約訂立的審查制度——備案審查機制存在很大的缺陷和漏洞存在重要的關系?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十條明確規(guī)定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！贝逦M織法明確規(guī)定了村規(guī)民約的制定主體是村民會議，制定過程中需要鄉(xiāng)級人民政府的備案審查。而在當前，很多村委會備案意識淡薄，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的備案工作也抓得不緊，使得該備案程序形同虛設。[2]即使按照村委組織法的規(guī)定在制定和修改村規(guī)民約時進行備案審查的，其備案程序的規(guī)范性和審查的嚴謹性仍然值得深深的懷疑。另外，由于法律對村規(guī)民約的備案審查機制沒有作出細致的規(guī)定，也導致了備案審查的程序千差萬別。[3]筆者在實證考察中發(fā)現(xiàn)諸暨市村規(guī)民約的制定和修改過程同樣存在著這樣的問題：在實際操作中，幾乎大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有建立村規(guī)民約備案審查機制，導致村規(guī)民約的合法性審查環(huán)節(jié)嚴重缺失。

二、路西新村村規(guī)民約的備案審查機制

“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)立于諸暨市楓橋鎮(zhèn)，是優(yōu)秀的地方自治經(jīng)驗。紹興市自十八大四中全會以后加大了對村規(guī)民約重視程度，確定了以諸暨市楓橋鎮(zhèn)等18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為市級試點對象。筆者在對諸暨市的實證考察過程中，發(fā)現(xiàn)了以大唐鎮(zhèn)路西新村為代表的村規(guī)民約“三步”備案審查機制。程序正義一直被認為是實質正義的重要保障，路西新村在村規(guī)民約的制定和修改過程中首先將程序明確分為起草、審議、表決、公示備案四個階段。在公示與備案階段，首先由路西新村具有專業(yè)法律知識和具有較高法律素養(yǎng)的法律顧問對制定或修改的村規(guī)民約進行審查，審查的內(nèi)容包括但不限于：是否存在不合法需要刪除的內(nèi)容；是否存在需要清除的村規(guī)民約中的性別歧視條款；是否制定了體現(xiàn)性別平等條款；審議合格后交由村莊按照村規(guī)民約修訂程序進行表決；不合格或有重大分歧者暫時擱置，延緩表決，推遲修訂。之后，將由專業(yè)法律顧問審查后的準村規(guī)民約在村內(nèi)公示7天，由村民群眾進行審查，這是村民自治和村民作為主人翁地位的具體體現(xiàn)。制定和修改法律要符合國情，作為準法律的村規(guī)民約的制定和修改同樣要符合村情，只有符合村民利益的村規(guī)民約才稱得上是因地制宜的村規(guī)民約。最后要進行的備案審查步驟就是村委組織法規(guī)定的由鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級人民政府的備案審查程序，這是最為關鍵，也是最后一道防止村規(guī)民約出現(xiàn)重大瑕疵紕漏的“關卡”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府多會采取成立專門領導小組的方式專門就“準村規(guī)民約”的以下內(nèi)容進行重點審查：村規(guī)民約是否與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸；是否有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容；制定過程是否違反了民主議定程序。經(jīng)過審查，被認定合格的村規(guī)民約可以備案并且通知村委會，對不合格的村規(guī)明約要明確指出其中不符合要求的缺陷和問題并說明理由，并限期一個月責令村委會重新修改。

三、價值和借鑒

截至目前，路西新村在村規(guī)民約備案審查機制方面經(jīng)驗豐富，同時也制定出了像大唐鎮(zhèn)路西新村村規(guī)民約制度、重大事務民主決策制度、經(jīng)濟責任審計制度這樣一批優(yōu)秀的村規(guī)民約，基本形成了1（1套村民自治章程）+1（1套村規(guī)民約）+X（多個實施細則）的鄉(xiāng)村自治規(guī)則體系，在基層治理中取得了豐碩成果。路西新村村規(guī)民約備案審查機制“三步走”：第一步利用村法律顧問的專業(yè)知識和法律素養(yǎng)預先對制定的村規(guī)民約進行內(nèi)部的內(nèi)容審查，做到人民政府審查備案前已經(jīng)剔除很多不合法的內(nèi)容；第二部通過公示進行群眾性審查，滿足絕大部分村民的利益，在合法的基礎上做到了合理和因地制宜；第三步則通過人民政府對村規(guī)民約的制定程序和內(nèi)容進行全面性的外部審查。但是諸暨市有些村至今未建立村規(guī)民約，或者像應店街鎮(zhèn)所有行政村村規(guī)民約內(nèi)容全部重復雷同，且內(nèi)容空洞流于形式，甚至像東和鄉(xiāng)王家宅村有違反法律法規(guī)之嫌的處罰性村規(guī)民約出現(xiàn)。路西新村多層次內(nèi)外部結合的備案審查方式和嚴謹?shù)某绦蛞?guī)范值得普遍推廣和學習，極大地豐富了“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)容，對整個諸暨市乃至全國各地村規(guī)民約的制定都具有很好的借鑒意義。

[1]奚冬琪．別讓鄉(xiāng)規(guī)民約成為侵犯農(nóng)村婦女權益的“工具”——張黎明委員建議建立村規(guī)民約審查和糾錯機制[J]．人民政協(xié)報，2015-03-09（18）.

[2]李炳鳳．村規(guī)民約合法性審查機制研究[D]．江西：江西師范大學，2012．

[3]杭州市司法局課題組．城鄉(xiāng)變遷背景下的村規(guī)民約研究——以杭州市為例[J]．法治研究，2010，12：52．

孟鋼杰（1997～），男，漢族，籍貫：浙江紹興，學歷：本科，單位：杭州師范大學。